關于《律師法》修改的幾點思考

劉和興（安徽省司法廳）

《律師法》淵源于1980年8月26日制定的《中華人民共和國律師暫行條例》，正式制定于1996年5月15日，并先后于2001年12月29日、2007年10月28日、2012年10月26日、2017年9月1日進行了四次修改。其中第二次修改屬重大修改，第一、四次修改只是個別條文的修改，第三次修改是為了與2012年修改的《刑事訴訟法》相一致。總體上，這四次修改都對固化律師制度改革成果、引領律師事業發展發揮了應有的法治保障作用。

目前，《律師法》的第五次修改已提上日程。司法部正在組織研究律師制度相關課題，力圖為《律師法》的修改打下堅實基礎。學術界也在呼吁以《律師法》新一輪修改為契機，進一步完善中國特色律師制度，促進法治中國建設。可以料見，第五次修改也將是迄今為止最大的一次修改，因為這次修改將會對十八大以來律師制度改革成果作出全面回應，而十八大以來正是我國律師制度改革力度最大、成果最多、影響最廣的一個時期。

筆者認為，為全面客觀科學地吸收律師制度改革成果，此次《律師法》修訂中應當注重保持三個平衡，即“權利保障與執業監管的平衡”“律師權利與公權力的平衡”“律師行業內權利配置的平衡”。

一、權利保障與執業監管的平衡

權利保障與執業監管之間的平衡，究其實質是保障與規范之間的平衡。保障與規范之間有著互為條件、相互促進的內在聯系，兩者并重、保持平衡方能體現嚴管厚愛。平衡如果打破，或者保障強而規范弱，則保障因缺乏現實支撐從而不可持續，最終受損的是律師行業；或者規范強而保障弱，則規范因缺乏道義支持從而難以為繼，使得律師行業因飽受束縛而缺乏活力。《律師法》修訂中，應當堅持保障與規范并重的原則，保障應當大張旗鼓、大大方方，規范應當旗幟鮮明、名正言順，彰顯出制度自信和管理底氣。

（一）明確律師業務的開放性

律師依法應當以及可以從事何種業務，這是律師制度賴以存在的首要問題，也是律師賴以生存發展的第一權利。現行《律師法》第28條采用列舉的方式明示了律師的七類業務，這對保障和監督律師依法履職起到了很大的促進作用。但隨著社會經濟的迅猛發展，律師業務與市場經濟的嵌合度、融入度日益深化，律師業務種類日益豐富多元，“核查”“驗證”“法律鑒證”等新業務不斷出現，原有的七類業務已不能完全適應實踐的需要。因此，有必要在法律上作出適當調整，具體就是增加兜底性規定，明確律師可以提供不違反法律規定的法律服務，避免以列舉方式規定律師業務范圍產生的局限性，從而增強律師業務與經濟社會發展的匹配性。

（二）建立律師調查取證的負面清單

調查取證權是律師非常重要的一項執業權利，調查取證難一直是困擾律師執業的頑疾。1996年《律師法》第31條規定：“律師承辦法律事務，經有關單位或者個人同意，可以向他們調查情況。”由于對律師調查取證有合法拒絕權，實踐中，有關單位或者個人極少有同意的，因此律師自行調查取證舉步維艱。

為了破解這一難題，《律師法》2007年修訂時擴大了律師調查取證權，第35條第一款規定：“受委托的律師根據案情的需要，可以申請人民檢察院、人民法院收集、調取證據或者申請人民法院通知證人出庭作證”，第二款規定：“律師自行調查取證的，憑律師執業證書和律師事務所證明，可以向有關單位或者個人調查與承辦法律事務有關的情況”，刪除了自行調查取證須經“有關單位或者個人同意”的規定。立法者本意是做實律師調查取證權，用心可謂良苦，但在實踐中并沒有實現初衷。原因在于，有關單位或者個人對第二款中“自行調查取證”的理解是必須在立案之后。雖然，這種理解不符合《律師法》條文本意，但也并非毫無道理。因為，該條第一款中的調查取證，確可理解為立案之后，而第二款緊隨其后，難免讓人有同感。例如，當前普遍存在市場主體書式檔案律師調查難問題。市場監管部門的現行規定是，律師必須出示法院的案件受理通知書才被允許查詢市場主體書式檔案。而律師執業實踐中，法院受理案件的邏輯起點往往是律師提供相應調查舉證材料，如果律師無法提供股東身份信息等市場主體書式檔案，股權糾紛、出資糾紛等類型案件法院就不會受理。這就使得“提供市場主體書式檔案”與“法院受理”兩者互為條件，陷入“死循環”。

