檢察機關法律監督運行機制及進階方向研究*

● 張福坤 /文

隨著司法體制改革的不斷推進，檢察機關的內外職能發生了變革。對此，我們需重新梳理檢察職能，以檢察機關法律監督權的順暢運行為落腳點和出發點，對理論和實踐中存在的疑問和爭議作出合理性的回應和闡釋，實有必要。

一、檢察機關的法律監督歷史追溯

檢察機關法律監督權在檢察制度發展伊始，即是以強調檢察機關的法律監督權為特色。有學者認為，法律監督是指專門國家機關根據法律的授權，運用法律規定的手段對法律實施情況進行監察督促并能產生法定效力的專門工作。［1］從這個意義上講其本質屬性是權力制約。歷史地看，列寧創立的法律監督理論是我國人民檢察制度與人民檢察法律監督最直接、最重要的理論淵源。

（一）檢察機關法律監督權的發展過程

考察我國漫漫的法治長河不難看出，雖然出現過監察御史，負責掌控包括司法彈劾監督在內的國家監察權，但其基本內涵、定位及職能職責，與我們所提及“檢察制度”不可同日而語。事實上，現代檢察制度并非是本土化產物。現代化的檢察制度乃“革命之子”及“啟蒙的遺產”最早出現在法國，而后如雨后春筍般地散播于歐陸各國和地區。［2］其設立之初目的在于廢除糾問制度，確定三權分立的原則，承擔訴審分離、不告不理制度中保障刑事司法權限的客觀行使職責。此外，近現代檢察制度設立的另一目的在于守護法律，既要追訴犯罪，又要保障民權，保護被告免于法官之擅斷、警察之恣意。［3］這也就意味著，檢察制度本身就是制約（法官）權力、控制（警察）權力、守護（法律）之產物。

在清末司法變革特殊的歷史背景下，開始引進西方的檢察制度，制定了《法院編制法》。其中言明，檢察機關法律監督權限包括監督審判權限及刑罰執行監督權。新中國檢察制度的產生和發展受到了前蘇聯檢察制度的影響。我國第一部社會主義憲法——1954年《憲法》指出，新中國人民檢察機關獨立于法院和行政機關之外的司法機關和法律監督機構，即承認了檢察機關的一般監督職權。同時，1954年頒布實施的《檢察院組織法》調整和補充了人民檢察制度中關于檢察院的職權及行使職權原則，檢察院組織結構及人員任免制度等內容，將檢察院上下級之間的關系規定為監督關系。［4］

1979年，第五屆全國人民大會第二次會議通過了《刑法》《刑事訴訟法》等法律，這些法律與《檢察院組織法》配套實施，為檢察機關的監督地位提供法律依據。經修訂的《檢察院組織法》總則中，確定了人民檢察院為國家的法律監督機關，但取消了“一般監督職權”。1982年《憲法》再次確定檢察院是國家的法律監督機關，同時提到人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保障準確有效地執行法律。2018年3月11日中憲法修正案中并未動搖檢察機關法律監督權地位。

（二）檢察機關法律監督之表征

檢察機關法律監督權的確定，首先源自憲法對檢察機關性質的定位。我們現行《憲法》第134條中言明，檢察機關是國家的法律監督機關。在此基礎上，憲法的其他相關條款以及刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、檢察院組織法等其他法律的具體規定，更加鞏固了檢察機關之法律監督地位。通過對憲法和相關法律的解讀，對檢察機關法律監督權歸納出以下五個特征：

1.基于政治體制設計與國家制度安排，檢察機關法律監督權具有從屬性基礎上的專屬性特點。即檢察機關法律監督權來源于最高權力機關人民代表大會的授權，從屬于人民代表大會；此外，檢察機關又是憲法確定的唯一的國家法律監督機關，檢察機關法律監督具有專屬性。

