以法理學視角淺析消防執法改革的現實意義

姜 穎,程可寒

(天津市濱海新區消防救援支隊，天津 300450)

黨的十八屆三中全會以來，各級行政機關在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》文件精神的統領下，全面加強推進各行業行政執法體制改革工作。全面深化行政執法體制改革是一場革故鼎新、推陳出新的權力重構過程，消防行政執法改革作為其中的重要一環，如何主動適應新時代經濟社會的發展趨勢，更好地服務于人民，是新時代消防體制改革的核心論題。

2019年5月30日，中辦國辦正式印發《關于深化消防執法改革的意見》(以下簡稱《意見》)，2019年7月29日，應急管理部尚副部長就《意見》的有關情況在國新辦新聞發布會上進行了介紹，他指出：《意見》堅持放管并重、寬進嚴出，強化事中事后監管，建立了以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、重點監管為補充、信用監管為基礎、“互聯網+監管”為支撐、火災事故責任調查處理為保障的新型消防監督管理體系。《意見》就進行消防執法改革提出了12項具體任務：(1)取消消防技術服務機構資質許可；(2)簡化公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查，實行告知承諾管理；(3)放寬消防產品市場準入限制；(4)實行“雙隨機、一公開”監管；(5)嚴格限制處罰自由裁量權；(6)實行消防執法全程監督；(7)推行消防監管“一網通辦”；(8)強化火災事故倒查追責；(9)嚴肅消防執法責任追究；(10)嚴禁消防人員及其近親屬違規從業；(11)消防部門與行業協會、中介組織徹底脫鉤；(12)優化便民利企服務[1]。

一、消防執法改革的理論意義

《意見》的正式印發意味著消防執法改革的大幕正式拉開，通過各級消防機構解析和各級領導解讀的相關內容，筆者認為，消防執法改革的本質是從執法模式、權力分配和責任設置等方面進一步規范消防執法行為，破除舊疾，治愈沉疴，建設一套滿足新時代市場經濟發展規律，滿足服務型政府職能定位的新型消防執法體系。消防執法改革是新時代市場經濟體制下新的市場運行機制的要求，是不斷健全消防安全監管方式的必然舉措，從法學理論的角度上來看，它具有以下幾點重要的意義：

(一)從法律的價值角度，更新了消防執法的目的價值理念

在法理學的釋義中，法的價值一般指稱法律在發揮其社會作用的過程中能夠保護和促進那些值得期冀的或美好的東西[2]。消防執法改革，就是為了從制度上更有效地去保護和促進消防安全工作得到更好地落實。消防執法程序作為程序法，具有確保司法公正的價值。法律發揮社會作用的過程，就是對這些具有價值的事物進行保護和推動的過程。消防執法改革的目的，在于不斷優化現行執法模式下與市場經濟發展不相適應的部分，破除壁壘，更好地從服務市場的角度出發，以便民利企為目標，縮小消防執法行為的外延，深化消防執法的層次，從維護市場經濟良性有序發展的角度提升消防執法行為的科學性。因此，消防執法改革是符合法的目的價值的需要，是推進市場監管秩序不斷規范、不斷完善的過程，是不斷更新消防執法價值理念，更好為市場經濟服務的必然選擇。

(二)從法律的實施角度，規范了消防執法的合理性原則

在法理學的釋義中，執法的合理性原則是指執法主體在執法活動中，特別是在行使自由裁量權時，必須客觀、適度、合乎理性[3]。合理性原則作為行政法的基本原則之一，將自由裁量權的行使限定在一定的框架之內，為自由裁量權的行使設定標準:必須符合法所追求的目的，必然要遵守法的要求，不得超越法定的幅度和范圍等。自由裁量權的行使一旦違背這些標準，就是違背合理性原則，就是違背法律。在此次消防執法改革中，明確提出了要嚴格限制自由裁量權的使用，正是遵從執法的合理性原則的法理要求，因為僅依靠合法性原則是難以達到全面控制自由裁量權的效果的。執法的合理性原則是現代行政法治精神的應有內涵，是依法行政的基本要求。消防執法改革要達到的就是將自由裁量權限制在可控范圍內，以制度規定的形式全面規范執法行為，讓消防執法行為更加合理化、法治化，通過限制消防執法過程中自由裁量權的使用，把權力關進制度的牢籠，進一步提升執法行為的公信力。

