定位與轉變：基層民事檢察發展新路徑

● 劉小勤 /文

基層民事檢察工作是民事檢察工作基礎，前期一直存在基層工作薄弱問題，在與公益訴訟職能分離后，基層民事檢察再次面臨機遇和挑戰，必須加以特別重視。

一、困境：基層民事檢察工作現實狀況

2013年修改后的《民事訴訟法》將民事檢察監督的范圍從審判活動監督擴展到民事訴訟全過程監督，大大拓展了監督范圍，同時明確了檢察建議等監督方式。隨后一段時間，民事檢察工作在構建多元化監督格局方面取得了很大進步，基層民事檢察辦案量增長明顯。2015年起，公益訴訟工作成為民行檢察工作熱點，占據了基層民行檢察工作很大空間，民事檢察職能被擠壓，民事檢察工作逐步走向邊緣境地。

（一）基層民事檢察工作基本情況及存在的問題

通過對比分析2013年《民事訴訟法》修改前后及公益訴訟工作開展后的基層民事檢察辦案情況，可以看出，近年來，安徽省基層民事檢察辦案數量整體下降趨勢明顯。

一是在數量上，民事檢察工作經歷了增長再下降的基本過程。梳理近年關于民事檢察監督制度規范的發展，可以發現，案件受理數的發展變化情況與制度規范的發展有著明顯的一致性。2011年3月，最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）會簽《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》，明確審判人員違法行為監督和執行監督內容、檢察建議監督方式。2013年修改后的《民事訴訟法》將相關規定正式入法。與此相應，民事檢察辦案數在這幾年間不斷攀升，到2013年達到頂峰。此后不斷下降，到目前，今年受理案件數僅為2013年的36%。

二是在類型上，審判人員違法行為監督和執行監督數量占基層檢察院全部民事案件監督數的比重較大。自2013年來，基層檢察院生效裁判案件辦案總量不大，除2013年因清理《民事訴訟法》修改前積案導致當年再審檢察建議數較高外，基層檢察院通過提出再審檢察建議和提請抗訴方式監督的案件數連年保持在300件左右，而在2011年和2012年，這一數字均超過700件。

三是在監督方式上，絕大多數案件是以檢察建議方式開展監督，再審檢察建議和提請抗訴占比僅22%，由于檢察建議缺乏制約手段，監督剛性不足。

四是在監督效果上，近年來，基層檢察院監督的民事案件中，典型案件、有影響的案件缺乏，在各級各類評選的典型案件中，鮮見基層檢察院辦理的案件入選。同時，基層檢察院的監督意見采納率不夠理想，且呈下降趨勢，特別是再審檢察建議采納率長期處于低位，間接反映監督質量有待提高。

（二）問題產生的原因

一是法律規定的影響。2013年修改后的《民事訴訟法》雖然拓展了監督范圍、明確了監督方式，但對生效裁判監督規定了當事人申請的再審前置程序，民事訴訟監督規則嚴格限定了生效裁判監督的范圍和程序，一方面對于一審生效裁判嚴格限制啟動監督程序，另一方面對依職權監督嚴格限定案件范圍，限制了基層檢察院生效裁判監督案件數量，實踐中如果嚴格執行相關規定，基層監督案件數會進一步減少。對于執行監督和審判人員違法行為監督，由于可操作性規則缺失，限制了兩類案件辦理。

二是工作理念的影響。作為法律監督機關，檢察監督應著重于對公權力的監督，但實踐中，基于法律關于先申請再審而后申請檢察監督的規定，常常將檢察監督理解為當事人權利的最后一道救濟程序，導致工作中突出當事人申請的作用，對部分沒有當事人申請但確有錯誤的案件不愿監督、不敢監督，一定程度致使基層民事檢察案源減少，辦案量萎縮。同時，工作中應付思想比較突出，上級院重視的工作就開展、上級院考核比重高的就著重開展，實際辦案數受考核通報影響很大。