破解之道，在于修改《律師法》。具體可做兩處修改：一是將《律師法》第35條第二款“律師自行調查取證的，憑律師執業證書和律師事務所證明，可以向有關單位或者個人調查與承辦法律事務有關的情況”修改為：“受委托的律師自接受委托之后可自行調查取證，但法律另有規定的除外。律師自行調查取證的，憑律師執業證書和律師事務所證明，可以向有關單位或者個人調查與承辦法律事務有關的情況” ，明確律師在接受委托后可以自行調查取證，這樣既可消除立法曾有的歧義，又可和第一款保持一致。二是增加一款：探索建立律師調查取證的負面清單。采取這種具體表述與概括表述相結合方式，既能增強《律師法》的適應性，又能為保障律師執業權利預留相當大的法律空間。

（三）提高律師行業的準入標準

律師隊伍是落實依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的重要力量，是社會主義法治工作隊伍的重要組成部分，理應有較高的政治、品行、業務水準，但現行《律師法》對律師行業準入的條件較為寬松，除了需要通過國家法律職業資格考試外，其他條件如“品行良好”等大都形同虛設，長此以往，非常不利于建設法治國家。因為，“在法治國家，人們對包括律師在內的法律職業的職業道德和職業倫理要求特別高，從事法律職業工作的人員本身對自己的道德約束意識也非常強，社會監督也很嚴格。①李迅：《中國特色社會主義律師制度改革的回顧與前瞻》，《中國司法》，2017年第6期。”法律職業者不僅是法律知識專家，更是法律正義的代表者。“法律執業始終不能僅視為商業活動。法律執業是一門崇高的職業，執業者必須維持高專業道德操守，并以服務社會為理想”②李國能：《在香港特別行政區2010年法律年度開啟典禮上的致辭》，轉引自羅沛然：《香港律師義務法律服務經驗談》，《中國法律評論》，2014年第2期。。簡言之，法治必須被信仰，否則無以存在；法律人必須被信賴，否則法治無以被信仰；法律人必須品行高尚，否則無以被信賴。因此，我國要建成社會主義法治國家，實現社會公平正義，必須對律師隊伍提出更高的政治要求和品行要求。

為此，建議修改《律師法》第5條，將“擁護黨的領導、擁護社會主義法治”作為律師執業的基本條件，對“品行良好”的內涵進行細化，提高律師行業的準入標準；并在本條增加一款作為第三款：對不能勝任律師工作的身體健康和精神障礙及其他情形作出規定。因為實踐中大量存在通過開具“完全喪失勞動能力”證明辦理提前退休手續申請律師執業的情況。

（四）織密律師執業的監管網絡

嚴管厚愛是律師隊伍建設中永恒的主題，厚愛需要嚴管，嚴管體現厚愛。當前。律師隊伍的主流是好的，違法亂紀的膽大妄為之徒只是極少，但我們萬不可低估其對整個律師隊伍的抹黑效應。為此，需要以《律師法》修改為契機，依法織密律師執業監管網絡。

具體建議有四條：一是做實律師事務所與律師年度考核制度。建議將《律師法》第24條修改為“律師事務所、律師應當按時參加年度考核。年度考核一次不合格的，由設區的市級司法行政部門給予停止執業一年處罰。連續兩年考核不合格的，由省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門吊銷其執業證書。”二是明確因故意犯罪被吊銷律師執業證書的規定。建議《律師法》第49條第二款單獨作為一條，并修改為：“律師因違法執業構成故意犯罪的，或者因非執業事由構成故意犯罪受到刑事處罰的，由省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門吊銷其律師執業證書。因故意犯罪應當予以吊銷律師執業證書的，不適用《行政處罰法》規定的追訴期限限制”。三是增加非法取得律師執業證書的注銷及處罰規定。建議在《律師法》第55條后增加兩條“有下列情形之一的，由省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門撤銷準予執業的決定，注銷被準予執業人員的律師執業證書；有違法所得的，沒收非法所得：（一）申請人以欺詐、賄賂等不正當手段取得律師執業證書的；（二）對不符合本法規定條件的申請人準予執業的。”“喪失律師執業條件，經限期整改仍不符合執業條件的，由省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門注銷其執業證書。申請人以欺詐、賄賂等不正當手段取得律師執業證書，但在司法行政部門發現時已注銷律師執業證書的，由縣級人民政府司法行政部門給予警告處罰或者一萬元以下罰款，并將處罰決定書抄送申請人所在單位。” 四是適當增加縣級司法行政部門管理權限，并賦予其相應的行政處罰實施權。《律師法》賦予縣級司法行政部門監管律師工作的措施有限，但是監管律師工作的重心在縣級。為促進律師行業規范有序發展，有必要適當增加縣級司法行政部門的監管職責，并賦予其相應的行政處罰實施權，而不僅僅是行政處罰建議權。

