我國刑事法律援助制度的歷史回顧與精進之路

張云霄（中國社會科學院）

宗帥斌（中國人民公安大學）

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“完善法律援助制度，擴大援助范圍，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。”法律援助制度的建設和完善是深入推進全面依法治國總目標的重要環節之一，是一項極其重要的民生工程。而刑事法律援助被視為法律援助的重要分支，在法律援助體系中占有著極其重要的地位。深入推進刑事法律援助建設，對加強刑事司法人權保障、促進司法公正具有重大的理論和實踐意義。本文通過回望中國刑事法律援助發展歷程，剖析刑事法律援助在實踐中的現存問題，以期為完善中國刑事法律援助制度提供一些參考意見。

一、我國刑事法律援助制度發展的歷史回顧

我國刑事法律援助作為法律援助作為的“先行者”，在過去二十余年的發展中，取得了長足的進步。筆者根據我國刑事法律援助的發展特點，將刑事法律援助的發展歷程大致劃分為四個主要階段。

（一）刑事法律援助制度初步探索確立期（1994年—1996年）

1994年，司法部提出要在我國建立和實施法律援助的構想。該構想一經提出便受到了許多省市的響應，北京、廣州、武漢率先開啟了法律援助的實踐并取得一定的經驗。僅1995年北京市律師承辦刑事法律援助案件達250件，其后又專門成立了北京市法律援助基金會，專門負責法律援助資金的籌集①張耕、宮曉冰：《中國法律援助制度誕生的前前后后》，中國方正出版社1998年版，第51頁。。1995年，司法部正式印發《關于1995年全國司法行政工作要點》，探索建立法律援助制度的途徑和辦法，作為繼續深化司法行政工作改革的一個重要組成部分。我國法律援助制度初步確立，繼而開始實踐探索。1996年修訂的《刑事訴訟法》對刑事法律援助作出了原則性的規定，這是首次以立法的形式確立我國刑事法律援助的框架，《刑事訴訟法》從法律層面正式構建了刑事法律援助的基本框架，因此具有重要的歷史意義。

（二）刑事法律援助制度初步快速發展期（1997年—2002年）

為了有效貫徹《刑事訴訟法》關于法律援助的相關規定，1997年年底，司法部與最高人民法院聯合下發了《關于刑事法律援助工作的聯合通知》，明確了刑事法律援助的受援主體范圍，以及承辦律師應當履行的義務，為我國刑事法律援助工作的專業化、精細化提出了更高的要求。緊接著，司法部與最高人民檢察院于2000年聯合下發了《關于檢察機關的刑事訴訟活動中開展法律幫援助的聯合通知》。司法部和公安部又于2001年聯合下發了《關于在（公安機關）刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯合通知》。上述兩項重要的規范性文件進一步明確了檢察機關、公安機關在法律援助工作開展中的職責與任務，明確了偵查、控訴機關如何履行自己的義務，保障了刑事法律援助制度在各個訴訟階段的有效落實。據司法部法律援助中心統計，截至2002年底，全國共有32個省級法律援助機構宣布成立，357個地（市）級法律援助機構誕生。僅2002年上半年，共辦理刑事法律援助案件61120件。這一時期是我國刑事法律援助快速發展的時期，在這短短的幾年時間內，我國刑事法律援助在機構設置、機制建設、工作模式等方面積累了較為豐富的經驗，也為刑事法律援助的下一步發展奠定了良好基礎。

