公安禁毒執法風險的衍生邏輯及責任控制
——基于風險社會視域

趙安曉宇

(中國人民公安大學 偵查與刑事科學技術學院，北京 100038)

立法、司法、執法、守法作為法律政策貫徹與延續的四種樣態，在維護法律政策穩定中發揮著較為重要的作用。其中執法行為作為法律政策的輸出環節具有兩層含義，一是作為宏觀法律政策意旨承接方面；二是作為具體實施者落實執法理念的層面。立足風險社會背景，執法行為在具體實施的過程中暗含多元復雜風險，對執法風險的研究顯得尤為必要。風險社會對應的規范藍圖是安全，這也是風險社會的基礎和動力之所在[1]。德國社會學家烏爾里希·貝提出風險社會理論之后，其理論跨越了時代與國別的差異為相關問題的解決提供了新的思路。中國語境下的相關風險在對風險社會理論的因襲之下也具有自身的特殊之處。對其理論進行中國具體語境下的構解，則更能體現其理論的穿透性與借鑒性。

一、風險的解讀：基于執法行為的具體語境

國內對執法風險的解讀多聚焦于圍繞著城市管理執法、煙草執法、稅收執法等行政執法層面，學者對其風險的解讀也多從行政法學角度進行把握。有學者認為聚焦執法主體認為風險是指“行政主體在執行或實施法律過程中，由執法行為而引發各種潛在的利益損失或負面影響的可能性”[2]。還有學者認為執法風險“指那些特殊的行政領域，由于行政機關嚴重不負責任，或者違法失職情節嚴重，因而具有引發其他更嚴重后果可能性的執法行為，才構成了真正的執法風險”[3]。公安機關是我國治安行政與刑事司法力量，其行政屬性與刑事司法屬性使得對公安禁毒執法風險的研究置于刑事執法與行政執法具有相關理論支持下的合理性。對風險的解讀在公安部門也呈現著自身的解釋話語，有學者認為執法風險是“公安部門和民警為實現執法目標的過程中可能發生的不利事件或是不利事件發生的可能性”[4]。

執法風險主要產生于執法主體與執法對象之間，風險社會理論中對風險定義的最大特點是不確定性與主觀性。“風險”是根源于人類的行為和決策，伴隨著人類生產、生活而出現的，對人類自身行為與決策的未來結果的一種主觀認知與反思[5]，禁毒執法風險本質上是警察權在公安禁毒執法活動實施中所產生的不利事件的可能性。相關事件的可能性本身并不全都是消極面向，對風險的合理規制也可以使得事件向積極的面向發展。公安禁毒執法在強調對相關行為治理的同時，也涉及到了對執法資源的分配。選擇性執法、專項執法在一定程度上都是具體表現。相關制度、政策的不完整性，風險防控的滯后性都會引發風險。而風險的具體表現則體現在禁毒刑事執法與治安行政執法行為當中，包括執法內部方面、執法外部方面、執法法律方面。

(一)執法內部方面

1．執法保障風險

風險社會的高風險—高收益規律使得毒品相關違法犯罪行為通常受相關利益驅動，進而具有較大風險。特別是在邊境地區涉毒違法犯罪人員武裝運毒現象較為普遍，在部分地區甚至出現了與公安執法人員對抗的場面。同時禁毒執法人員在執法過程中，涉及到對執法對象的處理，面臨著職業暴露的風險。在職業保障方面，對執法人員的傾斜性保障并不能以一種有效的方式維護全體執法人員，考評激勵機制的弊端使得部分執法人員對影響力較大、轟動性較強的涉毒案件較為青睞。因為往往這種案件，容易出“成果”。部分案件由于涉案價值不大，一定程度導致了少數積案、累案的產生。

2．執法規范風險

執法規范體現在在刑事執法與行政執法過程中，進一步說是對毒品案件的偵查行為的有效約束。執法規范的風險涉及到實體層面與程序層面，是警察權對民眾的利益侵害的一種表現。其執法行為在“違反法律程序的行為同時也伴隨著一種訴訟侵權過程”[6]，容易引起執法人員的道德廉政隱患。同時對執法對象的處理也暗含風險。在具體行政執法處理的過程中只是簡單地被視為法律的逾越者，社會歧視與偏見導致吸毒人群回歸社會難、復吸率較高等問題。在刑事執法方面部分執法人員為取得既定執法成果采取了不合法行為，未能充分保障犯罪嫌疑人的基本權利。公安機關以風險防控或者規避為理由忽略人權保障的趨勢也側面反映了執法主體與執法對象之間的實質不對等狀態，執法個體的失范違法犯罪行為對執法主體與執法公信力的破壞也是不可避免的。

