中外法治化營商環境之比較

馬志毅（司法部研究室）

優化營商環境是黨和政府高度關注的議題。習近平總書記指出，法治是最好的營商環境。中央經濟工作會議強調，優化營商環境就是解放生產力、提高競爭力，要破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利。國務院常務會議要求，堅持“國際可比、對標世行、中國特色”的原則，以打造“市場化、法治化、國際化營商環境”為目標，把法治化定格為營商環境建設的基本維度。這些都為我們優化營商環境指明了方向和路徑。

一、營商環境與法治化營商環境

目前，國內外對營商環境的認識，有三個主要觀點。一是把營商環境等同于國家競爭力，既包括與市場主體生產經營活動直接相關的注冊資本、貸款擔保、稅率、合同執行情況等因素；也包括與市場主體生產經營活動間接相關的GDP增長率、國民收入、人口受教育程度等因素。二是把營商環境等同于投資環境，側重于市場開放度、政治穩定性、投資規則與政策等。三是把營商環境理解為影響市場主體生產經營活動的經濟制度、政治制度、文化制度和社會制度。世界銀行《營商環境報告》是目前國際社會中影響力最大的營商環境評估報告，也基本上采取了這種觀點。它從企業生命周期出發，概括了影響企業發展的主要方面，包括開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力供應、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、辦理破產、勞動力市場監管等，聚焦于激發市場主體的營商活力，補齊中小企業發展和社會資本投資的短板，因而得到廣泛推崇。

近年來，國內外對營商環境關注的焦點正在逐漸轉向市場主體的生產經營活動所處的立法環境、行政執法環境和司法環境，具體包括企業從開辦、運營到結束全過程所需遵守的法律法規、行政機關辦事程序、司法機關效率等，最終造就了以市場主體需求為中心的法治化營商環境。

在土地、勞動力等生產要素可以自由流動的當今時代，決定一個國家、一個地區市場競爭力的是法律制度，特別是市場交易規則和產權制度。哪個國家能提供最有利于市場交易的法律制度，能有效地降低交易成本和保護產權，擁有公正的司法體系，這個國家就從根本上提高了其配置資源的能力和效率，增強了競爭力，從而克服了自然稟賦和社會資源的不足。因此，不斷降低制度性交易成本、規范行政權力、維護市場秩序、激發市場活力是新時代要求我們必須圓滿解決的課題。

二、中國本土法治化營商環境的完善

從一定意義上講，我國改革開放的過程，就是完善法治化營商環境的過程。

改革開放初期，為了通過提供基本生產要素來吸引投資、促進經濟發展，全國各地圍繞基礎設施建設、市場規模擴大、勞動力水平提高采取了一系列措施。“要致富，先修路”等口號就是我國改善營商環境的生動寫照。這一時期，宏觀經濟保持穩定增長，人口平均受教育程度顯著提高，交通、水、電等基礎設施持續改善，為市場主體提供了良好的營商環境。但是，隨著改革開放的深入，土地、勞動力等生產要素的紅利邊際效益在逐年遞減，招商引資政策的吸引力也在降低。

近年來，國務院持續推進“放管服”改革，為建設國際一流的營商環境接連出“硬招”。2018年1月，國務院常務會議提出進一步優化營商環境，同年11月，國務院決定正式開展營商環境評價。優化營商環境已經成為當前政府工作的重心之一。2018年，國務院先后確定了將企業開辦時間和工程建設項目審批時間壓減一半以上，推進政務服務一網通辦，全面推行“雙隨機、一公開”監管，建設和完善社會信用體系，有序推進“證照分離”改革，取消企業銀行賬戶開戶許可，壓縮商標專利審查周期，解決企業“注銷難”等進一步優化營商環境的重要舉措，并相應出臺了一系列規范性文件。

中國國際貿易促進委員會發布的《中國投資環境評價報告》將營商環境分為軟環境和硬環境兩個二級指標，并將二級指標分為交通運輸、網絡通信、水電氣供應、城市規劃和建設、生活、經濟、金融財稅、社會中介、社會信用體系等14個三級指標。其中，交通、網絡通信、水電氣供應、城市規劃和建設為硬指標；生活、經濟、金融財稅、社會中介、征信體系為軟指標。

