賦予司法所法治職能的思考與建議
——以江蘇省泰州市為例

2019-01-26 22:34:50江蘇省泰州市司法局調研組

中國司法 2019年10期

江蘇省泰州市司法局調研組

司法所是司法行政機關最基層單位，是縣（市、區）司法局的派出機構，是基層政權建設和基層政法部門的重要組成部分。新時代司法所建設具有重要現實意義，首要的即是承擔更多法治職能，為此我們從司法所職能和建設現狀入手，探究司法所擴充職能的現實需要、面臨問題以及具體內容，提出具有可操作的政策建議，進一步夯實司法行政基層基礎。

一、司法所現有職能與建設現狀

一直以來，司法所作為司法行政機關的最基層單位，承擔著大量基礎性司法行政工作，全國現有司法所40513個，基本實現了鄉鎮街道全覆蓋，普遍實行縣（市、區）司法局和鄉鎮人民政府（街道辦事處）雙重管理、以縣（市、區）司法局為主的管理體制。作為以司法局為主管理的司法所，指導其職能配置和建設運行的依據主要是司法行政系統內制定出臺的規范性文件。2019年5月，司法部面向社會就《司法所條例（征求意見稿）》（下文簡稱《條例》）公開征求意見，該條例通過后將是指導司法所建設的行政法規，也是最高效力層級的指導規范。結合《條例》、相關規范性文件和司法所職能現狀，司法所目前主要承擔著維護社會和諧穩定、提供公共法律服務和參與地方法治建設等職能，具體包括人民調解、法治宣傳、社區矯正、安置幫教、法律咨詢和基本公共法律服務等職責。通過對“中國知網”平臺“司法所”關鍵詞的檢索，對司法所的研究集中于社區矯正、人民調解等方面，近3年來154篇研究文稿中有70篇社區矯正相關研究、31篇人民調解與糾紛化解等方面的研究，占比近2/3。司法所研究領域相對集中，一方面反映理論與實務對社區矯正和基層糾紛化解的關注，另一方面也體現出司法所在這些領域投入較多工作量，維護基層社會穩定是當前司法所履職的重要方面。下一步，司法所將承接更多法治職能，在法治建設和維護穩定兩個方面更有作為。

近年來，泰州市以打造人民滿意的服務型司法所為目標，以基層基礎建設“365”工程為引領，以三年提升工程為抓手，堅持問題導向、實戰導向、目標導向，推動全市司法所建設再上新臺階。泰州司法所管理模式、職能配置、重點業務等情況與全國司法所建設現狀基本一致，2005年泰州實現市（區）司法局對司法所垂直管理，名稱上統一為“某某市（區）司法局某某司法所”，實行以司法局管理為主，司法局與基層人民政府雙重管理。當前，泰州市司法所履職的重心依然是維護社會穩定，特別是對社區服刑人員的管理，被認為是司法行政的“硬任務”。全市現有93個司法所（其中鄉鎮司法所72個、街道司法所20個、開發區司法所1個），司法所工作人員622名，其中政法專項編制數249人、事業編制數4人，其余369人為專職人民調解員和社會工作者。全市司法所現有辦公用房總面積達26000多平方米，所均面積285平方米，配備有辦公電腦、文件柜、執法記錄儀、照相設備以及交通工具等。近年來，泰州市夯實司法行政基層基礎，全力提升司法所建設水平，打造了2個全國模范司法所、2個全國先進司法所和27個省級優秀司法所，5人被表彰為“全國模范司法所長”。

二、司法所承擔法治職能的現實考量

賦予司法所更多法治職能契合全面依法治國的總要求，順應群眾參與依法治理的新趨向，也是貫通司法行政職責的現實需要，因此，司法所承接更多法治職能不僅具有現實性、緊迫性，更具有可能性、必要性。首先是基層法治政府建設的需要。全面依法治國與全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨并列形成“四個全面”戰略布局，對基層法治政府建設提出新要求，特別是鄉鎮政府對外合同簽訂、重要決策審查、中長期規劃計劃的制定實施以及重點鄉鎮開展“強鎮擴權”試點，越來越需要法治保障。其次是司法行政職能貫通的需要。2018年，中共中央作出深化黨和國家機構改革的重大決定，按照統一部署，地方機構改革已基本到位，原司法行政部門和政府原法制部門合并，重新組建成立新的司法行政部門，作為最基層單位的司法所也將要增加新職能，實現司法行政系統上下貫通。第三是群眾參與依法治理的需要。進入新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全等方面的要求日益增長，參與基層依法治理的意愿愈發強烈，這就需要將群眾對法治的意見、建議和訴求收集起來，傳遞給決策者。司法所履行著人民調解、糾紛排查化解等職能，能夠進一步擴大職能范圍，收集群眾對法律法規制定修改的建議、聽取群眾對政策出臺的看法以及了解民生領域實施行政執法的感受等等，保障群眾更加充分地參與到基層依法治理活動中。