(二)執法外部方面

執法外部方面通常體現在執法對象即涉毒違反犯罪人員的法律規避風險。部分涉毒違法犯罪人員試圖通過現有法律漏洞，逃脫法律的制裁，部分是由執法人員在前期對相關“人”“物”證據固定過程中出現瑕疵所造成的。證據沒有及時、全面收集，未能保證證據鏈條的完整，使得相關證據在證據能力與證明力方面喪失了部門能力，打擊毒品違法犯罪活動的成果沒有最終通過依法判決予以固定。在禁毒執法過程中只注重對“人”的固定，缺乏對日后可能進入司法程序的相關“物”的固定。在對“物”的固定方面也未能遵守相關法律程序，執法人員的疏忽導致證據的證明力與證據能力產生瑕疵，影響后續審判追訴程序進行。例如在對零包販毒執法過程中，由于涉案毒品數量、體積較小，涉毒違法犯罪人員可以通過衣領、頸部、袖口、褲腿、鞋子夾層、衣縫、衣角等部位進行藏匿，犯罪行為隱蔽性對涉案證據的搜查帶來了挑戰，進而可能影響正確的定罪量刑。

(三)執法法律方面

執法法律風險通常體現在法律執行文本的滯后性方面，以及對于相關犯罪治理的理念方面。該情況有可能造成對某種違法犯罪行為的風險控制處于矯枉過正的狀態，從而陷入所謂的“執法悖論”，即執法者在執法活動中執行相關法律規范來實現其既定的執法效果從而規制相關風險，但與此同時對相關風險進行規避的執法行為本身可能會產生新的風險，而這種風險是立法者當初制定時所未曾預料到的。風險刑法集中表達了人類對社會安全的不安和焦慮，以及對“以刑法維護秩序”合法性的渴求[7]。近年來毒品犯罪打擊成效明顯，但由此帶來的重刑率居高不下，2018年重刑率為24．11%，2019年1至5月毒品犯罪重刑率為26．38%，比同期其他刑事案件高出十幾個百分點(1)參見中國法院網：《堅持依法嚴懲毒品犯罪 大力提升案件辦理質量：2018年以來人民法院禁毒工作的主要情況》。https：//www．chinacourt．org/article/detail/2019/06/id/4107408．shtml。。重刑率一方面體現了毒品犯罪治理的成果以及對相關犯罪的治理決心，但另一方面說明法律風險也需要關注。

二、執法風險衍生邏輯分析

當禁毒執法逐步變成一種單向活動時，相關風險隨著執法權力的轉變而不斷衍生。執法風險在相對穩定的執法場域中不斷醞釀，其帶來的危害性不言而喻。抽象層面風險與具象層面風險借助現代風險制造工具，沖破限制在同一執法活動中形成沖突，對執法風險衍生邏輯的分析有利于厘清風險源。

(一)“時間”與“空間”因素的分離

“時間”與“空間”是構成執法環境的重要組成因素，二者在風險社會的背景下不斷分離，“以時間上的‘虛化’和空間上的‘缺場’形態完成潛伏或懸置……構成一種如影隨形的和隨時‘在場’的風險”[8]。現代化為毒品違法犯罪提供了滋生的土壤。借助脫域機制進行虛擬演繹向傳統的禁毒執法模式進行不斷的挑戰。“時間”與“空間”的不對等狀態使得執法環境處于不斷變動當中，毒品違法犯罪從傳統模式過渡到現代模式的同時也帶動了犯罪手段的升級。社會轉型發展的背景包含了“時間”元素，毒品犯罪在治理過程中不斷變異與更迭，禁毒執法主體與對象不斷對抗博弈增大了執法人員的執法難度。“部分涉案人員還使用具有閱后即焚功能的國外小眾APP與上下線聯系，使用比特幣交易，犯罪手段極具專業性和隱蔽性。”[9]現實社會與虛擬社會轉換則體現了“空間因素”。不法分子越來越多地應用現代技術手段，全方位利用陸海空郵渠道走私販運毒品，渠道立體化、手段智能化突出[10]。