2.基于《憲法》第135條、第137條、第138條以及《檢察院組織法》第2條、第10條的規定，檢察機關法律監督權的組織形式具有一體化基礎上層級化的特點。即從基層人民檢察院到最高人民檢察院，形成四級既各自獨立又上下一體的法律監督結構。

3.基于《檢察院組織法》第20條及相關條款的規定，檢察法律監督權具有統一化基礎上類型化的特點。即檢察機關法律監督權統一形成于檢察機關整體，同時具有基于具體檢察職能的類型化，形成法律監督總體下的刑事訴訟立案監督、偵查監督、審判監督、執行監督，以及民事訴訟監督、行政訴訟監督等類型化監督。

4.基于檢察院組織法有關檢察職能的條款規定，檢察機關法律監督權呈現出穩定性及延展性的特點。憲法法律明確了檢察機關法律監督的職能與范圍，而社會民主法治的發展、司法體制改革的推進，社會各界要求檢察機關加強法律監督呼聲的高漲，必然導致法律賦予檢察機關更多的法律監督職能，擴大法律監督的范圍。

5.基于檢察機關職能的多樣性與差異性，檢察法律監督權具有訴訟監督與非訴訟監督并存，且相互蘊含動態轉化的特點。即檢察機關法律監督的實現方式是動態的，既有訴訟的實現方式，又有非訴訟的實現方式，且訴訟監督中蘊含非訴訟監督，非訴訟監督可以轉化為訴訟監督，共同促進法律監督功能的實現。

二、檢察機關法律監督機制實踐運行狀況

2016年7月20日，在第十四次全國檢察工作會議上最高人民檢察院首次提出檢察監督體系這一概念。檢察監督體系是指檢察機關法律監督領域的法律規范和工作機制，重點是指工作機制，即檢察監督運行機制。而檢察監督運行機制通過檢察職能工作體現出來。

（一）審視檢察機關法律監督權運行機制的困境

1.檢察機關立案偵查式的法律監督職能終結。2018《憲法修正案》中明確了國家監察機關的地位和權限，將“針對國家公職人員的違紀、違法及犯罪行為全面監督權”交由國家監察機構。從文本的規范意義上來看，長期以來檢察機關針對國家工作人員的職務犯罪偵查權全面移交，致使1982年以來檢察機關的法律監督權再次變革，為檢察機關的法律監督權重新整合提供了前提。

2.檢察監督實踐中的局限性。一直以來，檢察機關的法律監督權就十分有限：其一，檢察機關的建議性監督方式即以檢察建議的形式提起監督；其二，檢察機關的糾正性監督方式即以糾違通知書的表現形式；其三，檢察機關的制裁性監督方式即以非法證據排除規則為代表的程序性制裁措施。從實踐運行來看，以C市Y區為例，2013年至2017年間，未檢科五年間共發出檢察建議11份，作出糾違通知書27份，提起立案監督案件3件；民行科五年間受理各類監督案件519件，發出檢察建議275份；偵監科發出立案監督134人，發出糾違通知書98份，其中針對3件證據作出了非法排除；公訴科發出檢察建議16份，糾違通知書115份，排除非法證據17件，3件案件提起抗訴。從上述數據看出，無論是檢察建議、糾違通知書還是非法證據排除案件，監督手段以柔性為主。而對于以剛性手段提起的抗訴是否為法律監督權雖然存有爭議，但從數據可以看出，抗訴的案件本身數量較少。即使我們將抗訴權排除出公訴權的衍生這一概念，而將其定位為法律監督權，從抗訴案件的數量來說，抗訴權運用有限。

3.檢察機關法律監督權運行機制執行力缺失。檢察機關監督運行機制執行力缺失是現行檢察機關法律監督地位不能彰顯的另一重要原因。雖然我國憲法將檢察機關定位成法律監督機關，但實踐中，其主要體現在立案監督、偵查監督、審判監督、執行監督和民事行政監督五大方面，而這些執行監督的檢察職能由偵查監督科、公訴科、刑事執行檢察科及民事行政檢察科等科室運行體現。檢察機關法律監督運行機制執行力并不順暢，以公訴機關的糾違通知書為例，由于與考核機制不相關，甚至出現了連續兩年并未統計糾違通知書的情形，檢察機關監督運行機制的執行與否應當與內部考核機制掛鉤。