三、司法所承擔法治職能的具體內容

綜合現有政策依據、司法部工作要求和鄉鎮（街道）現實需要，司法所將具體承接立法民意征集、鄉鎮（街道）重要決策、規范性文件、政府合同、重大事項的合法性審查和綜合執法監督等職能，可以分為三個層面。一是面向社會征集群眾的立法建議和意見。現有的立法民意征集途徑偏向于網絡化、集中化、專業化，更多具有社會意識、法律知識和信息化水平的公民獲得參與意見征集的機會，不可避免地排斥了文化程度偏低、信息化應用水平偏弱的人群參與。近年來，大力推進科學立法民主立法依法立法，群眾參與立法的意識增強，需要為基層群眾參與立法提供平臺。司法所扎根基層，是鄉鎮“七站八所”中與法治建設關聯度最密切的單位，在開展普法活動、參與人民調解、提供法律服務過程中，能夠廣泛收集群眾對法律法規規章的看法、觀點和建議，并將立法民意有效傳遞給上級司法行政部門，實現立法民意收集反饋的閉環運行。二是服務政府把關重要決策、規范性文件、對外合同等事項。基層政府作出重要行政決策、制定規范性文件、對外簽訂合同等，都需要依法進行，如何體現合法性，重要標志即是對行政行為進行法治審查，將鄉鎮政府的具體行政行為納入到法治軌道。通過對鄉鎮政府的實地調研，以往一些鄉鎮較為重視法治建設，在對外簽訂合同等事項中，通過邀請專業律師、委托法律服務所、交辦鄉鎮政府內懂法律的工作人員等方式來把關較為重要的對外合同。但是在制定規范性文件、重大行政決策中引入法治審查環節的做法并不多見。全面依法治國戰略深入實施，法治建設逐步推進，各級政府依法行政更顯必要，特別是鄉鎮政府依法行政可能是薄弱環節。無論是從法治建設的“需求側”衡量，還是從基層政府法治力量的“供給側”考慮，司法所都將是服務地方基層政府法治建設的最佳選項。今后，司法所將通過列席鄉鎮黨政重要會議、參與地方招投標工作、協助監督重點工程建設、增加重大決策、重要文件的法治審查環節等方式，全面服務法治政府建設，嚴格依法把關鄉鎮政府重要決策、規范性文件、對外合同等。三是協調部門開展綜合執法監督。行政執法領域改革深入推進，重點鄉鎮承接了一些涉及群眾利益的“執法權”，比如市場監督管理、交通安全管理、社會治安管理、農業水利執法等等，甚至少數鄉鎮“強鎮擴權”，具備了與“縣”類似的執法權，更需要對行政執法進行協調監督。目前，鄉鎮的行政執法權主要保留于人口規模大、經濟實力強、區域優勢明顯的重點鎮、中心鎮，其行政執法行為依然主要接受所在縣、市法制部門監督，這樣的協調監督模式受限于人力制約，常常流于形式。我們通過對泰興市黃橋鎮、興化市安豐鎮、海陵區蘇陳鎮等地的調研，了解到司法所尚未介入到行政執法監督活動中，鄉鎮政府的執法權主要通過上級政府部門設立的分局（所）來履行，這種“下放”的執法權受鄉鎮政府和縣級政府部門的雙重管束，并非嚴格意義上的鄉鎮政府執法權。司法所協調監督鄉鎮政府行政執法的路程還很長，這一方面面臨更多現實問題。

四、法治職能增加后面臨的問題

司法所承接更多法治職能后，將面臨很多新情況新問題，主要集中于四個方面。一是專業能力弱。司法所將從履行維護穩定的單項重點職能逐步向履行法治建設和維護穩定的雙項重點職能轉變，對法律專業的要求大幅度提高。在服務法治政府建設中，政府內部會議、研討和決策等事項具有一定的保密性，通過外聘、外包等形式獲得的專業法律服務資源難以介入，這就對司法所工作人員的法律專業素養提出更高要求。目前，泰州市622名司法所工作人員中，通過法律職業資格考試人員的比例不足5%，其原因一方面是對司法所法治人才重視不夠，另一方面是司法所高素質人才頻繁流動，具備一定法律知識背景的司法所工作人員容易成為各級機關部門和鄉鎮政府選調的重點對象。全市司法所工作人員的法律素養難以匹配司法所承接法治職能的要求，成為制約司法所履行法治職能的瓶頸。二是人員數量少。行政編制收緊，除個別城關鎮（街道）司法所核定編制數為4名外，其余司法所均是按照每所2名政法專項編制核定，本身運轉已十分勉強，更加難以承接更多職能。一些經濟開發區、高新區、園區等新成立的非行政區域，工作上有成立司法所的需求，卻難以通過核定編制的批準，一定程度上擠占了其他司法所的編制，日常辦公人員更加緊缺。加之基層公務員普遍存在的長期借用現象，司法所正式在編人員不足，承接法治職能后在編人員不足的矛盾會愈加突出。此外，司法所聘用的人民調解員、社會工作者等臨時人員，普遍不具備從事專業法律事務的能力，在履行法治職能中難以發揮較大作用。三是發展不平衡。司法所建設水平與地方政府財力支持密不可分，近年來，在省級政法轉移支付和地方財政部門的支持下，全市司法所經費保障和裝備配備基本能夠滿足業務需求，但也形成了較為明顯的區域不平衡性。司法所的經費和裝備保障模式基本為市（區）司法局和鄉鎮政府（縣級財政、鄉鎮財政）共同保障，但由于鄉鎮財力地區差異較大，目前，泰興、高港等地司法所建設水平較高，興化等地司法所建設相對滯后。司法所之間形成的發展不平衡，造成了統一推進賦予法治職能的難度加大，薄弱司法所需要進一步加大幫扶力度。四是工作任務重。司法所普遍承擔司法行政部門和鄉鎮黨委政府雙重工作，一方面要負責人民調解、社區矯正、法治宣傳、法律服務等業務工作，另一方面要參與招商引資、信訪維穩、法治建設以及其他中心工作。這些工作需要投入大量人力和精力，特別是隨著法治建設深入，司法所將要承擔更繁重更專業的法治建設任務，形成較為尖銳的“任務重、人員少”的結構矛盾。