二、律師權利與公權力的平衡

律師執業權利是當事人權利的延伸，而非律師本人的私利。律師的執業過程，其實就是權利實現的過程——以表面的自身權利去實現實質的當事人權利。影響律師執業權利實現的因素有很多，其中有兩點障礙最為突出：律師對正義的疏遠以及公權力固有的傲慢。律師對正義的疏遠，讓社會大眾產生律師不應有如此執業權利的認知，使律師執業權利面臨正當性流失的威脅。公權力固有的傲慢，蠶食著律師執業權利，使律師執業權利的社會信心難以聚集。攻克第一個障礙，需要規范與保障并重。攻克第二個障礙，需要從制度上設計好律師權利之盾。

在司法活動中，“如果公開抗辯，律師可以自由行使執業權利的話，兩造之間最終是可以互相制衡的，法官也很難徇私枉法。但如果不具備符合法律理念的對話環境，律師的行為方式就很容易傾向于進行暗盤交易”③李衛東：《大變局下的中國法治》，北京大學出版社2013年6月版，第190頁。轉引自李迅：《中國特色社會主義律師制度改革的回顧與前瞻》，《中國司法》，2017年第6期。。為此，《律師法》的修訂應當圍繞“推進以審判為中心訴訟制度改革”這一宗旨，以控辯平等為主抓手，推動司法公正，彰顯律師制度的應有功能。

具體建議有四條：一是在《律師法》中明確規定，刑事訴訟中辯護律師與檢察官享有平等的訴訟地位和訴訟權利。二是確立律師—委托人作證特免權，保障律師執業中與委托人秘密交流并免于作證的權利。三是建立代為訴訟制度，允許司法行政機關和律師協會就侵犯律師執業權利行為代為提起訴訟，健全律師執業權利救濟機制。四是將《關于依法保障律師執業權利的規定》（司發〔2015〕14號）的有關內容吸收進《律師法》。

三、律師行業內部權利配置的平衡

深化律師制度改革、推動律師行業發展，需要發展壯大律師隊伍，培養一批領軍人物。但這些領軍人物必須始終帶頭遵紀守法，必須始終是黨委政府領導下的一支建設性力量，必須始終是律師行業的正能量。如果出現寡頭律所、寡頭律師濫用其優勢地位侵犯其他律所、其他律師權益的情況，則說明有律師或者律所已異化為既得利益者從而阻撓改革，這也有違律師制度改革的初衷。為此，《律師法》的修訂中應當體現黨委政府對律師行業發展的掌控，確保律師行業在正確軌道上向著正確方向發展。

具體建議有三條：一是明晰律師事務所的管理邊界。為推動律師行業沿著正確方向依法、科學發展，有必要賦予律師事務所一定的管理權限，但對其管理權限應當予以規范，司法行政機關與律師協會必要時可以刺破律師事務所管理的“面紗”，以免律師事務所濫用管理權損害律師權益。因此，有必要從正反兩方面明確律師事務所管理的權力清單和負面清單。例如，對律師違法違規執業的，律師事務所可以采取暫扣律師執業證、拒絕出具律師事務所證明等相關的措施，以便規范律師的執業行為；對律師事務所拒不同意律師合法合理轉所請求的，司法行政機關可以依申請直接作出準予轉所的決定。

二是提高對章程、合伙協議的審查力度，從源頭上規范律師執業行為。明確要求章程、合伙協議應當是合伙人真實的意思表示且不得違反法律法規的強制性規定。章程、合伙協議違法的，律師事務所不得設立；章程、合伙協議在律師事務所設立后被發現違法的，省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門應當撤銷準予律師事務所執業的決定。

三是增加公職律師、公司律師、法律援助律師制度。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍。為落實這一要求，建議建立公職、公司、法律援助律師準入制度，同時允許公職律師公司律師辦理符合條件的法律援助案件。這既可緩解法律援助工作中案多人少的矛盾，也可鍛煉公職律師公司律師隊伍，從而更好發揮公職律師公司律師制度對全面依法治國的促進作用。