六大體系：建構(gòu)公共法律服務(wù)完整框架

楊 凱（華中師范大學(xué)法學(xué)院教授）

前不久，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，提出新時(shí)代公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的指導(dǎo)性意見。近年來，為適應(yīng)新時(shí)代人民群眾對(duì)公共法律服務(wù)提出的新要求，各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)行深入實(shí)踐探索，大力推進(jìn)公共法律服務(wù)實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大平臺(tái)建設(shè)，努力滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的公共法律服務(wù)需求，廣獲群眾點(diǎn)贊。然而，當(dāng)前公共法律服務(wù)建設(shè)僅依托平臺(tái)體系建設(shè)是不夠的，配套制度不健全成為公共法律服務(wù)無法延伸至“最后一公里”的重要原因，制約著公共法律服務(wù)體系建設(shè)向縱深推進(jìn)的步伐。

公共法律服務(wù)體系建設(shè)存在跛腿走路的現(xiàn)象，是由于制度設(shè)計(jì)上對(duì)整體框架把握不明確，導(dǎo)致公共法律服務(wù)僅有少量骨骼而沒有豐富的血肉之軀。基于基層公共法律服務(wù)體系現(xiàn)狀，建議完善公共法律服務(wù)體系框架，建成以產(chǎn)品體系為核心，平臺(tái)體系為窗口，政策體系、人才機(jī)構(gòu)體系、供給體系、評(píng)鑒體系為支撐的公共法律服務(wù)體系框架。通過對(duì)上述六大體系的詳細(xì)化設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃公共法律服務(wù)的各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)體系建設(shè)各環(huán)節(jié)齊頭并進(jìn)。

公共法律服務(wù)平臺(tái)體系是需求側(cè)獲得公共法律服務(wù)的途徑。然而作為窗口和渠道，平臺(tái)建設(shè)的完善只是公共法律服務(wù)能夠?yàn)槿嗣袼玫钠鯔C(jī)。真正發(fā)揮支撐作用的，是平臺(tái)背后的公共法律服務(wù)政策體系、供給體系、人才機(jī)構(gòu)體系、產(chǎn)品體系、評(píng)鑒體系，這些才是真正支撐公共法律服務(wù)體系的四梁八柱。

公共法律服務(wù)產(chǎn)品體系是公共法律服務(wù)體系表達(dá)的內(nèi)容。公共法律服務(wù)產(chǎn)品，存在有形產(chǎn)品和無形產(chǎn)品之區(qū)分，有形產(chǎn)品包括看得見摸得著的各種文書范本、法律服務(wù)工具等，而無形產(chǎn)品則是豐富的與法律相關(guān)的業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)。公共法律服務(wù)的產(chǎn)品體系應(yīng)當(dāng)是多層次、多維度的立體式供給體系，從而滿足不同人群的需求，為不同年齡段、不同經(jīng)濟(jì)收入水平、不同文化水平和不同訴求的人們提供多元的法律服務(wù)。

公共法律服務(wù)人才機(jī)構(gòu)體系為公共法律服務(wù)供給體系提供人才機(jī)構(gòu)供給。人才和機(jī)構(gòu)都屬于服務(wù)提供的主體。按照登哈特的理解，公共官員日益重要的角色就是公共服務(wù)，亦即要幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需要，而不是試圖通過控制或者“掌舵”使社會(huì)朝著新的方向發(fā)展，并為公共利益承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)人才和機(jī)構(gòu)就是政府和相關(guān)公務(wù)部門。而如今，隨著政府購買服務(wù)的發(fā)展，公共服務(wù)的提供者逐漸拓展到社會(huì)和市場(chǎng)，對(duì)于公共法律服務(wù)來說，就是包括了律師和社會(huì)工作者，以及部分志愿者。這些人才和社會(huì)組織、企業(yè)等主體，在政府主導(dǎo)下參與公共法律服務(wù)，其人員素質(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、服務(wù)水平等都需要更進(jìn)一步的規(guī)范，從而在源頭上保障服務(wù)質(zhì)量。人員和機(jī)構(gòu)體系的建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)成為公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重中之重。