三是行政檢察和公益訴訟工作的沖擊。2015年7月，全國人大常委會決定開展公益訴訟試點工作，2017年7月1日，檢察公益訴訟工作在全國全面推開。在此階段，安徽省公益訴訟工作取得了快速發展，日益成為檢察機關新的工作增長點，行政檢察和公益訴訟辦案數迅速上漲，在公益訴訟案件辦理中，基層檢察院承擔了絕大多數工作任務，但與此同時，基層民行檢察人員并未同步上漲，民行檢察部門不得不分出較大精力和時間用于公益訴訟案件辦理工作，客觀上擠占了基層民事檢察工作空間，對民事檢察工作產生負面影響。

二、定位：基層民事檢察工作發展基礎

檢察機關是法律監督機關，這是《憲法》對于檢察機關的基本定位。《民事訴訟法》規定，人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督，由此，監督是檢察機關介入民事訴訟活動的基本方式，也是民事檢察的基本工作內容。

（一）基層民事檢察不應過于限制生效裁判監督

在突出維護司法公正、司法權威的語境下，民事檢察監督應當貫徹“有錯必糾、全面監督”原則，換言之，從應然角度考慮，哪里有審判權、執行權的運行，哪里就應有檢察監督。對于基層檢察院，民事檢察監督主要應當涉及四塊內容，即生效裁判監督、審判程序監督、執行監督和民事公益訴訟。《民事訴訟法》規定，檢察機關發現生效裁判有本法第200條規定的情形之一的，應當進行監督。至于監督的啟動方式，第208條使用的是“發現”一詞，可以理解為，監督的啟動方式并不限于當事人申請，也可以是檢察機關在履行職責中主動發現，而第209條規定的前置程序僅是對當事人申請這一啟動方式的限制。既然《民事訴訟法》并未對生效裁判監督作出更多限制，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》做出的對一審生效裁判監督及依職權監督范圍的限制規定，只能理解為是檢察公權力在民事糾紛領域謙抑的一種表現，實際上與《民事訴訟法》的規定并不完全契合。

（二）審判人員違法行為監督和執行監督應為工作重點

2013年《民事訴訟法》修改后，審判人員違法行為監督和執行監督已經成為基層民事檢察主要工作內容，辦案數占全部的70%以上。這既得益于各級檢察機關的積極推進，也是基層檢察院生效裁判監督案件迅速萎縮后的無奈選擇。

下一階段，審判人員違法行為監督和執行監督仍應是基層檢察院民事檢察工作的重點，理由：一是雖然基層檢察院也應積極開展生效裁判監督工作，但隨著公民權利意識的提升，當事人認為一審裁判有錯誤但未選擇上訴的可能性逐漸減小；二是隨著法治水平的提升、裁判公開力度的增大，裁判結果錯誤的比例也將持續下降；三是對司法程序公正性越來越重視。

（三）參與打擊虛假訴訟、支持弱勢群體維護權益是基層民事檢察擴大社會影響的重要方式

近年來，民事訴訟領域虛假訴訟行為較為高發，且案件多表現為一審調解或裁判后，當事人不上訴，因此屬于基層院監督范圍，基層檢察機關若能在民間借貸、離婚財產分割、破產清算等領域發現更多虛假訴訟案件并開展監督，實現虛假訴訟監督常態化發展，對維護司法公正、促進司法公信、提升民事檢察影響力作用很大。在關注幫助弱勢群體權益保護方面，基層檢察機關也應發揮積極作用，積極開展支持起訴工作，為當事人獲得司法救濟提供有效途徑。

三、轉變：基層民事檢察工作發展路徑

基于當前基層民事檢察工作存在的問題及民事檢察職能定位的分析，為積極應對檢察機關內設機構改革對基層民事檢察工作的挑戰，必須在思想理念、制度規范、配套內容等方面及時轉變，以促進基層民事檢察健康發展。

