沿海船舶治安管理信息備案制度思考

姜先峰

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

黨的十九大報告中指出，要轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府[1]。深化“放管服”改革以來，沿海船舶治安管理工作的管理模式、措施手段和服務水平發生了較大的變化，信息備案制度取代證件簽發審批成為新形勢下沿海船舶治安管理的主要形式。

一、沿海船舶治安管理信息備案制度概述

(一)信息備案制度產生的時代背景

隨著改革開放和海洋大開發的不斷深入，沿海地區經濟社會形勢逐漸變化，傳統的證件核發管理制度已經無法滿足動態化、信息化工作的需要，在實際工作中存在的審批程序不科學、證件作用重疊，簽證不便、年審變更不合理等問題一直也沒有得到有效解決。在國家深化改革、政府部門簡政放權的大背景下，“放管服”改革的舉措不斷深入，廣大漁船民和船東公司呼吁改革、取消漁船民證件審批程序的呼聲越來越高。2019年3月6日，國務院發文取消了出海船舶戶口簿、出海船民證、合資船船員登輪證、對臺勞務人員登輪作業證等證件核發的行政許可[2]，開展以深化行政審批制度改革為重點的簡政放權，換取海洋產業活力和社會創造力釋放。

(二)信息備案制度的概念和主要內容

《中華現代漢語雙序大辭典》中對“備案”一詞的定義為：向主管機關報告事由存案，以備查考[3]。信息備案制度是現行沿海船舶治安管理工作的主要內容和重要手段，即在我國領海海域內停泊、航行和從事生產作業的各類船舶(中國軍用船舶、公務執法船舶及國有航運企業船舶、外國籍船舶等國家另有規定管理的除外)所有人、經營人或代理人以及年滿16周歲未持有中華人民共和國海員證或者船舶服務簿的出海船員、漁民，應當向船籍港或船舶所在地公安派出所報備出海船舶、人員基本信息，發生變更的應在變更后7日內向備案單位報備變更信息，以備公安機關追查考實。其核心內容為“三報備”(報備出海船舶信息、報備人員信息、報備進出港信息)、“一服務”(為出海船舶、人員提供幫扶、救助服務)。其中船舶信息包括船舶船名、噸位、船籍港、船舶類型、作業方式、船舶照片，主要負責人(船主)及聯系方式(手機、衛星電話等)。人員信息包括姓名、公民身份證號碼、照片，家庭住址，聯系方式、緊急聯系人。進出港信息包括備案船舶進出港時，船上負責人在出港前及進港后24小時內向港口所在地公安派出所報備進出港時間、事由、作業海區范圍，隨船人員數量、姓名、公民身份證號碼等信息。

(三)信息備案制度的特點和實踐意義

1．信息備案制度的特點

(1)許可性。沿海船舶治安管理工作雖然從原有事前審批轉變為事前備案，取消了行政審批設定行政許可的環節，但信息備案制度依然保留了許可性。主管部門通過對備案船舶、人員和進出港時間的信息審查，對違反備案程序或者不符合備案要求標準的船舶和人員要求補全材料或不予通過，從而保障船舶及人員安全和合法權益，實現維護沿海地區及海上治安秩序、防范打擊違法犯罪活動的目的。

(2)確認性。通過獲取相關事務的具體信息，進行后臺數據核查，確認作業船舶、從業人員及作業時間是否符合相關規定，發現可能存在的治安隱患，排除風險，提高事中事后監管的針對性和目的性。

(3)監督性。現行沿海船舶治安管理采取事前備案、事中事后監管并重的管理模式，信息備案的目的是為事后監管提供信息線索，公安機關根據事前已經備案的信息開展事中事后的監督檢查，督促船舶和人員依據相關政策法規從事海上航行和生產作業等活動，從而做到有據可查，有章可循。

2．信息備案制度的實踐意義

(1)為審查提供依據。沿海船舶和相關人員通過備案存留下的大量數據和活動信息，能夠為信息備案受理機關依法審查船舶信息提供有效的法律依據，依法追究未按照報備規章備案或者未按照規定時限報送備案信息的單位及相關人員的法律責任。

(2)為決策部門提供信息支撐。掌握沿海船舶的相關必要信息是科學決策的基礎。公安機關通過對備案信息的梳理、分析，掌握“放管服”背景下沿海船舶治安管理的特點和規律，并根據這些特點和規律，制定更加完善的社會綜合治理方案和防控措施。

(3)為優化服務提供信息指引。有利于公安機關、應急救援、民政和海警等部門為社會提供更優質的海上救援、社會救助和指導幫扶等服務，同時引導沿海船舶提高參與經濟建設、改善民生、維護國家安全、保護環境的能力，更好地服務經濟建設和社會發展。