（三）刑事法律援助制度不斷深化發展期（2003年—2011年）

國務院于2003年制定了《中華人民共和國法律援助條例》（下文簡稱《條例》）。這是我國首次以行政法規的形式確立法律援助的法律地位，無疑具有重要的里程碑意義，其既是對我國前期法律援助經驗的總結，也是對未來法律援助工作的指導規范，標志著我國法律援助法律制度的進一步完善。《條例》對刑事法律援助進行系統的規定，并首次將“公訴案件的被害人”明確規定為法律援助受援主體。隨著《條例》在全國的不斷落實，中央也加大了對法律援助的財政支持，從2005年撥款2.66億元到2014年撥款17億元，每年撥款大幅度增長，通過設置辦案補貼來激勵辦案律師的積極性，進而使刑事法律援助案件質量得到保障。從2005年起，我國每年辦理刑事法律援助案件數量突破十萬件，并且在2007年達124217件②http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/26/content_3998326.htm.。刑事法律援助案件數量的劇增，表現出刑事法律援助的需求潛在量巨大，刑事法律援助的深化發展勢在必行、任重道遠。為了及時總結前期法律援助的經驗以及更好地規范法律援助工作開展，司法部于2009年7月發布《關于加強和改進法律援助工作的意見》，要求認真辦理好刑事援助案件，為受援當事人做好辯護工作，尤其是可能判處死刑案件的法律援助。

（四）刑事法律援助制度高質量發展期（2012年—至今）

2012年《刑事訴訟法》的修改進一步擴大了刑事法律援助的范圍，提前了刑事法律援助的訴訟階段，調整了提供法律援助的方式，正式建立通過申請獲得刑事法律援助的制度。2013年2月4日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》，對刑事法律援助的具體程序和操作進行了專門說明，以指導刑事法律援助的具體實踐。中共中央辦公廳和國務院辦公廳2015年下發了《關于完善法律援助制度的意見》，該意見從全面深化改革的角度對包括刑事法律援助在內的法律援助進行明確規定，展示了中央對于法律援助工作的高度重視，被視為指導今后我國法律援助發展的重要依據。緊接著，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合發布《關于開展法律援助值班律師工作的意見》，強調值班律師在刑事訴訟中發揮的法律援助的作用，規定了值班律師的具體工作要求。經過數年的試點實踐所總結的經驗，值班律師制度終于在2018年《刑事訴訟法》的修改中得到體現，這就進一步豐富了我國刑事法律援助的框架與構造。總體來講，這一時期我國刑事法律援助無論是在制度建設方面，還是在具體執行方面都實現高質量發展。

二、我國刑事法律援助制度存在的主要問題

我國刑事法律援助取得了長足進步，但是，不可否認的是，我國刑事法律援助同樣面臨著一些不可避免的問題，其主要表現在以下四個方面內容。

（一）刑事法律援助資源配置問題

目前，學界公認的我國的刑事辯護的律師辯護率為30%左右，也就是說有一大部分的犯罪嫌疑人與被告人的辯護權沒有得到良好的保障。2003年至2011年間我國的法律援助案件的數量平均僅占一審審結刑事案件數量的14.5%③顧永忠、陳效：《中國刑事法律援助制度發展研究報告》，《刑事法律援助的中國實踐和國際視野》，北京大學出版社2013年版，第20頁。。伴隨著我國全面依法治國的不斷深入實施，人民對法律服務的需求也日益增長，刑事法律援助資源不足的問題成為了限制法律援助進一步發展的主要障礙之一。我國的刑事法律援助存在著嚴重的供求不平衡問題，主要是因為我國的刑事法律援助需求量巨大和我國的財政投入不足。2013年我國對法律援助工作的撥款為16.29億元，人均法律援助的財政撥款為1.21元④司法部法律援助中心：《2013年中國法律援助年鑒》，中國民主法制出版社2014年版，第204頁。。2017年，全國法律援助經費總額達到23.5億元，人均法律援助的經費為1.69元。即使在我國經濟發達的上海市，2018年全市法律援助撥款也僅為1069萬元。財政投入不足直接影響的是辦理刑事法律援助案件的數量和辦案律師的辦案補貼，辦案補貼更是在很大程度上關系到辦案律師的積極性，對案件的質量、被告人能否得到有效的辯護都起著至關重要的作用。同時，我國法律援助經費分配也存在嚴重的不合理。

（二）刑事法律援助案件質量問題

首先，對于律師而言，辦理刑事法律援助案件的補貼遠遠低于普通刑事案件的收費，這就使得部分律師在刑事法律援助案件的辦理中缺少積極性，進而直接影響法律援助案件的質量嚴重不足。其次，對于刑事法律援助案件的質量監督體系缺失。在調研中發現，部分律師對于案件的了解僅僅在開庭前的幾分鐘，沒有與犯罪嫌疑人、被告人、被害人進行溝通和交流，辯護詞敷衍了事，對事實、程序方面都不進行有效的辯護和質證。此外，對于法律援助機構、援助律師輕視法律援助案件、在法律援助中失職的現象，我國缺少制裁性后果和責任追究機制，這也是影響著案件質量的重要原因之一。

