以法治化營商環境提升國家競爭力

韓春暉［中共中央黨校（國家行政學院）教授］

2019年2月25日，習近平總書記在全面依法治國委員會第二次全體會議上指出：“法治是最好的營商環境。要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益”。這一論述是他對法治與發展關系的觀念性糾偏，是他應對中國當前發展階段所面臨挑戰的策略性治理，是習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略在經濟領域中的深入闡釋和典范運用。

一、“中等收入陷阱”實質是法治陷阱

一直以來，有的人對法治與發展的關系存在一些不正確的認識。他們認為，經濟要發展，法治要讓步。特別是在新興產業中，法治要為新興產業的興起預留一定的制度空間。顯然，“法治是最好的營商環境”這一命題旨在從根本上糾正這些不正確的觀念。各國發展歷程都已表明，沒有制度的保障，沒有法治的跟進，市場主體就不可能有長久投資的熱情和不斷創新的活力。

在建設有中國特色社會主義的新時代，我們也同樣面臨著“中等收入陷阱”的挑戰。長期以來，我們把“中等收入陷阱”當成一種發展的陷阱，實則不然。所謂“中等收入陷阱”，是指當一個國家經濟發展到一定程度和階段，由于制度建設沒有跟進、法治機制無法提供保障，該國的經濟活力和創新能力不可持久，從而陷入了像當年的巴西、阿根廷一樣長達30多年、40多年的經濟停滯期。所以，“中等收入陷阱”從來就不是發展的陷阱，而是法治的陷阱，是法治的滯后、缺位和偏差所導致的陷阱。習近平總書記強調，要強化立法、執法、司法和守法多種法治機制，通過依法平等保護各類市場主體產權和合法權益來優化我們的營商環境。這實際上是應對“中等收入陷阱”的預防性治理之策。

二、法治是國家的核心競爭力

營商環境是一項系統工程，包括公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、開放包容的人文環境和公正透明的法治環境四個維度。其中，法治是營商環境中的核心要素，是改善其他要素的重要抓手，是維護整體營商環境的根本保障。

在中美長期貿易摩擦的國際格局中，法治已經成為一種核心的國家競爭力。在大數據時代，國內市場巨大是我國市場主體參與國際競爭的一大優勢。假如我們要發展無人駕駛機器人產業，市場優勢就非常明顯。我們就可以很快對市場反饋的產品運行信息進行大數據分析，進而很快對這個產品進行升級換代，從而對外國的同類產品形成技術優勢，更快地占領整個市場。從理論上來看，我們似乎可以通過大數據分析將市場優勢轉換成產業發展優勢。但實踐中的情形很可能是這樣：每當某個企業剛剛完成一項產品的升級換代，很快“山寨”產品就出來了，比“正版”產品更快占領了整個市場。我們看到，由于知識產權保護的不到位、市場執法效果的不如意，使得我國創新能力強的市場主體無法將市場優勢轉化成產業發展優勢。可以說，法治已經成為我國市場主體參與國際競爭的一種核心競爭力。

三、精準的制度建設是法治化營商環境的前提

優化營商環境的方略有千萬條，提高政策制定水平是第一條。在實踐中，有的政府部門在制定涉及企業切身利益或者對其權利義務有重大影響的制度時，仍然存在著聽取意見對象范圍不廣、代表性不足或征求意見事項不明確、程序不規范以及意見采納反饋機制不健全等問題。在此情形下，民營企業、勞動密集型企業、中小企業相對弱勢，他們往往參與政策制定的意見表達能力不足、行業話語份量不夠，導致在政策環境中處于更加不利的市場競爭地位。

2019年3月，國務院辦公廳印發了《關于在制定行政法規規章行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》，要求各級政府部門在制定與企業生產經營活動密切相關的行政法規、規章和行政規范性文件過程中，應當充分聽取企業和行業協會商會的意見。《通知》抓住制度建設這個“牛鼻子”，以優化企業營商環境為“著眼點”，以公眾參與程序為“著力點”，以制度的科學性為“落腳點”，努力推進與企業相關政策制定的科學化、民主化和法治化，是不斷提高政府政策制定水平的“治本之策”，是真正構建新型政商關系的“重要路徑”，是有效優化我國當前營商環境的“精準治理”。

