“誰執法誰普法”普法責任制工作的實踐與思考
——以北京市昌平區為例

劉長永（北京市昌平區政府副區長、依法治區領導小組辦公室主任）

王 建（北京市昌平區司法局）

實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，是在新形勢、新常態下對重點對象、重點領域法治宣傳教育主管單位普法工作提出的新任務、新要求，也是深入開展法治宣傳教育面臨的新機遇、新挑戰。本文通過對北京市昌平區開展“誰執法誰普法”普法責任制工作情況的總結，分析本區落實“誰執法誰普法”普法責任制工作的現狀、特點以及存在的問題，探索進一步推進“誰執法誰普法”普法責任制工作，提升法治宣傳教育工作實效。

一、昌平區“誰執法誰普法”普法責任制落實情況

2017年，自中央、國務院兩辦《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》下發后，昌平區開啟了普法工作的新紀元，全區各級國家機關、各鎮（街）從四個方面加強健全普法宣傳教育機制建設，推動落實“誰執法誰普法”“誰主管誰負責”的普法責任制工作，已初見成效。

（一）領導重視，有力推動普法責任制的實施

昌平區委、區政府對落實“誰執法誰普法”普法責任制工作高度重視，充分認識到普法責任制在健全普法宣傳教育機制、推進社會主義法治國家建設中的重要作用，把落實普法責任制工作作為提升法治化管理水平的重要抓手。堅持把“誰執法誰普法”納入重要議事日程，貫穿各項工作始終。為加強對法治宣傳教育工作的組織領導，根據各級干部人員變化，及時調整充實依法治區領導組織機構，成立以區委書記為組長，區委、區政府、區人大、區政協主要領導為副組長，區各委辦局黨政一把手為成員的依法治區工作領導小組，定期召開全區領導小組成員會議及各單位普法工作聯絡員會議，總結普法工作情況，部署安排年度法治宣傳教育重點工作，及時研究解決普法工作中的重大問題。領導小組下設辦公室，由主管副區長擔任辦公室主任，負責全區法治宣傳教育工作的統籌部署、整體推進和督查落實。全區絕大多數單位黨委（黨組）重視“誰執法誰普法”普法責任制工作，建立健全相應的法治宣傳教育領導組織機構，將“誰執法誰普法”普法責任制工作納入重要議事日程，貫穿業務工作始終。目前，昌平區法治宣傳教育領導機構已經覆蓋全區各級國家機關及各鎮（街），為普法工作提供了堅實的組織保障。

（二）建章立制，逐步實現普法工作有法可依

近年來，昌平區不斷完善各項法治宣傳教育工作制度，制定了《關于完善昌平區國家工作人員學法用法制度的實施意見》《關于進一步推進落實普法責任制的工作意見》等規范性文件，逐步建立了部門間、組織間的協作機制，健全完善工作會商、法律需求研判、大型活動聯動、法治文化傳播等長效工作機制，著力解決了三個方面制度性深層次問題：

一是明確普法的責任主體是全區各級國家機關，既是國家法律的制定和執行主體，同時肩負著普法的重要職責；規定了各級國家機關、各鎮（街道）、各單位各部門、社會團體的法治宣傳教育工作職責。普法工作由司法行政機關普法主管部門一家“獨唱”，變成每一個具有執法權力和承擔管理服務職能的國家機關的“大合唱”，形成齊抓共管的“大普法”格局。

二是明確規定了法治宣傳教育的經費保障、考核機制和獎懲措施。建立了關于加強普法工作人員、經費、物質保障的相關制度，要求各單位、各鎮（街道）把法治宣傳教育相關工作經費納入本級財政預算，切實予以保障，建立動態調整機制。加大政府購買法治宣傳教育服務的力度。除此之外，政府還鼓勵和引導社會力量支持法治宣傳教育活動，利用社會資金開展普法工作。這些制度保障為普法工作開展創造了有利的條件。