（三）刑事法律援助案件范圍問題

目前，我國刑事法律援助的受援范圍主要在《刑事訴訟法》和《法律援助條例》中規定，包括經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的；盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人；無期徒刑、死刑，沒有委托辯護人的；公訴案件的被害人因經濟苦難沒有委托訴訟代理人的。《條例》在制定時由于受到各種主、客觀原因的限制，在法律援助經費嚴重短缺的情況下，對法律援助對象、范圍和形式在立法上采取相對控制是十分必要的⑤姜學琳、蘇振良：《中國現行法律援助對象、范圍和形式之問題探究》，《中國司法》2007年第4期。。但是，隨著社會經濟的快速發展，在司法實踐中，需要刑事法律援助的群體大量存在，但是，按照現行標準來看，卻無法得到有效的法律援助。從世界發展趨勢來看，擴大刑事法律援助主體范圍成為發展趨勢。比如，在美國，公民享受免費刑事法律援助的標準通常放的很寬，任何人只要出不起律師費都可得到刑事法律援助⑥劉曉嵐：《國外法律援助的經驗與中國法律援助制度的完善》，《湖南農業大學學報（社會科學版）》2008年2月。。

（四）刑事被害人法律援助問題

刑事法律援助的內涵不單單只對犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助或者辯護等法律服務，刑事被害人的法律援助也屬于刑事法律援助的重要范疇。從目前理論研究和實踐情況來看，我國對于刑事被害人法律援助的理念相對滯后且救助觀念存在偏差⑦從現有的研究成果來看，大部分學者將“刑事法律援助”直接等同于“犯罪嫌疑人或者被告人法律援助”，顯然有失偏頗。，這樣的思想觀念直接導致刑事被害人往往無法得到充分和有效的法律援助。刑事被害人在遭受犯罪行為侵害后，其人身權利或財產權利已經受到了損害，尤其是對于經濟條件困難的刑事被害人而言，及時的法律援助服務顯得尤其重要。正如有學者所論，“如果將刑事被害人法律援助案件放在整個法律援助案件中作比較，被害人法律援助案件的比例小得幾乎可以忽略不計，并且呈逐年下降的態勢”⑧高貞：《刑事被害人法律援助權及其實現》，《法學》2008年第11期。。實踐中關于刑事被害人法律援助存在著政府不重視、案件數量少、援助主體的積極性低、質量不高等一系列問題，導致刑事被害人在受到犯罪行為侵害后，還可能面臨權利因無法得到有效保障而遭受“二次傷害”。

每次這樣發泄后，她就會短暫地找回失去的理智，可她控制不了，胸腔里仿佛住進了魔鬼，隨時都在蠱惑她“爭個高低輸贏”。

三、我國刑事法律援助制度的精進之路

完善我國刑事法律援助制度應當堅持以問題為導向，以解決問題以價值目標，方能取得實效。筆者認為，我國刑事法律援助制度的精進之路應當從以下四個方面予以著手。

（一）基礎所在：加強刑事法律援助資源的保障

解決經費不足問題，最根本的措施就是要按照《條例》的規定和要求，遵循“政府主導主責、社會積極參與”的基本原則，積極建立可靠的法律援助經費保障機制⑨鄭自文、左秀美：《法律援助資金籌集方式及可行性研究》，《中國司法》2004年第4期。。加大刑事法律援助的資源投入、充分利用刑事法律援助現有資源、開拓刑事法律援助資源籌集渠道成為完善刑事法律援助資源保障的主要方法。

