新形勢下檢察建議令狀化改造問題研究

● 史航宇/文

最高人民檢察院張軍檢察長在大檢察官研討班上指出：“檢察建議絕不是發出去就了事，要緊緊盯住效果，監督落實情況，要把所謂的沒有硬性要求的檢察建議做到剛性。”在當前司法實踐中，檢察建議的法律監督作用并未得到充分地發揮。完善檢察建議的法律監督職能，核心就在于通過改變對檢察建議的職能定位，提升檢察建議的剛性，賦予其實質的約束力。

一、我國檢察建議制度的相關規定

自檢察機關恢復重建以來，檢察建議雖然在幾次法律修訂中予以補充和完善，但其實踐運行一直處于比較尷尬的“睡眠狀態”。檢察建議有兩層含義：一是“檢察”，即其行使的是法律監督職能；二是“建議”，根據新華字典的解釋，“建議”指的是向領導、集體提出的主張。從字面上講，“建議”是一種“柔性”概念，不具有強制力；從法律層面上講，檢察建議由于立法不健全、定位不明晰、自身質量不高等原因，未能實現立法者在制定該項制度時想要達到的“剛性”。

監察體制改革的不斷深入，對檢察機關的檢察權產生了系統性、根本性的影響。《憲法》規定檢察院是“法律監督機關”，說明憲法對檢察機關的法律監督職能定位并未發生改變，職務犯罪部門的轉隸并不能影響檢察權的實質。但在新形勢下，檢察院的法律監督職能應當進行重構和調整。2018年10月26日新修訂的《人民檢察院組織法》第21條規定，人民檢察院可以行使抗訴、糾正意見、檢察建議三大監督手段，修訂后的檢察院組織法新增了“檢察建議”作為檢察院行使法律監督職能的方式。2019年2月26日，最高人民檢察院發布《人民檢察院檢察建議工作規定》，對檢察建議的適用范圍、調查辦理和督促落實程序以及監督管理工作辦法進行了明確規定，為檢察建議工作的開展提供了制度保障。在過去的一年里，新形勢對檢察機關的法律監督職能提出了新的要求，明確了新時代下檢察機關的“四大檢察”職能。對于檢察建議而言，應當賦予其“令狀化”的司法定位，以推動檢察執法更加健全、規范。

二、檢察建議制度運行中存在的問題

（一）檢察建議“重刑輕民”

長期以來，檢察機關的工作重點集中在反貪、公訴等刑事領域，在以往的檢察建議中，其監督對象也主要集中在刑事訴訟。檢察機關雖然也會以檢察建議的方式在民事訴訟以及行政訴訟中行使監督職權，但是相對于刑事訴訟，前者無論是質量還是數量都存在明顯差距。這是因為民事訴訟、行政訴訟與刑事訴訟從本質上存在著天然的差別，民事、行政領域一般不會涉及承擔限制人身自由等嚴重的刑事責任后果，所以往往不能引起社會足夠的重視，社會大眾甚至是檢察機關內部人員都普遍認為民事、行政訴訟中的檢察建議會比刑事訴訟更具“柔性”。

（二）檢察建議的質量普遍偏低

第一，建議內容沒營養。在監察體制改革之前，司法實踐中檢察建議的適用率較低，檢察機關在制發檢察建議之前缺乏深入的調研，檢察建議的內容往往籠統泛泛，法律依據不明確。涉及教育、金融等司法領域之外的檢察建議專業性不強，甚至很多檢察建議都套用“制度不健全”“需要加以重視”“完善相關措施”等模板。

第二，考核標準不合理。目前，檢察機關對檢察建議的重視程度越來越高，很多部門的考評規則里都有對檢察建議制發數量的考核，這導致一些單位片面追求制發數量，而忽視了質量。檢察建議自身質量上存在的缺陷直接導致被建議單位不予重視，也從側面降低了檢察機關的權威、嚴肅的社會形象。

（三）檢察建議的規范化程度不高

第一，制發程序混亂。目前，檢察機關內部對于檢察建議的制發程序混亂，檢察建議該由哪個部門制作，哪個部門簽發，內部并未形成統一的規定。在實踐中，檢察建議有的以檢察院名義制發、有的以某個內設機構名義制發，有的甚至會以檢察官個人名義制發。各個部門之間缺乏有效的協調和溝通，再加上案件數量多、業務之間存在交叉，甚至會出現一個檢察院的不同部門對同一單位、同一案件發出多份檢察建議的情況。［1］

第二，文書格式花樣多。檢察建議書不像《起訴書》《逮捕決定書》那樣形成了統一標準的格式，在司法實踐中五花八門、種類繁多。并且對被建議單位要求回復的時間期限規定也不一致，有的規定是“七日”“一個月”，有的則未規定明確的期限，這嚴重影響了檢察建議的權威性。

（四）檢察建議的落實效果不理想

第一，被建議單位不重視。檢察機關和社會大眾對檢察建議的重視度普遍偏低。對于收到的檢察建議，許多單位往往置之不理、束之高閣，甚至是敷衍了事，不予回應已經成為常態。究其原因，檢察建議制度一直缺乏必要的配套保障措施，即被建議單位是否有權提出異議，對于被建議單位不采納檢察建議理由不成立的，檢察機關是否有權進行懲處，這些保障性措施在以往法律中未有明確規定。