在國內外優化營商環境的大背景下，各地各級政府競相優化營商環境，取得了初步成果。上海市為貫徹落實國務院“放管服”改革要求，出臺了一系列優化營商環境的改革舉措和規章制度，包括《上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案》《關于進一步推進開辦企業便利化改革的意見》《上海市進一步優化電力接入營商環境實施辦法》等，主要內容包括：推行開辦企業“一窗通辦”、一次許可，實行投資項目分類標準、聯合審批，實行電網企業“一口受理、一站服務”等。黑龍江省委省政府先后出臺了《關于重塑營商新環境的意見》《黑龍江省優化營商環境條例》，旨在重塑高效透明的政務環境、公平正義的法治環境、開放有序的市場環境、誠信守約的人文環境等。其他地方也相繼出臺或者計劃制定優化營商環境的地方性法規、政策文件，市場準入標準大幅度放寬，投資貿易更加寬松便利；市場主體的合法權益得到保障，市場規則更加公開透明；政務服務不斷優化，辦事創業更加便捷高效；營商環境評價更加激勵有效。

世界銀行從2004年開始發布《營商環境報告》以來，我國“營商環境便利度”的排名一直處于上升狀態，特別是近期發布的《2019營商環境報告》將中國列為營商環境改善最顯著的全球10個經濟體之一。這主要得益于我國經濟領域法律法規的不斷健全，如修訂《公司法》《民事訴訟法》，頒布《企業信息公示暫行條例》等工作，進一步增強了我國在開辦企業、獲得信貸、執行合同等方面的國際競爭力。

我國完善法治化營商環境的成功實踐，最根本的保障是堅持和加強黨對優化營商環境工作的領導。同時，有以下幾個方面的經驗特別值得強調。一是改革行政審批流程、完善行政審批制度。一些地方和部門編制行政審批流程圖，最大限度地簡化審批環節、壓縮審批時限、提高審批效率；積極推進多證合一、多圖聯審、多規合一，實行告知承諾、容缺受理、聯審聯辦；建立健全行政審批規范化、標準化制度機制，逐步做到一張清單告知、一張表單申報、一個標準受理、一個平臺流轉。二是推行“一網通辦”，整合各類政務服務平臺。三是以“按需共享”理念逐步實現數據有效歸集和貫通。抓緊現有法律法規、規章和規范性文件的立改廢釋工作，加快電子證照的應用推廣和跨部門、跨區域的互認共享，為數據有效歸集和貫通提供規范標準。四是我國營商環境的評價緊扣中國國情，注重市場主體在生產經營過程中遇到的具體法律難題，有針對性地優化營商環境。

三、國際社會的營商環境評價指標體系

習近平總書記在關于自貿試驗區工作的講話中，多次強調要對照國際最高標準、查找短板弱項。中國經濟早已深度融入世界經濟。我們要在國際競爭中贏得優勢，必須對標國際先進標準、在優化營商環境上取得更大進步。

從目前掌握的資料看，世界各國乃至國際組織對營商環境的評價標準各具特色。相比之下，我國在優化營商環境方面還有進一步提升的空間，要正視差距和問題，不斷深化改革。

（一）瑞士的營商環境評價

瑞士政府營商環境評價指標主要體現在《瑞士投資指南—瑞士商業駐地》中。它所展現的指標體系主要有：政治體制，經濟體制，經濟框架，瑞士和歐洲，公司的成立和管理，簽證、居住和工作許可證，房地產，勞動力市場和勞動法，金融中心和資本市場，稅收體系，基礎設施，教育和研究，促進對瑞士的投資等。

瑞士的營商環境評價體系值得我們關注的有兩點。一是它對勞動力市場的監管更為重視，并不刻意迎合世界銀行的個別指標，如少數投資者保護。他們認為，過于保護少數投資者的權益，不僅不一定有利于改善營商環境，反而可能加重投資者的經濟負擔。二是瑞士承認世界銀行的10項指標，但重視程度有所差異。如在評估獲得信貸的指標時，設計的權重與世界銀行不同，重在滿足本國市場主體的關切。