1.加大刑事法律援助的資源投入。截至2018年初，全國已有超過90%的地方將法律援助業務經費納入財政預算，20余個省（自治區、直轄市）設立了省法律援助專項資金⑩吳宏耀、封旺:《中國法律援助制度發展報告(2017年度》，《人民法治》2018年第1期。。由于刑事法律援助案件的對律師積極性要求較高，對案件質量有一定需求，加大財政投入，對刑事法律援助案件的意義不言而喻。所以，在中央對法律援助直接撥款的同時，地方政府應當將法律援助經費列入地方財政預算，由于各地對于刑事法律援助的需求不同和各地經濟狀況發展不均衡。按照刑事法律援助需求量以及每個案件的成本標準，建立最低經費保障制度，根據各地經濟發展狀況，最大限度地對刑事法律援助進行資源投入，財政撥款。在保障刑事法律援助案件質量的同時，盡可能的使刑事法律援助案件數量得到增長。

2.充分利用刑事法律援助現有資源。目前，我國的刑事法律援助案件遠遠小于民事法律援助案件，說明我國的法律援助經費只有一小部分真正使用在刑事法律援助案件的辦理上。同時，我國的法律援助經費有較大一部分用于行政管理。充分利用現有資源，大力投入到刑事法律援助案件的辦理，是解決資源不足問題的一條可行之路。與此同時，應當加強法律援助經費的管理監督。法律援助經費應當只用作法律援助案件的辦理、相關人員的工資和辦理案件的相關費用。所以，對于法律援助經費的監督也要有專門的財政、審計部門來監督。此外，筆者建議明確法律援助經費的使用與管理主體，對挪用、占有法律援助經費的行為要出臺相關的規定或解釋來予以懲罰。

3.開拓刑事法律援助資源籌集渠道。在各地建立刑事法律援助的基金會，宣傳、呼吁社會開展對刑事法律援助的關注和扶持。通過宣傳刑事法律援助的重要程度、道德意義、司法影響，吸引更多的社會人士投入到刑事法律援助事業的隊伍中，充分發揮、利用社會豐富的資源，以實現刑事法律援助資源的多元性和廣泛性，這對于刑事法律援助的進一步發展有著不可忽略的意義。此外，對社會法律援助機構制定長遠規劃11胡銘、王廷婷：《法律援助的中國模式及其改革》，《浙江大學學報》2017年3月。。社會法律援助通過參與社會活動，實現法律援助資源獲取的多樣化。社會化的刑事法律援助目的是通過政府以外的渠道獲得資源與服務，所以就要從社會自身尋求資源，通過對慈善組織、基金會募集捐款，形成獨特的資源鏈。同時，對社會法律援助的前景、發展進行一定的規劃，合理地運用、分配社會的資金、資源。

（二）關鍵之處：建立刑事法律援助的質量監督體系

為了切實保障法律援助的質量，進一步完善法律援助的監督機制勢在必行，更加突出強調質量監督的動態化、全程化和立體化。筆者認為，可以考慮從以下三方面予以完善。

2.案件的過程審查。案件的過程審查主要包括三個方面內容：第一，在法律援助機構內部設立監督員，監督員可以監督律師在整個案件辦理的行為。第二，強化司法機關對律師的監督。通過案件的公訴人、審判人員來發現在案件辦理過程中，律師是否存在有違法、違反職業道德或瀆職的行為，向司法行政機關、律師所屬律師協會提出建議，并移交相關證據。第三，建立律師工作匯報機制，要求律師定期對自己辦理的刑事法律援助案件進行工作匯報。有專門人員對工作匯報進行審查、監督。

3.案件結果的評價機制。第一，法律援助機構在律師完成每一件刑事法律援助案件后，應當對案卷材料、訴訟文書等材料進行審查，判斷律師在刑事訴訟過程中是否發揮有效作用，并提出意見。第二，受援人在獲得刑事法律援助服務的過程中會有主觀的感受，在刑事法律援助案件的辦理完畢后，對受援人進行問卷或口頭的問答，來了解律師在案件辦理中發揮的作用。第三，對整個案件辦理進行綜合評價，分出不同的辦案檔次。以不同的補貼標準來對應不同的辦案檔次。對辦案律師形成物質上的監督區分，以差額的補貼倒逼律師在案件辦理過程中認真負責工作。第四，判斷刑事被告人、被害人是否通過刑事法律援助更好地實現自己的訴訟權利。