二、沿海船舶治安管理信息備案制度存在的問題

(一)法律修訂滯后

沿海船舶治安管理適用的法律依據主要是全國人大常委會制定的《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國出境入境管理法》，國務院行政法規《中華人民共和國船舶登記條例》，國務院規范性文件《關于清理、取締“三無”船舶的公告》，公安部規章《沿海船舶邊防治安管理規定》，農業部、國務院、公安部聯合制定下發的《港澳流動漁船管理規定》以及各地方性法規、地方政府規章[4]。原有行政審批制度下使用的出海船舶戶口簿、出海船民證以及各類船舶檔案雖然對“三報備”的相關內容有所涉及，但在國務院“放管服”改革取消漁船民證件行政審批程序之后，新的管理辦法沒有出臺，原有的相關法律法規修訂工作嚴重滯后，無法適用信息備案制度下的沿海船舶治安管理需要。由于沒有現行的法律法規為信息備案制度提供有效法律支撐，目前基層執法部門只能遵照公安部發布的《關于做好取消出海船舶戶口簿核發等4項行政許可事項的落實和銜接工作的通知》開展信息采集和監督管理工作，缺少法律強制執行效力，僅靠開展宣傳解讀，無法保證報備信息的真實性、系統性和時效性，嚴重影響信息備案制度的落地落實和實踐效果，現行沿海船舶治安管理工作仍處在被動、僵化、低效的管理模式中。及時修訂完善指導性、針對性、操作性強的相關法律依據和執法規范，重塑沿海船舶治安管理法律體系迫在眉睫。

(二)管理缺乏連續性

1．事前備案、事中事后監管的管理鏈條斷裂

現行信息備案制度只對備案信息的內容、報備形式、主管機關進行了規定，尚未明確處罰措施、責任體系，無法滿足事中事后監管的執法需求。信息備案制度的實施效果取決于報備信息的準確性和時效性，由于公安機關無法對未按規定報備信息的責任人員采取相應處罰措施，導致原本處于監管地位的主管機關處于被動的地位，港船管理職能不斷弱化，出海船民、“三無”船舶底數不清、情況不明、動態管控能力較弱，基礎工作不扎實，取消4項行政許可后，公安機關管理缺失抓手、難度加大，極易漏管失控，難以發揮管理效能。

2．各部門缺少協同配合

當前沿海地區的各類違法犯罪活動和犯罪手段已呈現出現代化、專業化、智能化的發展趨勢。各管理部門因船舶作業性質、行業管理和監督職權的不同，在強化資源整合，全面推進立體化防控體系過程中仍然存在執法權高度分解、相互制約的情況。一些執法部門在執法過程中只關注本部門、本單位利益，發現船舶有非本部門管轄范圍的違法違規行為，往往不互相通報，聽之任之，有時甚至相互推諉，造成管理脫節，無法形成管理合力[5]。僅靠公安機關一家之力難以對沿海船舶的活動軌跡、作業方式、運轉模式和情報信息進行全方位掌握，多部門間的警務合作、資源共享和情報交流機制尚處在摸索和建設當中。

(三)備案信息缺少數據整合造成混亂

各涉海職能部門和各級機關出于自身隊伍建設發展和業務工作的需要，大力推行科技信息化建設。海事、漁政和公安等部門相繼建立了基于AIS發展建設的UAIS通用船舶自動識別系統、基于北斗導航建設的定位救助系統和基于漁船民信息采集為核心的“沿海船舶漁船民邊防治安管理系統”，江蘇海事部門推出的“船員版”手機APP、山東威海公安推出的“經區PUS”警務APP、以及“船管云”“管船易船端”等各類手機APP紛繁復雜，通過推行“互聯網+”服務，為出海船舶、人員提供幫扶、救助服務。由于缺乏頂層設計和資源整合，各部門和各級政府在建和已推行的各類業務信息系統和APP在為管理部門和船舶行業提供信息與服務的同時，在內容和功能上雖然存在高度重疊卻無法實現數據交互，彼此之間無法兼容和流通。原公安部邊防管理局研發且使用多年的“沿海船舶漁船民邊防治安管理系統”在改革后已經廢棄停用，各部門在工作中積累的寶貴數據沒有得到最大化的利用，廣大漁船民作為數據源的提供者面對眾多信息平臺也只是疲于應付，導致數據庫更新不及時，備案信息時效性不強，沒有實現“應采盡采、全面覆蓋”的目標要求，報備信息的價值沒有得到真正體現，造成數據資源浪費。沿海船舶在公安、海事、漁政等多個部門間提交的各類交叉覆蓋信息，不僅加重了從業者和管理部門的負擔，同時也造成了監管的無序和混亂。