（二）印度的營商環境評價

伴隨世界范圍內興起的“優化營商環境”熱潮，印度以世界銀行的《營商環境報告》為藍本，以提升本國“營商環境便利度”排名為直接目標，制定了一系列優化營商環境的政策。印度2015年版的DIPP營商評估問卷有285項二級指標，每項二級指標下還有對應的說明和細則，可以最大限度地保障各項措施得到落實。印度政府最為關注的是“信息的可用性與可獲取性”“是否有獲取申請的時限”“是否可以脫離物理接觸點而通過網上進行申請和支付”“批準證書是否可以從網上下載并驗證”4項具體標準。由于這些標準比較適合于檢驗某一規則是否得到落實，因此其在環境、稅收、執行合同等環節重復出現了近30次。

（三）德國的營商環境評價

德國的營商環境評價主要由民間研究機構完成。德國經濟研究所先后完成了《各州經濟比較》報告和《國際比較視野下的工業地拜仁州——水平排名》報告，主要用來研究和比較德國聯邦各州的經濟績效，預測未來的經濟發展趨勢。德國營商環境評價報告的指標選擇、權重分配、評估方法等都與世界銀行有所不同。德國對國內營商環境評價的重點是哪些州最具有發展活力，哪些州的生活水平更高。德國對國際營商環境評價的重點是投資環境?！秶H比較視野下的工業地拜仁州——水平排名》報告將德國的工業強州——拜仁州，與瑞士、美國、德國、瑞典、丹麥、日本等45個主要工業國的營商環境進行比較。

（四）法國的營商環境評價

法國商務投資署負責每年組織發布《法國吸引力報告》，強調創新環境、勞動保護、環境保護在優化營商環境中的重要作用，注重與其他經合組織國家在營商環境方面的比較。該報告的主要內容包括：一是結果指數,涵蓋外國直接投資、國際化與經濟開放、戰略活動、國際人才競爭等；二是吸引力標準,涵蓋市場規模與活力、教育與人力資本、科研與創新、基礎建設、行政與規制環境、金融環境、成本與稅收、生活質量、綠色增長等。

（五）世界銀行《營商環境報告》

世界銀行營商環境評價有10個一級指標，下設若干個二、三級指標，并且都具備比較扎實的方法論支撐和調查問卷設計等工作手段，形成了全球統一、可信可靠可比可用的衡量尺度，構建了制度建設、審批管理、公共服務、行政執法、糾紛解決等寬領域、多層次、全覆蓋的營商環境評價標準體系。其主要特征有：一是在標準化的宏觀經濟指標之外，還形成了一套系統的微觀制度指標，側重于從微觀方面對營商環境進行評估；二是強調與企業生產經營有關，特別是與中小企業生產經營相關的法律法規及其執行情況；三是主要依據法律法規標準文本和行政監管的實際流程進行客觀評價，一般不進行主觀評價。

通過對比研究一些國家和世界銀行有關營商環境的評價標準和方法，我們可以得到這樣一些啟示：一方面要繼續對標世界先進標準，整體推進我國營商環境水平；另一方面，也要意識到一套評估體系的指標遴選和算法設計不可避免地會涉及一個國家、一個社會的價值取向，要綜合考量我們的價值體系和社會效益。世界銀行主要關注政府政策、行政監管對企業日常生產經營活動的影響。其指標定位、樣本選取和評估方法的某些方面并不能完全適應我們的實際需要。因此，我們在建立中國特色營商環境評價體系時，必須堅持“對標世行、符合國情”的原則。建設中國特色的法治化營商環境，必須結合我國經濟社會發展現狀，充分利用各地的地理優勢和區位優勢，將區域特色和中華傳統文化融入法治化營商環境的整體建設中。

四、建設符合國際標準、體現中國特色的法治化營商環境

我國營商環境建設已經取得了歷史性進展，但是與黨和國家的要求相比，有關的制度建設和實際工作還存在著一些亟待解決的問題：一些地方和部門把優化營商環境僅僅理解為改革投資審批、便利企業開辦和經營、提升貿易便利化水平，或者只是在“放管服”改革舉措中簡單套用營商環境的概念，不利于有針對性地對標國際標準開展優化營商環境的工作；法治建設在營商環境建設中的基礎性作用沒有得到充分發揮；高效趕超營商環境領先國家和地區的方式和途徑沒有找準；中國特色法治化營商環境指標體系沒有構建起來；上海和北京在營商環境建設方面的成熟經驗尚未得到提煉，并未形成可推廣、可復制的參考經驗，等等。