三是明確規定了公務人員法律知識考試的程序、要求和考試結果的運用。把法治教育納入干部教育培訓計劃、作為國家機關工作人員初任培訓、任職培訓的必訓內容，將培訓結果納入干部的績效考核，特別是明確規定法律知識考試結果作為公務人員選拔任用、晉升、獎懲的條件之一。區委組織部把法律法規學習作為一項重要內容納入領導干部教育培訓之中，定期舉辦處級領導干部、新任處級領導干部、中青年干部等各類主體培訓班；區人力社保局制定了《昌平區科級以下公務員教育培訓計劃》，將法治宣傳教育納入公務員初任培訓、科級任職培訓課程中，定期舉辦公務員依法行政專題培訓班；各有關單位認真貫徹落實《關于完善昌平區國家工作人員學法用法制度的意見》精神，把法治教育納入機關干部教育培訓計劃，將培訓結果納入績效考核。昌平區的法治宣傳教育工作已經實現了有法可依、依法普法。

（三）明確普法責任主體責任，增強普法工作剛性約束

為使“七五”普法規劃各項工作任務得到更好的貫徹落實，區依法治區領導小組辦公室制定了《昌平區“七五”普法規劃任務分解》，對“七五”普法工作的每一項任務、每一條措施進行分解，明確牽頭部門、協辦部門和職能處室，明確工作標準、工作要求和實施步驟，建立健全分級負責、分層落實的責任體系，使普法工作層層有人抓、級級有人管、事事有人做。同時，下發了《昌平區“誰執法誰普法”責任清單》，明確各單位的普法主體責任、任務完成期限。各成員單位根據區普法任務分解，結合工作實際，對本行業、本系統需要宣傳的法律法規規章目錄、普法目標、主要任務和重大舉措等進行細化和量化，主動接受社會監督。

（四）加大督導檢查力度，建立考核評估體系

“七五”普法開展以來，昌平區按照“誰執法誰普法”“誰主管誰負責”的工作原則落實普法責任制，充分發揮主管單位、主責部門的協調、監督職能。區依法治區領導小組辦公室進一步發揮職能作用，定期組織人員集中對各委辦局普法工作進行指導檢查；定期召開普法成員單位聯席會，研究解決部門普法工作遇到的困難和問題，加強溝通協調；召開普法責任主體單位座談會，聽取匯報及意見建議，推動普法責任制的落實。區各委辦局做到定期或不定期對所屬下級單位普法責任制落實情況進行督促檢查，使普法工作有計劃、有部署、有落實、有成效。“七五”普法開展以來，昌平區逐步建立健全普法工作考核激勵機制，建立考核評估體系，對照年度普法計劃和普法責任清單，加強對國家機關普法責任制落實情況的檢查考核，對責任落實到位、普法工作成效顯著的部門，按照國家有關規定予以表彰獎勵；對責任不落實、普法工作目標未完成的部門予以通報。

二、實施“誰執法誰普法”普法責任制初見成效

（一）普法方式更加生動、有效

昌平區多數普法責任主體嚴格實施“誰執法誰普法”普法責任制，將執法與普法緊密聯系在一起，把普法融入執法的全過程、各環節。例如，區法院認真開展以案釋法工作，把普法融入案件受理、調查取證、處罰決定、處罰執行等全過程，并通過區電視臺、報刊向群眾進行“以案釋法”教育。區依法治區領導小組辦公室結合普法新形勢、新任務，圍繞社會熱點難點問題，采用真實直觀、生動形象的方式拍攝普法微電影、創作系列“法治動漫”、制作“法治沙畫”，以通俗易懂的語言、可愛有趣的人物造型、生動變化的場景、簡明扼要的故事情節，深入淺出地對觀眾進行“以案釋法”，深受廣大群眾的歡迎。再如，全區各單位廣泛開展群眾性法治文化活動，推動法治文化與地方文化融合發展，組織開展豐富多彩的群眾性法治文化活動，堅持開展法治文藝匯演、展演等具有本地區特色的普法益民活動。目前，昌平區執法與普法緊密相聯，哪個機關執法就由哪個機關普法，在哪里執法就在哪里普法，嚴格執法、公正司法已成為最好的全民普法。