(二)執法風險的轉移與聚集

執法風險的轉移與積聚則體現了大眾對“執法安全”與“執法風險”議題的關切，公安禁毒執法行為本質上警察權在禁毒執法部門的體現。警察權作為社會秩序維系的“兜底”機制，大量地承載從其他類型權力所轉嫁過來的矛盾[11]，警察執法行為本質上暗含了抽象警察權層面至基層執法層面的“風險轉移”隱患。社會治理的壓力之下，通過警察群體的科層制不斷傳達著任務與指標，“警察執法難度大為提升……而與此伴隨的，則是警察權控制也逐漸拋棄警察權運行過程而只關注警察權行使的社會后果”[12]。一方面執法風險通過現代風險制造工具轉移至公安執法部門。禁毒執法風險通過執法主體單一化形式轉移至公安部門，其承擔著本該由多元執法主體共擔的執法風險。另一方面在公安執法部門內部，風險也遵循著“由高到低”的風險聚集。公安禁毒執法人員在受到風險規制的同時，對其執法保障未形成合理制度與流暢的運行保護機制。這種風險存在著一定的偏離性與不對等性，在相關風險處置制度缺位的情況下，基層執法人員作為法律貫徹的終端最終成為了風險的承擔者。

(三)“經驗”執法與“科學”執法的理念沖突

在傳統社會邁向現代化社會的同時，公安禁毒執法從“經驗式”執法模式到“現代化”執法模式的轉變是應有之義，模式的轉變來自對風險社會的現代性回應。具體的執法情境中“經驗”執法模式普遍存在于公安禁毒執法活動當中，禁毒執法能力也因此受到掣肘。在傳統禁毒執法模式中，禁毒執法人員偏向于“經驗執法”。其對禁毒執法風險的規避大多來源自先前案例總結及案件經驗教訓的積累，該種執法模式在一定時期內對毒品治理發揮著重大作用，但目前這種處置趨同現象較為嚴重。傳統的風險管理方式聚焦于執法的常態化過程中，容易疏忽對執法緊急態過程的處置。風險的識別缺失對執法活動帶來了極大的隱患，從而容易導致風險防控的失敗。事后風險評估不足直接影響司法追訴過程中相關執法行為轉化為成果的進度。對執法階段后期的評估不足，容易造成相關證據鏈缺失，增加法律風險。執法處置趨同態勢也體現了現今禁毒執法模式由“經驗”到“科學”轉換過程中的困境。

三、風險的消解：責任控制的路徑探討

禁毒執法風險給傳統的執法模式帶來危機的同時也給執法模式的現代化轉變帶來了新的契機與動力，禁毒執法風險責任控制有利于推進執法能力現代化，完成治理模式的轉變。以下從道德倫理、技術、法律角度入手，探討執法風險消解的現實路徑。

(一)道德倫理工具

毒品執法活動相較于其他執法活動具有較高的危險性，不光體現在具體的警察職業健康風險方面，也體現在執法人員的被腐蝕風險方面。構建執法內部倫理機制有利于抑制執法人員手中的權力變成個體謀取私利的手段。道德倫理制度體現在組織與執法個體兩個層面。

首先在組織道德倫理方面“組織倫理是一種組織所遵守和制定的倫理規則”[13]，對組織倫理機制的構建與完善使得從組織內部實現既定的價值認同變為可能，同時通過組織對執法個體進行正向的價值引導也具有極大的必要性。“大力弘揚‘公安楷模’精神，學習全國‘公安楷模’信念堅定、對黨忠誠的政治品格”[14]。組織倫理規則作為促進行政倫理的積極力量，能夠引導行政執法人員的行為導向，即以公共利益為導向[15]。其次在執法個體道德倫理方面，“場域中的個人責任體現了當下互動關系的要求，它真正實現了個人德行和社會規范的統一”[16]。個體倫理機制的構建有利于執法個體形成正確的權力價值觀，通過合理規范的執法行為對相關的執法行為進行制約。禁毒執法人員作為對毒品政策及法律法規執行的最重要的一個環節，加強禁毒執法人員職業道德，對執法人員進行道德的約束，“建立起一種保證個體自我利益和自我責任相一致的機制”[17]。

