定價標準：推進公共法律服務的關鍵一環

楊千帆（華中師范大學應用法學與法治社會研究院研究員）

今年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，明確指出建立公共法律服務體系，探索新時代公共法律服務體系建構的進路與方法。公共法律服務的全面布局，為社會公眾解決矛盾糾紛提供了便捷高效的渠道，將矛盾化解在基層，進一步緩解了司法資源緊張的問題。這不僅是將“法律面前人人平等”理念落到實處的重要途徑，也是創新社會治理的新舉措。推進政府治理現代化的邏輯前提和實踐起點，在于轉變政府職能，全面正確履行政府職能。政府職能的切實轉變和全面正確依法履行，關鍵在于正確處理政府與社會的關系。這就要求明確政府職能社會化的法定邊界、方向和內容，在此基礎上，轉變政府治理和依法行政的方式，推進和實現切實可行的機制創新，培育和塑造社會自我調節與自我服務的機制，承載政府改革和職能轉變而剝離的社會職能。而政府向社會購買公共法律服務，則有效塑造和建構了政府簡政放權過程中被剝離的社會職能的承接和承載機制，使得政府真正轉變為有限、有效、有能、有責和有為的政府。

隨著市場經濟的結構轉型與改革的進一步深化，社會矛盾突顯，廣大人民群眾對法律的需求也與日俱增。由于法律服務的訴求呈現出多樣化趨勢，政府依靠自身力量無法履行其向公眾提供法律服務的職責。此種背景下，政府作為公共法律服務事業的統籌者，開始探索通過向具備專業知識的法律工作者購買服務的形式為社會公眾提供法律服務。雖然政府購買具有一定的特殊性，但其實質依然是“交易”，而交易的核心即是價格問題。在政府購買過程中，定價作為其中的核心環節，決定著公共法律服務的質量與可持續發展。

如何為政府所購買的公共法律服務合理定價？這是實踐中的難題，同時也是決定公共法律服務質量的關鍵環節。目前，我國政府購買公共法律服務尚處于探索階段，與政府購買公共法律服務相關的制度和文件均未對定價作出規定，針對此方面的理論研究也非常有限，這就導致目前定價實踐中存在著政府單方面定價、缺乏科學合理的定價依據與規則、未考慮服務提供者的能力等級、不同服務項目的客觀服務難度以及定價標準未能與服務質量建立聯系等諸多問題，制約了公共法律服務質量的提升。

建立一個針對政府購買公共法律服務的定價標準，是當前我國公共法律服務事業進一步推進的當務之急。在定價標準和機制的研究中，不僅要從公共法律服務、政府購買公共法律服務以及定價的概念出發，運用社會公平復合理論、公共服務均等化的憲法價值、社會主義法治理論、新公共管理理論以及服務型政府理論進行分析論證，更需要通過實證研究法，在樣本研究中發現存在的問題。通過對武漢市江漢區為實證樣本的研究，可以看出，當前的突出問題是忽略服務提供者的人力成本、未考慮法律服務的客觀難度、缺乏定價的依據以及價格未與服務質量聯系等。要建立科學合理的政府購買公共法律服務定價標準，必須將有關理論與實際情況相結合，研究出切實可行的方案。

從政府購買公共服務定價理論來看，政府購買公共法律服務的定價思路與框架構建，應當從公共法律服務成本核算的角度出發，對服務過程中涉及到的以人力成本與物質成本為主要構成的基礎性成本進行精確的核算，并引入公共法律服務的服務難度系數與服務質量系數對基礎性成本進行調整。

筆者的研究團隊以江漢區政府購買公共法律服務定價的相關實踐為分析對象，從成本核算的角度出發，以服務提供者在服務過程中涉及到的人力成本和物質成本作為基礎性成本，并結合各類公共法律項目的服務難度與服務質量的考評結果，采用服務難度系數和服務質量系數對基礎性成本進行合理化調整，構建出政府購買公共法律服務定價的基本框架。這個框架，既考慮到不同服務項目的難度，同時也能幫助實現政府購買公共法律服務定價與服務質量的對接。最終的定價公式為P=(m×H+P)×D+F+Q（P代表政府購買價格，m代表服務難度系數，H代表平均人力成本，P代表期間費用，D代表服務時間，F代表固定費用，Q代表服務質量補貼），其中Q=n（服務質量系數）×H。

上述定價框架，既考慮到公共法律服務提供者的實際支出成本與微薄的收益，保證了其參與公共法律服務事業的積極性，又將政府購買價格與服務質量建立聯系，有利于促進公共法律服務質量的提升，而且通過明確政府購買公共法律服務的定價依據與框架，提高了政府制定購買公共法律服務預算的科學性。

作為政策性建議，該定價框架不僅能夠彌補目前政府購買公共法律服務在定價方面的研究空白，幫助建立政府購買公共法律服務定價標準的基本框架，而且能夠直接解決實踐中的難題，為政府制定財政預算提供依據。此外，還為今后的研究提供了基礎。

通過在試點地區的試行和檢驗，如果該定價框架能夠得到有效的運用，則有更進一步推廣和復制的經驗性價值。在此基礎之上，充分運用制度經濟學的相關知識和實踐中探索的前沿經驗，建立能夠復制和推廣的科學規范的定價體系，能夠充分吸引和激勵各類法律工作者積極參與到如火如荼的公共法律服務事業中，從人員保障方面加強供給，推動公共法律服務事業的可持續發展。

政府購買公共法律服務是政府職能轉變和公共服務供給模式改革的結果，從本質上講是一種市場化契約化的供給模式，它對于提高社會多元參與、提升供給效率、改進政府治理方式、全面深化改革和建設中國特色社會主義制度具有重要意義。而推動定價框架的建立和完善，則是深入推進政府購買公共法律服務過程中的關鍵環節。盡快將有效的定價機制投入運行，才能促進公共法律服務的高質量供給，從長遠意義上保證這項政府基本公共服務舉措不斷向好、向前、向縱深拓展。