五、賦予司法所法治職能的建議

探索賦予司法所更多法治職能，既需要立足司法行政系統實際，更需要借鑒各地經驗做法，加強人財物制度保障，進一步夯實司法所基層基礎，將司法所建成全面依法治國的“前沿哨所”和“一線堡壘”。

一是加強頂層制度設計。建議省級以上層面統籌編辦、財政、司法行政等部門，研究出臺司法所編制、裝備、財物保障政策，爭取由現有司法所核定最低2人行政編制增加為3人行政編制，嚴格限定借用司法所人員，加大財政保障力度，保證司法所有場所、有裝備、有標識、有人員、有制度。探索司法所事業人員招錄，在無法增加行政編制的情況下，考慮每個司法所增加1個事業編制，通過招聘事業編制人員補齊司法所正式人員不足的短板。健全招錄、管理司法輔助人員制度，嚴格落實社區矯正1:15、安置幫教1:50的社工配備，按照人民調解和非訴綜合平臺建設要求，配齊一定數量的專兼職人民調解員，最大限度發揮司法輔助人員的作用。建立社會力量參與司法行政常態化機制，探索實習律師、法學院學生到司法所駐點實習制度，推動司法所、律師事務所、法律服務所“三所”共建，緩解司法所人員力量不足的難題。將司法輔助人員綜合待遇納入到司法所保障制度中，嚴格落實人員保險、公積金等保障措施，根據工作實際為其購買人身意外傷害保險，建立綜合收入動態增長機制，落實特殊崗位補貼等政策，推動將優秀社工、人民調解員等司法輔助人員納入參照事業單位人員管理，執行事業單位人員工資標準。將社會力量參與司法所建設納入到財政保障，對實習律師、法學院學生、基層法律服務工作者等參與人員進行適當補貼，充分調動其工作積極性，形成社會力量參與常態化機制化。

二是引進專業法律人才。司法所現有專業法律人才偏少，人才流動率偏高，多數司法所難以承接專業性強的法治職能。建議由市級以上司法行政部門溝通協調組織人社部門，落實《國家統一法律職業資格考試實施辦法》關于“行政機關中初次從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問的公務員，納入法律職業資格準入范圍”的要求，適當提高司法所公務員報考條件，招錄一批具有法學教育背景和法律職業資格的專業人員，充實司法所人才隊伍。加強對司法所在編人員的培養，通過組織培訓、崗位練兵、跟班學習等形式，提高司法所在編人員的法律素養，以適應司法所承擔的法治職能。健全司法所專兼職隊伍體系，分階段有步驟培養司法所干部，保持基層隊伍穩定性，大力提升專職人員能力素質，吸納有一定法律工作經歷的人員作為司法輔助人員，確保每個司法所都有至少一名人員勝任鄉鎮各類法治建設工作。

三是鼓勵基層探索創新。司法所履行更多法治職能是漸進的過程，一些司法所打破固有思維，進行了一些做法創新。比如，泰興市推動濟川街道、黃橋鎮兩地探索建設大型司法所，將人財物更多向兩個大型司法所傾斜，建立健全局所共建模式，指派法律素養高的人才駐所工作，由大型司法所集中服務周邊鄉鎮，協助提供高質量的法律服務，取得良好效果。比如，一些地方司法所利用與法律服務所聯系緊密的優勢，工作上相互融合，有些法治建設工作交由法律服務所完成。司法所在推進法治建設過程中探索出的大型司法所、司法所與法律服務所融合發展等經驗做法值得結合實際進行推廣。在中心城區、重點鄉鎮探索大型司法所建設，集聚更多優質資源，通過“一對多”服務周邊鄉鎮，實現資源整合、資源共享。在司法所與法律服務所聯系緊密的鄉鎮，創新融合發展模式，形成以鄉鎮司法所為主、法律服務所為輔的法治建設機制。鼓勵鄉鎮結合經濟規模、社會現實，探索更多適合自身法治建設的新舉措新經驗，為更好賦予司法所法治職能提供更多參考模式。