(二)管理工具

管理工具的應用是將執法行為透明化、執法環節清晰化的一種技術手段，也是公安執法規范化建設中的重要環節。管理工具通過風險管理軟件與硬件的搭建，研判與識別禁毒執法高危風險點，并及時預警規避風險、處置風險、反饋處置結果，將風險管理理念及模式引入公安執法。執法風險管理由風險收集與識別、風險研判、風險處置、反饋評估等四個方面構成。

禁毒執法風險信息收集、識別環節通過對執法內部與外部風險信息采集實現執法風險信息庫的建設。通過公安內網、互聯網等途徑取得相關毒品執法數據與情報信息。執法內部信息側重于通過公安內網等專業化信息平臺收集，外部風險信息通過開源的互聯網等平臺進行收集。執法風險的研判在對信息庫中風險信息進行甄別篩選之后確定風險源以及具體的風險因素及風險轉換態勢，尋找禁毒執法風險的規律與衍生原因。執法風險的處置環節分為正常態處置與緊急態處置，正常態的處置側重于對涉毒案件的法律文本規范檢查，執法行為的全程檢查、執法結果的合理合規性檢查。緊急態處置側重于具體禁毒執法活動包括涉毒違反犯罪人員查處、毒品查緝等環節產生的風險處置。反饋評估通過執法內部合理的評估管理工具對執法過程的可評估元素進行賦值計算，“改革和優化業績評價體系，確立符合訴訟規律的業績考核指標”[18]。根據執法情況制定績效考評，有條件地通過外部社會評價來反映禁毒執法效果。目前在公安執法規范化建設中“執法辦案中心建設和信息化建設”等理念的構建、信息化平臺搭建及實體部門的落地為禁毒執法風險管理提供了有益思路。

(三)法律工具

執法行為邏輯的科學性與合法性來源于指導執法行為的法律政策，執法風險防范首先就要對執法行為所體現的法律政策進行梳理與規范。行政法律制度的缺失，使行政執法人員在執法時遇到大量需要自由裁量的空白點，從某種程度上為自由裁量權的濫用提供了土壤[19]。同時我國的毒品政策和禁毒理念也為禁毒執法部門執法活動提供了理論依據。

立足于風險社會背景下，落實執法主體的個體執法責任。同時對風險防范的法律制度加以完善，將社會主義核心價值觀內嵌于執法風險防范制度也是應有之義。把社會主義核心價值觀要求融入法治建設和社會治理[20]，以《中華人民共和國禁毒法》《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國公務員法》為依托，建立科學的風險法律制度特別是對落實執法主體責任、執法保障、國內外執法協作等的研究，在合法性角度為禁毒執法風險防控提供法律支持。一是對目前缺失的相關法律法規進行合理性分析、對缺失部分進行合理補充，形成警察程序法與警察實體法的呼應。在相關條款中對禁毒執法部分的具體執法行為進行明確。二是將風險管理的相關法律納入法律體系，保證政府風險管理的一致性。三是在對現有條款進行梳理的基礎上形成細化與落實。及時修改滯后的條款規定，使其更具指導性與可操作性[21]。

四、結論

風險治理的核心在于通過各種規制手段將風險控制在人類可接受的范圍之內，而并不是從根本上徹底消除風險。風險社會理論為公安禁毒執法風險的探討提供了新的視角，禁毒執法風險的科學防控有利于對執法資源的合理配置，也是立足“國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高”背景下公安機關對執法風險防控與執法能力現代化的相關思考，有利于公安執法部門對“風險社會”做出積極回應和有效防控。禁毒執法風險應對過程是禁毒執法對現代性反思的過程，也是對社會治理中毒品問題治理的積極應對，體現了從“經驗”執法到“科學”執法的風險防范思維轉變，有利于形成“黨委領導、政府負責、部門協同、社會共治、公眾參與的禁毒工作格局”[22]。