(三)從法律演進角度，促進了消防執法與經濟社會更加契合

在法理學的釋義中，法律演進等值概念就是法律發展，意指一個國家或者社會之中的法律制度，在整體上從落后狀態向先進狀態的發展進步過程與狀態[3]。從法律演進的基本規律看，社會發展促進法律演進，由社會基本矛盾和主要矛盾決定的社會發展是決定和推動法律演進的根本力量。習總書記在十九大報告中明確指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[4]。隨著社會主要矛盾的變化，消防執法行為勢必要隨著法律演進的基本規律進行適時的發展和進步，更好地為經濟社會發展服務，可以說，消防執法改革是社會發展的必然結果，是法律演進的必經過程。同時，從法律演進的本身來看，消防執法改革的過程本就是一場法律繼承與法律創新的過程。從法的繼承角度來說，消防執法改革，并不是全盤否定之前的執法模式，而是從中將符合社會發展規律，具有普適性和延展性的內容予以保留，繼續發揮其社會治理的功效；將不符合市場經濟發展要求的規定予以剔除，實現法律與社會更加良性地契合。從法的創新來說，消防執法改革作為行政執法改革大潮的一部分，通過前期有效地試點運行和意見征求，創造性地采用了“雙隨機、一公開”監督管理模式等一系列新的舉措和制度，從根本上推進了執法工作的制度創新和機制深化，從執法行為的內涵上得到了提升，更加符合了新時代中國特色社會主義法治國家的行政執法要求，也更加符合了新時代社會主義市場經濟的發展規律。

二、消防執法改革的現實意義

當前，消防執法改革的大幕已經拉開，各項改革舉措持續落地，從新修正《中華人民共和國消防法》當中將建審和驗收職能從消防機構剝離，取消消防技術服務機構資質許可等規定，到全面運行“雙隨機、一公開”新型監管模式等具體舉措的實行，都印證著消防執法改革正在持續推進。如何在改革的大潮中更加適應新的執法方式和權力變更，如何以新的執法理念和執法水平開展好消防監督管理工作是每一名消防執法監督戰線上的執法工作人員和各行業從事消防安全管理工作的管理人員必須梳理的問題[5]。

(一)通過“寬進嚴管”的行政權力重構實現市場監管的結構優化

從“放管服”的定義上看，它指的是簡政放權、放管結合、優化服務。消防執法首先就是要在這個大原則的指導下，剔除一些原先不合理的審批、許可權限，讓企業更好地依靠市場經濟的規律和原則進行優勝劣汰，弱化甚至取消行政力在企業進入市場時設置的門檻，進一步激發市場主體的活力，豐富市場競爭的態勢。因此，在《意見》中，取消了一系列審批和許可項目，就是從簡政放權的角度深化改革意見，作為實施機關的消防機構，必須嚴格依據政策的要求，主動落實，積極推進。其次，就是要全面落實“雙隨機、一公開”消防執法模式，要從簡政放權的基礎上強化監管，把監管理念從“大包大攬”“事無巨細”的窠臼上脫離，向“管人管責任”方向轉變，把監管重點從事前審批向加強事中事后監管轉變。通過“雙隨機、一公開”的執法模式，切實把督促責任落實作為監管的核心要義，采取更合理更高效的行政行為來消弭市場經濟運行所產生的負面影響，抓住責任的龍頭，打造“寬進嚴管”的市場秩序，切實解決執法隨意、執法不嚴、多頭執法等問題，充分運用市場機制下的征信“黑名單”等綜合手段，梳理消防安全管理新思路。最后，就是要本著優化服務的目的在智能、便捷、公平、正義的服務方式上下功夫，不斷提升利企便民程度，通過推行消防監管“一網通辦”、政府門戶網站“陽光政務”等系列方式，力爭讓信息多跑路，讓群眾少跑腿，提高政府行政服務效率[6]。同時，結合新修正《中華人民共和國消防法》的頒布實施，配合住建部門優化對企業審核驗收等審批事項的技術支持，確保行政權力移轉不斷檔，保證企業、民眾申請行政許可的權利及時有效地實現。此外，要優化政府信息公開效率，依據新修訂《政府信息公開條例》的要求，深化政府信息公開，實現執法行為全過程透明。圍繞優化服務這一核心，全面落實營造良好營商環境的改革要求。