（二）司改背景下檢察機關法律監督的內部結構變革

檢察機關法律監督權內部機構關系主要是指檢察機關在履行法律監督職能過程中，各主要業務部門之間的關系。檢察機關是刑事訴訟中唯一全程參與的機關，相應地，檢察機關各職能部門也根據先后流程劃分設置。而檢察機關受理案件的范圍并非僅限于刑事訴訟，還包括民事訴訟和行政訴訟業務，相應地檢察機關內部又有刑檢部門、民行部門之分。此外，還有因檢察業務部門的職能分化而來案件管理部門、控告申訴檢察部門等分支部門。檢察機關劃分標準的多樣性因應了檢察機關法律監督的特殊性，但是也帶來一些問題。

1.刑事訴訟監督職能分別由偵監、公訴、刑執等檢察部門行使，有利于檢察機關內部不同部門層層把關，但也使得檢察監督目標虛置、分散化運作。如上文所述，檢察機關的法律監督權體現在內設機構不同部門之間，分別針對辦案過程中發現的違法行為提起監督，各部門單打獨斗，并未形成合力，發出的檢察建議、糾違通知書等監督文書較為分散，效果較為有限。

2.民事訴訟和行政訴訟監督職能均由民行檢察部門行使，審判監督與執行監督之間可以得到有效銜接。而在刑事訴訟監督中，立案監督、偵查監督、審判監督和執行監督分屬檢察機關的不同部門行使，這對同一刑事案件的法律監督權，有時難免會出現監督的割裂現象。因此，有的地方檢察機關將刑事訴訟監督職能由一個統一的訴訟監督部門行使。但是監督職能與訴訟職能是否能夠完全分離值得探討。因為刑事訴訟中，監督線索的發現緊緊依賴于訴訟職能的行使。

3.當前，絕大多數檢察機關的民事和行政法律監督業務是合并在同一個部門行使的，即民事行政檢察部門。但兩塊業務還是有較大區別的，民事法與行政法都是各自獨立的法律部門。而且，日益增多的公益訴訟案件必然會給民行檢察部門帶來更高的要求和更大的挑戰。檢察機關對行政違法行為的監督也將使行政法律監督從訴訟監督更多地向非訴訟監督領域拓展。

4.近年來，由于行政化的“三級審批制”受到廣泛批判，為順應司法改革的形勢已經對檢察機關的內部機構進行改革。我們認為，“大部制”“扁平化”的機構初衷是好的，有利于淡化傳統上過于行政化的“三級審批制”。但司法實踐中，也要防止再次出現“疊床架屋”的現象，比如大部制下面再次細分小部門。此外，哪些部門可以合并，哪些部門不能合并，要切實尊重法律監督規律。

（三）檢察機關法律監督權的關系轉變

1.檢察機關之民事行政監督與訴訟監督共存。我們贊同：“檢察機關作為國家社會公共利益的維護者及保障國家法律統一實施的監督者”這一定位，這需正視檢察機關代表國家和社會，對部分違法行為提起民事行政監督。此外，檢察機關作為保障國家法律統一實施的監督者，在辦理案件的過程中，可以針對違反刑事訴訟程序、阻礙法律的實施行為發出檢察建議、糾正違法通知書抑或作出程序性制裁，這都是檢察機關刑事訴訟監督職能的體現。

2.以公益訴訟為代表行政監督的強化。 檢察機關公益訴訟的興起也為檢察機關帶來新的挑戰，檢察機關針對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域作為最后的救濟手段提起民事公益訴訟。當然，檢察機關對上述針對性領域負有監督管理職責的行政機關，在督促其依法履職后，可以提起行政公益訴訟，這就是檢察機關行政監督的體現。