三、沿海船舶治安管理信息備案制度完善對策與思考

(一)做好立法與改革的銜接，發揮法治引領作用

國家在向深海發展過程中受到限制和阻力，出于自身資源權益的維護和發展衍生出相關法律法規，而每一部涉海法律背后都有一個相對應的行業主管部門。行業單行立法特征明顯，一方面是由部分法律的性質決定，另一方面也符合人類開發利用海洋資源的發展規律，這也是歷史必然的選擇。雖然各涉海部門根據自身實際需要頒布了許多部門規章，但大多屬于業務指導類法律規定，行業性、局限性明顯，法制和體制的改革應該并駕齊驅、同步推進，通過修改相關法律做出授權決定，支持和推動相關領域的改革，積極發揮立法的引領、推動作用。在法律中明確領導機構的職責和權力，以及主管部門與其他部門的關系，用法律的形式明確主管部門的執法和協調地位。在推進“放管服”改革的過程中要通過先行試點總結可行性經驗，通過修改完善相關法律予以優化和推廣。堅持依法改革、科學創新，對于必須先行開展的嘗試性改革舉措，依法授權開展試點工作；對于已經證明行之有效且具有復制和推廣條件的改革舉措，應當及時總結經驗，修改和完善相應的法律。建立健全政策法規咨詢機制，深入了解人民群眾的現實需要和市場經濟發展需求，正確把握船舶行業的未來前進方向和最新形勢，吸收政策法規、行政管理等領域的專業人才參與立法，引進民間智庫參與政府決策，圍繞沿海船舶治安管理和海洋開發中存在的問題開展田野調查，為有關部門制定法律法規、政策提供指導性意見、建議，拓寬工作信息獲取渠道。

(二)完善信息備案制度，實現管服結合

1．廣泛拓寬信息收集渠道

通過社會化采集、公安基礎信息收集等渠道采集完善沿海船舶治安要素信息。

通過民警登船采、村居協同采、船方自主報等多種渠道對出海船舶、人員基礎性信息進行收集整理。深入村居、企業、碼頭、港口、船舶，逐船逐人開展政策解讀、法律宣講，面對面采集信息，組織發動群眾積極參與、配合船舶治安管理工作。收集整合各部門現有出海船舶船體數據、船籍港、作業類型、行動軌跡，船主、船員等相關人員身份、戶籍、緊急聯系人，船東公司和代理公司的法人代表、從業人員等一系列數據資料，完善信息備案要素結構，更新核對數據庫。合理規劃數據采集區域、明確各級各部門職責分工，采取以船籍港為主、臨時停靠點為輔的覆蓋方式實施信息采集工作，避免出現群眾多次報備、多頭報備的情況。

2．剛柔并濟，強化事中事后監管

(1)明確處罰措施做到放管結合。簡政放權絕不是放任不管、一放了之，應借鑒房屋租賃登記備案制度，效仿《中華人民共和國治安管理處罰法》《租賃房屋治安管理規定》中對旅館業和出租房屋的相關管理規定和處罰措施，對未按照事前報備制度報備相關信息的個人、船主、船舶公司、代理人采取收取罰金、停止作業、限期整改等措施，督促引導相關人員主動報備，加大船舶治理管控力度，化被動為主動，提高管控效率。

(2)引入信用評價機制實行柔性管理。市場經濟是信用經濟，契約經濟，也是法制經濟[6]。探索建立長效船舶信用評價機制，納入社會征信體系。結合海事部門實施的船舶安全信用管理制度，制定統一的評價標準和程序，根據船舶事前備案的信息和主管部門檢查反饋情況，對船舶實行分級管理模式，建立數字信用檔案，將信息備案制度完成度與船舶航運資格、人員從業資格、油料補助等經濟利益相掛鉤，利用市場調節的力量推進社會信用體系建設。

3．健全合作機制，優化管理結構

構建政府牽頭、公安機關主導、多部門參與的聯合執法合作機制，建立健全綜合治理模式，引導船舶檢驗機構、漁業協會、自治組織加入群防群治體系，建立跟進指導幫扶培訓工作規劃，通過定期聯合執法、工作例會和重大行動聯合指揮等形式，形成重大決策通報、情報信息交換、矛盾糾紛聯調化解、統一協調調度等制度，破除傳統地方保護主義觀念和轄區意識、屬地意識，形成黨政軍警民合力管控格局。

(三)整合優勢資源，提升服務民生水平

打破數據壁壘，充分利用5G發展契機，加快推進“港口、船舶與漁船民信息管理系統”升級改造，引進智能化人臉識別、視頻結構化處理、大數據云計算等新一代信息技術推進智慧警務，并以此為基礎整合各主管部門、各級機關自行設計開發的各類信息系統、即時通信工具，消除各個平臺間的數據壁壘，吸收、篩選、整合各類數據資源，打造一個多部門聯合辦公、多項數據獲取渠道、信息變更及時性強的集存儲、分析、預警、服務、指導等功能為一體的數據應用平臺。整合現有資源、集中優勢力量，通過對各部門資源的優化整合和集約利用，發揮沿海資源要素的組合優勢，盡量避免同一區域內海防管控設施投資建設重復、管理無序的局面，通過協調機構和協作機制，進行充分整合共享，最大限度提高資源利用率，向科技要警力、要效率、要措施，努力打造“智慧型”服務體系。參考借鑒江蘇省公安廳“藍信”APP，建設實現互聯網手機提交信息后經過篩選檢查最終實現向公安網電腦進行數據傳輸和轉換功能的軟件平臺，在為群眾提供信息報備渠道的同時及時發布相關法律信息，提供法律咨詢、政策宣傳和社會保障服務。