（二）普法規模效應逐步擴大

昌平區實行執法機關“誰執法誰普法”普法責任制以來，更加注重發揮執法機關及其工作人員在全民普法中的作用，絕大多數執法機關都積極履行責任進行普法。“七五”普法開展以來，各普法責任主體單位不僅圍繞市、區政府中心工作開展普法，確保法治宣傳教育在促進社會和諧、維護首都穩定中充分發揮積極作用，而且還積極圍繞熱點難點問題，開展特色法治宣傳教育活動。比如，針對勞動就業、醫療衛生、征地拆遷、食品安全、環境保護、安全生產、社會救助等群眾關心的熱點難點問題，加強對相關重點人群的政策宣講和法律法規的講解，把矛盾糾紛排查化解與法律法規宣傳教育有機結合起來；建立法官、檢察官、行政執法人員和律師以案釋法制度，執法人員在執法司法實踐中，利用辦案各個環節宣講法律，開展以案釋法，及時解疑釋惑，使案件審判、行政執法、糾紛調解和法律服務的過程成為向群眾普及法律知識的過程；把握重要節點開展行業法規宣傳教育活動，積極組織開展主題突出、特色鮮明的法治宣傳活動，不僅擴大了普法規模，也提升了各行業法律法規的宣傳水平和社會影響力。

（三）普法的約束力不斷強化

昌平區實行“誰執法誰普法”普法責任制以來，執法機關的普法任務和責任更加明確，執法機關執法責任和普法任務緊緊綁定在一起，有利于統一檢查和考核，由此推動普法由一般口號變成剛性約束。自2011年起，區委、區政府將法治宣傳教育工作納入對各鎮（街道）經濟社會協調發展績效考核，年初下達工作任務、考核標準，年末組織人員按考核標準要求進行檢查驗收，現場打分簽字，考核結果經主管區長簽字后上報區績效考核領導小組辦公室。近幾年，昌平區逐步將法治宣傳教育工作納入對各鎮（街道）“七五”普法和“法治昌平”建設績效考評，納入對全區各單位社會治安綜合治理工作考核之中，并將年度對各單位的考核內容、指標、考核辦法植入“法治昌平”APP“法宣管理”模塊，加大對各單位的實時考核管理力度，使法治宣傳教育工作實現了由“軟任務”向“硬指標”的重大轉變，有力推動了法治宣傳教育工作的規范化，提升了依法治理工作的綜合績效。

（四）普法實踐推動執法機關和公眾法治素養“雙提高”

昌平區通過實施“誰執法誰普法”普法責任制使得執法機關與公眾的法治素養“雙提高”。“七五”普法規劃實施以來，昌平區以“宣傳法律知識、弘揚法治精神、推動法治實踐”為主旨，堅持把法治宣傳教育與依法行政、法律服務和黨的建設等各種法治實踐結合起來，引導黨員群眾在法治實踐中自覺學習，提升法治素養。做到學用結合，普治并舉。一方面，提高各級領導干部和國家機關工作人員的法治信仰。重點抓住領導干部這一“關鍵少數”，通過各種理論學習，使領導干部牢固樹立法治信仰，不逾越法律紅線、不觸碰法律底線。同時，認真貫徹落實《關于完善國家工作人員學法用法制度的意見》精神，加強國家機關工作人員法治培訓，把法治教育納入干部教育培訓計劃和績效考核，充分發揮公務員學法、守法、執法的示范作用，極大地提高了執法機關工作人員的法治素養。另一方面，分類實施法治宣傳教育，提升全民法律素養。比如，加大市場經濟和企業生產經營管理相關法律法規的宣傳力度，倡導契約精神和守法誠信經營；把法治教育融入學校教育各個階段，使青少年了解掌握個人成長和參與社會生活的法律常識和制度；發揮群團組織作用，進一步提高婦女兒童、老年人、殘疾人的法律意識和運用法律維護自身權益的能力；加強對流動人口法律法規的宣傳教育，增強其尊法守法、依法維護自身合法權益的能力。通過分類施教，使群眾內心真誠擁護和信仰法律，逐步引導廣大群眾從自身做起、從身邊做起、從具體行為習慣做起，把法律作為衡量個人行為的標準，真正把守法作為一種生活習慣和生活態度，使辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法步入規范化、制度化軌道。