三、構建檢察機關法律監督一體化機制的思路

為了改變當下檢察機關法律監督分散化、執行力缺失以及方式局限等方面的不利局面，我們將關注的焦點放至檢察監督一體化機制重構上。以整合現有的檢察監督力量，集中重拳出力，重樹檢察機關法律監督機關的形象和信心。

（一）檢察機關法律監督一體化基本意涵之厘清

檢察機關法律監督一體化的基本意涵是機制重構的首要前提。所謂法律監督一體化是指將檢察機關現有的法律監督職能整合起來，建立檢察機關各內設機構之間的信息共享機制，將辦案中各自所發現的檢察監督線索分別移送至各個負有檢察監督職能的內設機構，由各個檢察職能部門對檢察監督線索處置，并作出決定，作出的監督決定和文書由統一的辦案小組抑或部門統一輸出，并負責具體的審核和文書編號。

（二）檢察機關法律監督一體化基本功能的辨識

事實上，檢察機關法律監督一體化的基本功能在于整合現有的檢察監督力量，無論是監督線索的輸入還是輸出機制都統一匯總至檢察監督小組或者部門，由其代表檢察機關統一出具關于檢察監督的文書。這一機制的益處在于更好地行使監督，避免各部門為了各自考核體系各自為戰選擇性監督。當然，建立法律監督一體化機制，并非為了轉嫁原有部門的責任和負擔，而是為了更好地進行監督。為了更彰顯監督的效果需要適時跟蹤監督的進度，負責監督線索移送和輸出的小組和部門與各職能部門建立長效溝通機制，并制定針對性的工作實施細則，指導監督案件的辦理實有必要。此外，建立與同級國家監察委員會的長效溝通機制，也是檢察機關加強監督權的必要舉措。

（三）檢察機關法律監督一體化主體的解讀

檢察機關法律監督一體化的主體廣義是指所有負有監督職責的檢察干警，狹義上是指僅負責監督線索移送和輸出的檢察機關法律監督小組或者部門的干警。當然，檢察監督小組或者部門的組建并非騰空虛置。具體來說，可以抽調一至兩名原有監督部門的檢察官，配備一至兩名檢察官助理，將其掛靠在某一部門名下，負責對其他檢察業務部門移送的監督線索統一移送和輸出。此時，檢察監督小組的檢察官和檢察官助理的選任顯得尤為重要。

（四）檢察機關法律監督一體化客體的重新理解

所謂檢察機關法律監督一體化的監督客體是指，檢察機關法律監督一體化所監督的內容的載體，既包括刑事訴訟監督客體，也包括民事行政監督客體，這一內涵較為廣闊。這也就意味著，在構建檢察機關法律監督一體化機制的過程中，并未將原有的監督客體予以一一剔除，另行構建新的客體內容，只是對檢察機關法律監督一體化主體明確的基礎上，將原有的監督客體一一囊括進檢察機關法律監督一體化的客體中去。針對公益訴訟的民事行政監督客體即是新增內容之一，將會成為檢察機關法律監督一體化主體重點關注內容。

（五）檢察機關法律監督一體化的監督理念認同

共同的理念形成共同的力量才能達到共同的效果。檢察機關法律監督一體化機制構建中共同的監督理念認同成為檢察機關的重要指導原則，故在履行監督活動中，可以以“嚴格依法、違法必糾、及時準確、講究方式、注重效果”的原則作為監督理念，結合多種手段和方式，多層次、多渠道、多方面的開展檢察監督活動，成為高效運轉、關系協調、規范有序的監督主體，代表檢察機關切實有效地維護國家法律的實施和法治秩序。

注釋：

［1］參見張智輝：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第5—9頁。

［2］參見林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第5頁。

［3］同［2］，第9頁。

［4］參見秦煥榮：《我國檢察制度的百年嬗變》，2009年西南政法大學碩士畢業論文第21-23頁。