四、信而有征是法治化營商環境的基礎

市場行為本身是一種信用交換活動。在現代國家，個人信用是市場經濟良性運行的道德基礎，也是市場經濟平穩有序的制度框架，更是市場經濟不斷完善的必由之路。可以說，個人信用是市場經濟的“陽光雨露”，個人信用體系的健全與否是衡量市場經濟是否良性運行的“晴雨表”，其對于市場經濟中的任何主體都不可或缺。如果沒有個人信用，市場交易的各方都處于信息都不充分的狀況，每一方都“以小人之心，度君子之腹”，進而形成一種“囚徒困境”，無法作出“雙贏”的策略選擇。顯然，個人信用的查詢系統使得交易的各方都可以獲得基本等量的信息，大大地節約了交易成本，有助于實現利益的最大化。

當然，信用建立的基本條件是信而有征。倘若一個篤信承諾之人雖有良好口碑，卻無實據記錄證明，他的個人信用無法發揮實際效用，最終信用層級也會逐漸降低，信用體系也會最終瓦解。因此，對信用體系給予始終如一的制度護航，是西方發達國家的普遍經驗。在美國，《公平信用報告法》《平等信用機會法》《公平債務催收作業法》《公平信用結賬法》《誠實租借法》等16項法律幾乎涵括了所有信用關系、信用方式和信息交易的全過程，既能夠維持個人信用的功效，又有助于提升個人信用的等級，更加有助于防止個人信用的濫用。

因此，要以法治來捍衛誠信的底線。既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統，又要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，使其不敢失信、不能失信。對見利忘義、制假售假的違法行為，要加大執法力度，讓失信違法者受到懲治、付出代價。

五、平等保護是法治化營商環境的關鍵

正如習近平總書記指出，平等保護要貫穿于立法、執法、司法、守法所有法治環節。在政策制定中，不宜對不同的經濟樣態在政策上進行優先排序，不存在哪個產業更優先于哪個的問題，更不能對某一具體產業給予稅收、補貼等特殊性優惠。某一產業的優先性要么是基于關系到國計民生的重要領域，要么是基于企業自身效能更高已經形成發展優勢。在執法過程中，要完善執法機制、防范選擇性執法、強化執法效果、增加市場違法成本，解決大量市場違法案件有案不移、有案難移，以及市場嚴重違法案件的刑事責任難以追究等問題。在司法程序中，要對國有企業、民營企業以及其他類型的市場主體實行同等法律救濟，塑造公平的市場競爭環境。在守法方面，不論何種企業性質、何種產業樣態、何種商業模式，都必須平等地遵守、服從和履行商業規則和法律義務，任何一類市場主體都不能濫用政策優勢、地域優勢或者技術優勢來形成不當的市場壟斷優勢。對于不當的市場壟斷企業，應該及時地啟動反壟斷調查，或者提起反壟斷訴訟，確保多元市場主體之間的良性競爭。

六、合作監管是法治化營商環境的常態

隨著新興技術的發展，法律監管措施愈來愈多的被規避，借鑒和運用相關技術進行監管成為不得已的選擇。技術監管措施的重點一般是將法律命令轉化為技術編碼和操作指令，使技術系統成為強有力的監管工具。這為監管者提供了企業的視角，使監管者持續地參與風險分析；并且，它要求各監管機構參與整個監管過程，加強監管合作。在這種形勢下，我們必須跳出傳統的“要么許可、要么禁止”的非此即彼的簡單化、極端化、運動化的監管思維，構建貫穿“許可—鼓勵—規范—服務”的全過程、合作式的監管模式。

比如，西方對正在快速勃興的無人機產業就采取一種合作式的監管模式。其規范體系包含法律規范和技術標準兩大部分，并呈現出法律規范主導定向、技術標準補充隨行的演進態勢。早在1998年，澳大利亞頒布的《民航安全監管規則》第101章就規定了對無人機的監管。2012年，美國國會通過了《聯邦航空管理局現代化和改革法》，旨在消除無人機興起與美國空域監管的沖突。2015年，日本修改了《航空法》，也將無人機監管納入其中。2016年，法國也頒布并實施了兩個專門關于民用無人機的監管規則。

總之，建設法治化的營商環境必定解放生產力、激發創新力、調動積極性，進而全面提升國家競爭力，它是我國法治建設必須維護、保障、促進和服務的發展大局。習近平總書記關于“法治是最好的營商環境”這一論斷，必將有效增強各類市場主體對國家相關政策的獲得感，大力促進并加速我國營商環境法治化進程，推動建構政企合作、有效參與、良性互動、法治護航的新型政商關系。