三、影響“誰執法誰普法”普法責任制落實到位的主要問題

一是個別單位對“誰執法誰普法”普法責任制重要性認識不到位，對普法工作重視不夠。少數單位領導沒有深刻領會中央文件精神和要求，對“誰執法誰普法”普法責任制主體認識不清，缺少“大普法”意識，狹隘地認為本單位不屬于“國家機關‘誰執法誰普法’責任主體”，沒有“執法權”和“執法行為”，不需要落實“誰執法誰普法”普法責任制。因此，單位內部普法組織機構不健全、普法職責任務不明確，具體責任部門和責任人不明確，相關制度性文件普法責任制清單不完善，“誰執法誰普法”普法責任制落實尚不到位。

二是普法工作水平有待進一步提高。少數單位未能做到系統內普法與社會普法并重。有的單位普法和執法聯系不緊密，未能及時總結執法成績并轉化為普法經驗成果。有的單位組織本系統、本行業法律法規宣傳較多，但在落實社會普法責任開展對外宣傳方面有待加強。有的法治宣傳方法和形式較為單一，圍繞社會熱點問題開展的新媒體法治宣傳較少。個別鎮（街道）普法工作缺乏針對性，不接地氣，普法效果不佳。

三是普法隊伍建設有待進一步加強。從全區整體情況看，法治宣傳工作骨干力量較為薄弱，普法志愿者數量與普法工作的需要相差甚遠。昌平區是京郊人口居住大區，常駐人口206.3萬，流動人口多達110萬，人戶倒掛問題異常突出，法治宣傳教育工作繁重。據不完全統計，全區現有法治宣傳工作骨干近3000人、在冊普法志愿者不足千人，普法工作者和普法志愿者數量與普法對象人數的比例為1：800，比例懸殊較大，普法任務重、壓力大。現有普法志愿者素質參差不齊，有的專業知識不足，有的政治素養有待提高。另外，普法志愿者工作機制尚不完善，缺乏有效的普法志愿者工作激勵機制，普法工作保障有待進一步優化。

四、進一步推進“誰執法誰普法”普法責任制工作的對策和建議

通過對昌平區“誰執法誰普法”普法責任制工作的實踐和分析來看，落實“誰執法誰普法”普法責任制工作是一項復雜的系統工程和長期的戰略任務，需要全區各單位、各部門的通力合作，一級抓一級、一級帶一級，打造上下貫通、層層負責的責任鏈條，形成分工明確、各司其職的工作格局，推動普法工作向更高層次邁進。

（一）提高思想認識，進一步落實普法責任制

以學習貫徹落實“誰執法誰普法”普法責任制為契機，立足長遠，結合實際，加強經驗總結，進一步提高對國家機關實行“誰執法誰普法”普法責任制重要性的認識，使國家機關的每一名領導同志、每一名執法工作人員都深刻認識到普法是國家機關的重要職責、份內責任，推動普法理念、工作機制、方式方法的實踐創新和各項普法責任的落實。另外，要完善“誰執法誰普法”普法責任制的考評工作，積極引入普法工作社會評估機制。制定科學、量化的評估考核指標，公平客觀評價普法實效，以“實打實”的評價手段倒逼實施主體落實普法責任。