(二)通過“自選動作”的不斷豐富實現消防安全主體責任的不斷壓實

消防執法改革啟動以來，特別是隨著2019年“防風險保平安迎大慶”消防執法專項行動開展以來，以“三自主兩公開一承諾”為主要抓手的企業單位消防安全隱患自查自改工作取得了豐碩的戰果，切實提升了轄區消防安全形勢。可以說，這是消防執法改革的一步“先手棋”，通過專項行動，大部分企業單位對于消防安全主體責任有了更加明晰的認識，對責任自負、失職追責有了更加深刻的理解[7]。企業在不斷自查自改的過程中，要堅持消防安全“六加一”舉措，要健全完善企業單位消防安全管理制度，消防安全管理人和責任人要切實履職盡責，強化值班值守，督改火災隱患，要做到細致排查，不留死角。同時強化企業專職隊、微型消防站建設，加強與轄區消防中隊聯勤聯動，確保突發火災滅小滅早。

(三)通過“規范執法”的各項舉措提升消防行政執法行為的公信力

消防監督執法人員作為消防執法行為的實施主體，其規范化、制度化的執法行為是消防執法改革的核心所在。前文中提到的限制執法自由裁量權等問題，正是在長久以來消防執法過程存在著權力邊界不明，執法職責模糊等規范缺失導致的。《意見》出臺有效地更新了監管模式，限制了自由權力的發揮，也對監督執法人員提出了新的要求。一是要規范執法過程。必須實行執法過程全記錄，對開展消防執法行為的全要素都必須留存備查，一方面保護行政相對人的合法權益不會受到侵害，規范和警示執法人員的行為。另一方面強化對執法人員的保護，規避廉政、人身等過程風險。二是要規范執法程序。要從制度和規范角度去完善適應當前消防執法需要的程序性規定，從許可、處罰、強制到訴訟等各個階段進行細化規定，在遵循行政程序法的大前提下，盡可能清理程序盲區，實現消防行政行為主體雙保護。三是要加強執法培訓。要從消防執法監督人員的業務能力水平上謀求提高。目前，部分從事消防執法監督工作的人員法律水平尚有待提高，必須要通過系統化的法律理論培訓，特別是行政程序法方面的培訓，有效加強隊伍法治建設，從執法行為本身實現程序正義。四是要更新執法理念。要把消防執法行為本身從原先“保姆式”的審批監管“全包”模式轉向“管人管責任”的事中事后監管模式，突出市場本身的調節力，同時強化對消防違法行為的懲戒措施。利用公安、綜治和網格化管理等平臺，整合全社會行業監管力量，建立多部門信息互通、定期會商、信用公示、聯合執法機制,促進行業部門各負其責，齊抓共管；建立消防安全信用公示、約談警示和重點督辦制度，充分運用執法措施和信用監管手段，嚴肅追究消防失信企業責任，提高企業違法成本，倒逼主體責任落實，提高企業單位消防違法成本。通過樹立“寬門檻、嚴監管”的新型執法理念，切實將消防執法改革的具體措施落實落地。