（三）重點所在：進一步擴大刑事法律援助受援范圍

筆者認為擴大刑事法律援助受援主體的范圍是促進刑事法律援助發展的應有之舉。我國刑事法律援助受援主體的范圍應該分為兩部分進行著手。

1.從法律規定層面擴大刑事法律援助受援主體的范圍。結合我國現實情況，從立法層面對援助范圍進行補充。首先，可以在對《刑事訴訟法》的修改中，將刑事法律援助的范圍從可能被判處無期徒刑、死刑的擴大為可能被判處3年以上有期徒刑的，并未委托辯護人的。但是，范圍的調整也要結合各地方的刑事法律援助資源與地區的發展水平，可以將范圍從3年調整為5年或者10年。其次，在我國社會、經濟不斷發展的過程中，對于刑事法律援助的受援主體應當逐漸擴大為有期徒刑以上，并未委托辯護人的。從而使刑事法律援助全覆蓋的目標得以實現，更能夠全面提升我國人權保障的水平。

2.從條件審查方面降低獲得刑事法律援助的標準。目前，我國法律援助的公民經濟困難認定是按照案件受理地所在的省、自治區、直轄市政府的規定執行。而在實踐中，經濟困難的認定主要是依照城鄉居民的最低生活保障標準。最低生活保障本質是保障城市居民的基本生存權，而刑事法律援助的本質是使公民受到法律平等保護，是人權的保障，刑事法律援助應當適當高于城鄉居民最低生活保障標準12晏向華：《刑事法律援助制度完善與發展探討》，《人民檢察》2016年第8期。。所以，在制定刑事法律援助經濟審查標準時，應當結合各地的經濟發展水平、法律服務的收費情況等因素。盡可能地擴大刑事法律援助的受援群體，彰顯我國保障人權的法治目標。

（四）必然要求：逐步加大對刑事被害人的法律援助力度

對于刑事法律援助，我國的刑事被害人法律援助部分與犯罪嫌疑人、被告人相比沒有得到足夠的重視。對刑事被害人法律援助進一步重視，加大刑事被害人法律援助力度是完善我國刑事法律援助體系的必行之策。對于刑事被害人的法律援助應當分為三個部分進行。

1.在法律中明確刑事被害人在整個訴訟過程中申請法律援助的權利。尤其是在《刑事訴訟法》修改以及《法律援助法》制定中，應當明確規定刑事被害人同犯罪嫌疑人、被告人同樣有申請法律援助的權利。

2.建立保障刑事被害人法律援助權實現的相關機制。法律援助的開展離不開各個部門之間的具體工作，建立相應的工作機制來保障刑事被害人的法律援助能夠在各部門之間得到良好的銜接，在實踐中得到有效的開展。對于刑事被害人的法律援助，應當建立專門的經費保障機制，保證刑事被害人的法律援助能夠得到充分的資源保障。各級政府要分析刑事被害人法律援助的需求量，結合案件辦理所需要的補貼，考察地區財政投入的能力，確定刑事被害人法律援助的專項撥款額度。

3.從具體工作入手保障刑事被害人法律援助權的實現。培訓法律援助專業人員辦理刑事被害人的案件，形成辦理該類型案件的專家型律師隊伍，保證法律援助案件的質量和效果。加大刑事被害人法律援助的宣傳力度。通過專門機構、社會組織宣傳，使公民了解刑事被害人所具有法律援助權，并使他們懂得運用法律援助，來促進被害人刑事法律援助的發展。

結語

縱觀我國刑事法律援助制度的發展歷程，歷經了初步確立、快速發展、深化發展和高質量發展四個階段，并不斷朝著法治化、規范化和高效化的方向深入推進，呈現出鮮明的中國特色。展望未來，我國刑事法律援助制度必然會伴隨著全面依法治國的深入實施而得到更為廣闊的發展空間和難得的發展機遇，這既需要理論層面的探索引領，也需要立法層面的精準設計，還需要執法層面的認真實踐，方能實現我國刑事法律援助制度的健康和可持續發展，為司法人權保障和司法公信力建設提供堅實的支撐。