（一）工作理念的轉變是基礎

一是堅持維護司法公正根本目的。在具體工作中，一方面要著眼于“糾錯”，將監督糾錯作為工作的重心，通過監督糾錯促進司法公正、維護公平正義，同時實現對私權利的救濟。另一方面要著眼于“全面”，法律規定檢察機關對民事訴訟活動全程監督，基層檢察院同樣要以《民事訴訟法》為依據，努力實現各監督內容協調發展，要實現生效裁判監督職能合理回歸，執行監督和審判人員違法行為監督做大做強，做到三項監督工作同步發展。同時還要積極做好支持起訴、虛假訴訟監督等相關工作。當然，在堅持全面履職的 同時，各地可以結合本地實際，突出優勢業務，打造自身核心競爭力。

二是轉變“等靠要”工作思路。長期以來，民事檢察工作單純辦理抗訴案件，啟動方式上過于依賴當事人的申請，致使工作人員形成了“等案上門”的工作思路。首先，審判人員違法行為監督和執行監督已經成為基層民事檢察工作重要內容，但這兩項工作特別是審判人員違法行為監督，當事人申請監督的積極性不高、數量不多，工作局面的打開需要檢察機關積極主動發現案件線索。其次，實踐表明，虛假訴訟監督工作的開展也高度依賴檢察機關積極主動作為。再次，即使是生效裁判監督，發現錯誤、調查核實等工作的開展也需要檢察機關主動實施。

（二）制度機制的優化是保障

一是要在制度設置上，為基層民事檢察發展提供依據。一方面要及時修訂相關制度規定，建議拓展依職權監督案件范圍，檢察機關依職權啟動監督程序不應限制在侵害“兩益”和審判執行人員貪污受賄、徇私枉法、枉法裁判等情形范圍內。要通過強化檢察建議剛性作用，做好類案監督、發揮案例指導作用等，提升監督質效，強化監督約束力，引導基層檢察院積極利用檢察建議方式及時有效開展監督。

二是要在辦案質效上，為基層民事檢察提供正確引領。一方面檢察機關要在案件質量上持續用力，完善質量保障機制和評查機制，優化考評方案，確保監督準確。另一方面，民事檢察監督要結合司法責任制改革，通過生效裁判監督、執行監督、審判人員違法行為監督等手段，同時發揮好檢察機關在訴訟監督中便于發現線索的優勢，及時移送違法違紀犯罪線索，加強對違法審判人員的問責監督，促使審判人員發揮主觀能動性，從根源上維護司法公正和權威。

（三）做好配套工作是基層民事檢察發展的有力支撐

一是要加大宣傳力度。盡管民事檢察工作發展已30年時間，但實際社會知曉度仍不高，特別是執行監督、審判人員違法行為監督、公益訴訟等職能，而這些職能均主要由基層檢察院承擔。因此，檢察機關需要不斷加大宣傳力度，主動宣傳民事檢察職能，注意運用通俗易懂的語言、靈活多樣的方式開展宣傳，特別要注意收集宣傳典型案件，以案宣傳，以案釋法，真正使宣傳工作取得實際效果。

二是要優化人員配置。在確保民事檢察機構或辦案組獨立設置的基礎上，配齊配強民事檢察辦案人員，保持基層民事檢察隊伍特別是業務骨干的相對穩定。通過加強業務學習和培訓工作，不斷強化對監督內容的學習研究，盡快熟悉被監督對象的業務內容，找準出現問題的關鍵環節，對癥下藥，不斷提高基層民事檢察人員的業務素質和辦案水平。

三是要加強協調配合。注意發揮檢察一體化優勢，上級院加強工作指導和統籌協調，推動基層院全面履行監督職能。將民事檢察工作融入檢察工作整體，加強與公益訴訟、控告申訴、刑事檢察等協作配合，形成監督合力。堅持雙贏多贏共贏，加強與法院的溝通協調，就監督案件辦理和反饋等達成共識，及時跟蹤案件情況，不斷提升監督剛性。善于借助“外腦”，積極發揮專家咨詢優勢，為提升監督質量和監督效果提供支持。