2018年以來，國務院常務會議多次強調，營商環境是企業生存發展的土壤，體現著市場競爭力，要著眼于促進經濟高質量發展，對標國際標準，加快打造市場化、法治化、國際化一流營商環境。本著這些要求，根據國內實際情況，結合國際上優化營商環境的實踐經驗，對建設中國特色法治化營商環境提出以下建議。

（一）堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署

黨中央、國務院對優化營商環境提出了明確要求，把優化營商環境作為應對當前國內外復雜的經濟社會形勢、促進高質量發展的關鍵抓手，作為應對經濟下行壓力的重大綜合性舉措。我們要認真貫徹落實黨中央、國務院各項決策部署，改革創新、攻堅克難，下大力氣抓緊抓好。

（二）準確揭示和把握營商環境的合理內核

國務院提出優化營商環境的要求后，國內有關研究機構陸續發布營商環境評估報告。從其評估內容看，有些評估報告將營商環境等同于投資環境；有些評估報告則將所有能使用的指標全部囊括進營商環境評估中。這兩種做法都使得評估結果很難準確反映各地營商環境的實際狀況，也很難為今后優化營商環境工作提出恰如其分的改進建議。

首先，我們要把營商環境與投資環境區分開，將工作重心轉向直接影響市場主體生產經營活動的各個方面。與以往強調“引進來”的投資環境建設不同，優化營商環境的目標不僅僅在于吸引投資，更在于激發市場主體從事生產經營活動的活力，以優質的法治化營商環境吸引并留住外來企業和本地企業。以往那種以優惠的投資政策和條件、推介特別經濟區為主要內容的投資環境已經無法滿足既要“引進來”又要“留得下”的優化營商環境新目標。

同時，國際經驗也告訴我們，優化營商環境只涉及與市場主體生產經營直接相關的內容，要注意解決營商環境指標過于泛化的問題。相應地，營商環境評估也要以市場主體實際生產經營活動為中心環節和工作目標，適當限制和壓縮選取指標的范圍，形成數量適中但科學有效的指標體系。

上海市和北京市準確把握了法治化營商環境的本質特征，并據此制訂了適當的工作方案。《上海市著力優化營商環境加快構建開放型經濟新體制行動方案》對開辦企業、獲得電力、辦理施工許可、登記財產、跨境貿易、納稅等9個方面提出了改革方案。而“優化營商環境北京在行動”一攬子新政對開辦企業、獲得電力、辦理施工許可、登記財產、跨境貿易中與程序、時間、成本有關的改革進行了規劃。

（三）堅持對照世界最高標準，實現國際可比水平

世界銀行的營商環境指標體系建立在具有廣泛共識的方法論基礎上，涵蓋了政府行政審批、公共服務、行政執法和司法，與市場主體的生產經營活動密切相關，也與法治工作息息相關，具有廣泛的代表性。對標這樣的評估標準，既可以有效地改善我國的營商環境，又表明我國以更積極的姿態融入國際社會，用世界性法律話語與其他經濟體交流，更實質地提升我國對外開放的程度。

要對標世界銀行、實現國際可比，就要從市場主體的視角出發，在以下兩個方面作出調整。

一是評估內容上，充分借鑒世界銀行的評估指標，重點衡量中小企業的獲得感和辦事便利度。根據初步統計，國內有關優化營商環境的評價標準主要涉及改革投資審批制度、便利企業開辦和經營、提升貿易便利化水平、創新監管理念和方式、提供優質公共服務、推進政務服務“一網、一門、一次”改革以及民營經濟的司法保護等方面的指標。對照世界銀行《營商環境報告》的二、三級標準，建議優先完善相關法律制度，包括建立董事長與總經理的分任制，限定召集股東大會的通知時間，明晰出售重大資產的議決規則，規范利潤分配的期限，限定子公司持有母公司股份的幅度和程序，明確有限責任公司股東重大分歧的解決機制，規定不適格董事的解職程序，增強股東訴訟的便利度，配置控股股東、董事及高管人員的法律責任等。