公共法律服務(wù)供給體系為公共法律服務(wù)產(chǎn)品與公共法律服務(wù)需求者之間提供實(shí)現(xiàn)方式。許多學(xué)者從薩繆爾森的公共物品理論出發(fā)，認(rèn)為公共服務(wù)就是提供公共物品。由于公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，因此，公共服務(wù)產(chǎn)品的供給有別于普通產(chǎn)品的供給。一方面，國(guó)家應(yīng)在公共法律服務(wù)安排中“負(fù)總責(zé)”，國(guó)家的此項(xiàng)責(zé)任主要由政府來承擔(dān)，落實(shí)在日常，主要由司法行政部門承擔(dān)；另一方面，為避免政府在某些方面供給公共法律服務(wù)存在效率低下等問題，應(yīng)當(dāng)理性確定政府承擔(dān)公共服務(wù)具體供給責(zé)任的界限，以最大限度發(fā)揮政府優(yōu)勢(shì)。政府作為公共法律服務(wù)的安排者，主要通過以下方式進(jìn)行供給：政府服務(wù)、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助等。這其間的政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)供給職能的劃分，有待在供給體系建設(shè)中予以明確。

公共法律服務(wù)評(píng)鑒體系為公共法律服務(wù)供給體系提供反饋以保障公共法律服務(wù)質(zhì)量。司法部部長(zhǎng)傅政華提出，要著力提升人民群眾對(duì)公共法律服務(wù)的知曉率、首選率、滿意率，開展公共法律服務(wù)同步評(píng)價(jià)，在服務(wù)中做到即時(shí)評(píng)價(jià)、隨單評(píng)價(jià)，服務(wù)一次、評(píng)價(jià)一次。各地司法行政機(jī)關(guān)要普遍建立“領(lǐng)導(dǎo)干部直接面對(duì)群眾、直接聽取批評(píng)意見”機(jī)制、“領(lǐng)導(dǎo)干部公共法律服務(wù)接待日”制度、“群眾批評(píng)意見分析報(bào)告”制度，不斷改進(jìn)服務(wù)群眾工作。建議結(jié)合國(guó)家級(jí)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體制機(jī)制改革創(chuàng)新示范區(qū)江漢區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀，針對(duì)其公共法律服務(wù)評(píng)鑒體系缺失問題，以江漢區(qū)現(xiàn)有的公共法律服務(wù)項(xiàng)目為評(píng)鑒對(duì)象，豐富多元化的公共法律服務(wù)評(píng)鑒主體，統(tǒng)一公共法律服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以一定的手段和方式對(duì)公共法律服務(wù)作出客觀、公正的評(píng)價(jià)，通過激勵(lì)機(jī)制激發(fā)公共法律服務(wù)工作者的工作積極性和工作潛能，不斷提升公共法律服務(wù)質(zhì)量，完善公共法律服務(wù)體系。

公共法律服務(wù)政策體系為公共法律服務(wù)的順利開展提供制度保障。公共法律服務(wù)在現(xiàn)實(shí)中的成效除了受靜態(tài)的基本理論、核心原則及不同組織之間職責(zé)分工、不同組織形式法律制度的影響外，還受動(dòng)態(tài)的具體運(yùn)行方式、手段、途徑的影響。為了防止公共法律服務(wù)偏離維護(hù)公共利益、保障公民基本權(quán)利的大方向，建立一套規(guī)范公共法律服務(wù)運(yùn)行的法律制度和政策體系顯得尤為重要。其中最重要的是確定公共法律服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的制度、建立公共法律服務(wù)績(jī)效評(píng)估制度和規(guī)范柔性公共服務(wù)行為的相關(guān)制度。在實(shí)踐中將這些制度轉(zhuǎn)化為靈活的政策，根據(jù)公共法律服務(wù)體系的不斷發(fā)展而更新，才能保障公共法律服務(wù)有序開展。

公共法律服務(wù)六大體系之間相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充，形成有機(jī)統(tǒng)一、不可分割的整體。六大體系協(xié)同構(gòu)建，將推動(dòng)公共法律服務(wù)體系工作可持續(xù)化發(fā)展。武漢市江漢區(qū)作為示范區(qū)，充分落實(shí)公共法律服務(wù)體系建設(shè)任務(wù)，在完成公共法律服務(wù)全覆蓋的基礎(chǔ)上，探索江漢模式的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，以公共法律服務(wù)產(chǎn)品為核心，依托公共法律服務(wù)平臺(tái)體系，打造公共法律服務(wù)政策體系、供給體系、人才機(jī)構(gòu)體系和評(píng)鑒體系，最終形成司法行政部門統(tǒng)籌管理、社會(huì)組織積極參與、便捷公民使用的“淘寶式”公共法律服務(wù)體系。如何將江漢區(qū)對(duì)于公共法律服務(wù)六大體系建設(shè)貢獻(xiàn)的寶貴經(jīng)驗(yàn)拓展到全國(guó)其他地區(qū)，仍有待進(jìn)一步的總結(jié)和探索。