（二）加強制度建設，構建法治宣傳教育長效機制

進一步建立健全普法責任制工作制度。要充分發揮各級黨委的主導作用，結合地區、部門、行業領域實際，建立健全“四種制度”：一是要建立普法責任清單公告制度。要在各單位門戶網站上完成普法責任清單的公告工作，每年確定一個時間節點，對落實普法責任清單擬組織開展的年度普法活動進行公告，接受社會監督。二要建立工作項目制度。要求各單位按照項目化管理要求，拿出普法宣傳工作任務書，列出時間表，像抓項目落地一樣抓好法治宣傳工作。三要建立內容訂單制度。要根據普法對象的群體類別、層次及不同的法律需求，積極推行“菜單化”“訂單式”普法模式，實施精準普法，增強普法教育的針對性和實效性。

（三）加強普法隊伍建設，提高普法人員整體素質

一是加強普法講師團、依法行政講師團、退休干部“以案釋法”團建設，建立法治宣傳教育人才庫，選聘優秀法律工作者和黨內法規人才充實講師團隊伍。誠邀對昌平區法治宣傳教育有突出貢獻的新聞媒體記者和退休政法干部擔任法治宣傳新聞顧問，指導普法宣傳工作。

二是加強普法志愿者隊伍建設。積極鼓勵引導社會組織參與法治宣傳教育工作；暢通法律志愿者服務渠道，鼓勵引導行政執法人員、法律服務工作者、法律院校師生、大學生干部、人民調解員、法治新聞工作者、文藝工作者積極參加普法志愿活動，進一步形成社會“大普法”格局。加大對普法志愿者的培訓力度，采取多種形式廣泛開展業務培訓，不斷提高普法志愿者的政治業務素質和組織指導能力，努力打造普法志愿者優秀團隊。

三是加強基層法治宣傳員隊伍建設。整合吸收村（居）法律顧問、法律服務志愿者、行政執法工作人員、法治工作者及大學生村干部等，壯大具有鄉土特色的基層法治宣傳員隊伍，充分利用他們扎根基層、服務基層的優勢，為群眾開展法治宣傳教育。鼓勵他們深入調研、勤于思考，積極探索基層普法工作的新方式、新方法，創新普法工作思路。定期召開基層法治宣傳員交流大會，發現亮點，傳播經驗，使基層法治宣傳員隊伍成為化解基層矛盾、延伸法治宣傳觸角、拓展法治宣傳覆蓋的骨干力量。

（四）以人為本，創新普法理念

推動“誰執法誰普法”普法責任制工作的開展，提升普法工作水平，要以人為本，著力“兩個轉變”，實現普法內容的更新。一是從普法內容“工作需求”向“受眾需求”轉變。轉變普法工作思路，變“我宣講什么，群眾就學什么”為“群眾需要什么，我就宣講什么”。“七五”普法中期檢查后，昌平區各行政執法單位加大調研力度，組織人員深入各鎮（街道），對群眾的法律需求進行調研，圍繞群眾普遍關心的熱點難點問題，如婚姻家庭、社會治安、征地拆遷等方面，致力于幫助群眾答疑解惑，將普法宣傳和解決實際問題相結合。這種工作思路的轉變，不僅提高了群眾學法的積極性，而且增強了普法宣傳工作的針對性和實效性。二是從“灌輸式”教育向“服務式”教育轉變。各單位要加強對群眾表達合理訴求的方式和渠道的引導，突出對矛盾糾紛解決途徑的宣傳，確保其在糾紛發生時能找到正確的方法，通過合法的途徑解決問題，在解決問題的法治實踐中提升群眾的法律認知水平。要深入開展“以案釋法”活動，行政執法人員在執法司法實踐中，利用典型案例宣講法律法規，用生動具體的案例、通俗易懂的語言普及法律知識，把解決問題與法律法規宣傳教育有機結合起來，使法治思維和法治觀念深入人心。