二是工作方法上，逐漸形成對市場主體生產經營活動的側評估。今后，世界銀行在中國的觀測點也許不限于上海和北京。為避免因增加新觀測點而拖累中國營商環境的整體排名，有必要從現在起就著手提煉、總結上海和北京在優化營商環境方面的實踐經驗，爭取在不久的將來在營商環境總體排名或者單項排名方面領先于其他國家和地區。同時，還要結合國務院在全國推廣營商環境評價的部署，帶動各地方形成協同推進的工作格局。已經出臺或者計劃制定優化營商環境立法、已經開展或者計劃開展營商環境評價工作的若干地方要側重梳理本地區或者重點行業的營商環境建設經驗和優勢，研究提出本地化或者行業特色顯著的營商環境建設評價指標。在構建我國營商環境指標體系時，不能只考慮規則或者設施“有沒有”，還要考慮這些制度的落實情況。在考察制度落實情況時，不能只由行政主管部門及其工作人員自我評估，而是主要由市場主體基于自身感受作出反饋。

在實際評估營商環境的過程中，要按照規則統一、數據可溯的要求，建立評價分析系統，設置企業填報、地方政府部門填報、第三方模擬填報等方式，同步開展第三方數據核驗比對，以及抽查訪談、復核校對，確保獲取數據真實可信、結果客觀公正。

（四）堅持立足于中國國情

近年來，世界各主要經濟體從自身價值觀和實際情況出發，開始著手研發本國的營商環境評估標準，針對不同對象，重新設計指標和算法，發布本國或者本地區的營商環境報告。中國的經濟體量以及對世界經濟增長的貢獻度遠遠超過絕大多數經濟體。中國全面深化改革和推進全面依法治國的要義也比世界銀行營商環境評價指標更加豐富。這就決定了我們在對標世界銀行的同時，還必須立足于中國國情，形成有中國特色的營商環境，包括法治化營商環境指標體系，帶動政府治理、市場監管和社會服務的水準不斷提高，使絕大多數市場主體有更多的便利感和滿足感。隨著中國特色法治化營商環境得到國際社會的廣泛認同，我們的理念原則和指標方法也將逐步轉化為國際社會的制度性公共產品。

（五）堅持順應市場主體和社會公眾的期待

按照國務院部署，2019至2020年，將在全國逐步開展營商環境評價。國家有關主管部門正在認真組織全面梳理各領域存在的突出問題，特別是市場主體和社會公眾普遍反映的痛點、難點、堵點問題，研究提出優化改進的建議和具體舉措。

從國際經驗看，評判營商環境最重要的標準是市場主體和社會公眾的滿意度。只有市場主體和社會公眾辦事創業感覺到便利，才是良好的營商環境。中國的評價指標體系也要圍繞深化“放管服”改革要求，把解決市場主體反映強烈的突出問題作為評價的重要內容，從中找出妨礙市場主體創新創業的制度性障礙及深層次問題，提出在相關領域優化營商環境的具體建議。

近年來，我國各地政府債務違約或者拒不執行法院生效判決的情況時有發生，個別地方政府甚至因拖欠工程款而被法院列入失信被執行人名單。這類現象一旦成為常態，所有的既定規則、指標都將毫無意義。因此，我國營商環境的評估也應當包括對各級政府誠信狀況的評估，主要包括政府是否有債務違約的現象、是否有拒不執行生效法律文書的情況、是否作出過違法的招商引資優惠承諾以及以往的招商引資承諾是否落實等。

總之，建設法治化營商環境，要更加重視運用體系化、可視化、可操作的標準衡量工作成效；要在貫徹黨中央、國務院決策部署的同時，靈活體現各地經濟社會的特點和產業發展方向；以法治評估為機制，以優化營商環境為主題，以強化產權保護為目標，對全部現行法律法規規章和規范性文件以及改革舉措、規章制度、管理措施等開展多層次、機制化、全覆蓋、高標準的“法治體檢”，聚焦法治視角，研究提出一整套對標國際標準、體現中國特色及適用于全國各地區、各層級、各行業的法治化營商環境評價指標體系，充分發揮法治建設在營商環境建設中的重要作用。