(四)通過“嚴肅追責”督促推進消防執法領域的風清氣正

《意見》當中就強化火災事故倒查追責和嚴肅消防執法責任追責進行了明確。從火災事故倒查追責來看，以制度的方式規定倒查追責，就是為了及時有效地追究發生火災事故的企業負責人和消防安全管理人的責任，通過責任倒查，筑牢企業負責人和消防安全管理人的危機意識和底線思維，從法律責任的角度督促企業主體切實領會“失職追責”的含義。從嚴肅消防執法責任追責來看，消防執法行為作為行政行為的一種，必須符合法律合法性和合理性原則的規定。因此，嚴肅消防執法責任追責，從根本上是為了追求行政行為的公平和正義，規避消防執法的廉政風險，實現消防執法領域的“風清氣正”。要通過消防安全責任制，讓全體消防執法監督干部深刻領會“一崗雙責、失職追責”的法律內涵，嚴格按照部局、總隊對消防執法行為的內容規定，依規監督、依法行政。要高度重視“不忘初心、牢記使命”主題教育的成果轉化，提升自身抵御腐敗、防范風險的能力和心性，切實把權力關進制度的牢籠，堅持“不敢腐、不能腐、不想腐”的底線思維，切實通過責任追究機制牢固對法律的敬畏之心。讓每一名執法監督干部從制度促廉、法律促廉、思想促廉、家庭促廉等角度綜合審視，將廉政意識厚植于每一次的執法行為之中，全方位、多角度地提升執法監督干部的思想自律和廉潔作風[8]。

(五)通過全面培養消防法治理念推進消防宣傳效能

消防宣傳，系于消防工作的一半。培育消防安全文化，實現消防本質安全，是消防執法改革必須要蓄力攻堅的主要目標。筆者認為，消防宣傳之于消防執法改革，一方面是提升群眾消防安全素質的必然需要，另一方面也是讓廣大群眾理解和支持消防執法改革，支持消防安全事業，參與消防安全工作的必要手段。因此，需要將消防執法改革的政策和措施向市場主體、群眾講清楚、講明白。一是要以消防安全責任制為抓手，把責任講清楚。在全面深化“放管服”的大背景下，單位主體責任落實是關鍵一環，要深入推進消防執法改革，就必須讓單位主體切實地履行好自身的主體責任，要通過約談、培訓、警示等各種方式，將消防安全主體責任宣傳到位，讓企業主體理解到位，落實到位，這是消防執法改革的基礎性工作。二是要以“防風險保平安迎大慶”為契機，把辦法講清楚。“防保迎”消防執法專項行動持續近半年時間，要求企業主體深入落實“三自主兩公開一承諾”舉措，督促企業切實自查自改，關注消防安全。結合工作成果來看，企業主體的主動消防安全意識有了明顯的提高，同時，各行業各領域消防安全管理標準化建設的典型示范工作也為各企業主體進行消防安全管理提供了學習借鑒的依據，為深化消防執法改革奠定了良好的實施土壤，下一步，要繼續加強企業自身消防安全自選動作的貫徹落實，夯實消防執法改革的基礎。三是要以豐富的社會化宣傳手段，把理念講清楚。消防執法改革的關鍵在于理念的更新，不僅僅是執法機關、執法人員的工作理念需要更新，作為行政行為相對人的市場主體亦必須革新消防安全工作的理念，適應執法變革的趨勢。要通過各類宣傳媒介和載體，把消防執法改革的內容和舉措傳達到每一個社會主體，摒棄原有守舊的應付模式，切實地把“立制度、負責任”作為以后消防安全管理工作的重點。

三、結束語

消防執法改革是消防執法領域的一場深刻變革。身為防火監督人員，我們必須要深刻理解改革的本質，轉變執法的觀念，提升監管的能力，切實以“簡政放權、放管結合、優化服務”為核心，促進消防執法隊伍的大轉型，以更加順應時代的執法理念、更加科學高效的執法程序、更加嚴謹合規的執法手段全面強化消防安全的監管行為，為更加良好的營商環境，更加規范的市場秩序不斷進化升級，努力打造新時代消防執法隊伍新形象。