第二，檢察機關回訪少。由于目前檢察機關存在工作量大、人員較少等現實因素，檢察建議發出后，檢察機關后續的跟蹤回訪工作往往不能得到落實。有時候被建議單位不能及時回應是因為在貫徹執行中確實存在一定的客觀阻力，使得檢察建議流于形式。

三、檢察建議令狀化的理解

（一）何為“令狀化”

令狀制度是英美法系的制度特色，起源于英國，一開始是國王用來發布事務管理方面的通知和命令，是一種行政命令，到后來逐步發展成司法程序。［2］令狀在具體的運行過程中有四個環節，即申請、簽發、執行和救濟。其構成要素有三個方面：一是絕對中立的審查機構；二是存在“可能”發生的違法事由；三是以令狀形式簽發。

之所以要強調檢察建議令狀化，其核心要義是賦予檢察建議明確的法律約束力，最大程度發揮檢察建議的效力，這是新形勢下檢察建議必須要完成的司法定位上的轉型。在我國當前司法運行現狀下，有必要為檢察權的高效運行設計一套科學的載體，而檢察建議令狀化在新形勢背景下具有較高的使用價值和司法意義。

（二）檢察建議令狀化改造的可行性

第一，法理可行性。正如上文所述，根據令狀制度的構成要件，檢察建議令狀化具備法理上的可行性。首先是要有絕對中立的審查機構，我國《憲法》規定，人民檢察院是法律監督機關，代表國家行使法律監督權。憲法中的“法律監督機關”應當定性為絕對中立的審查機構，其符合法理構成要件標準。從另一角度看，各個領域、行業、部門出現了違法情況，其并不會對檢察機關造成實質性危害，所以檢察機關作為“第三方”履行監督職能，在法理上而言，符合絕對中立的條件。其次，令狀制度針對的是“可能發生”的違法事由，這些問題通常是檢察機關在履職過程中發現的，一般都是還未發生或者可能發生的違法行為，檢察機關通過檢察建議對其進行預防，也符合“可能發生”的構成要件。［3］

第二，組織可行性。檢察建議令狀化是為適應司法體制改革與監察體制改革“雙改革”而提出的新理念。過去的檢察建議只是檢察機關一家“單打獨斗”，由于檢察機關監督的范圍比較廣泛，監督效果往往不夠理想。新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規定》明確，檢察建議可以抄送人大、紀檢監察機關等，實現了檢察監督、人大監督、監察委監督“三位一體”的監督格局。以往人大監督處于全局層面上的監督，不能針對具體個案，監督效果不太“接地氣”；另一方面，監察委剛剛成立，監檢銜接一直是學術界和實務界不斷探索的問題，需要相關制度予以完善。［4］人大、監察委、檢察院三組織之間通過檢察建議這一監督方式形成合力，使得人大監督更接地氣，也使得監檢銜接更為順暢，可謂實現三組織之間的共贏。

第三，制度可行性。一直以來，檢察建議規范化程度低、對于檢察機關來說一直屬于比較邊緣化的監督手段。新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規定》試圖將檢察建議定位成類似于公訴、批捕等具有案件化或辦案化的監督手段。新形勢下，檢察機關對檢察建議越來越重視，并試圖利用該制度來拓寬檢察辦案工作的外延，將其逐漸推到檢察業務的核心地帶。檢察建議令狀化的理念符合檢察機關對這一監督手段的新定位。

四、新形勢下檢察建議令狀化改造的現實突圍

實現檢察建議令狀化改革，新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規定》已經在立法層面上對檢察建議予以完善。在現行制度體系之下，結合檢察建議此前存在的種種問題，對檢察建議令狀化改造可按照以下路徑進行設計：

（一）明確新形勢下檢察建議的新定位

第一，明確檢察建議的分類。由于檢察建議的應用范圍很廣，分類比較混亂。新形勢下應當首先對檢察建議的定位予以明確，新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規定》將檢察建議分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議、其他檢察建議五大類。

再審檢察建議針對的是人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，主要是落實對民事、行政訴訟的審判監督。實踐中，再審檢察建議發揮了重要的監督作用，強化了法檢兩院之間的制度運行架構。

糾正違法檢察建議針對的是訴訟中檢察機關發現司法機關出現的違法情形，其適用范圍更為廣泛，刑事、民事、行政領域中司法機關在辦案過程中可能出現的大部分違法情形都可以通過檢察建議予以糾正。

公益訴訟檢察建議適用于生態環境、食品藥品、國有財產、國有土地等公益訴訟領域。新形勢下，檢察機關形成了“刑事”“民事”“行政”“公益訴訟”四大檢察新格局，公益訴訟檢察建議與檢察機關新設立的公益訴訟職能緊密銜接，該類檢察建議會有后續保障，即如果被建議單位未采取相關措施，檢察機關可以提起公益訴訟。

社會治理檢察建議則不僅僅集中在司法領域，還包括各類社會組織、團體，目的是提升被建議單位的治理能力，完善其治理體系。社會治理檢察建議應當分為：司法治理型檢察建議，針對的是公安、法院和其他司法行政部門；行政治理型檢察建議，針對的是民政、交通、教育、醫療等行政機關；社會管理型檢察建議，針對的是各類團體、社會組織。

明確新形勢下檢察建議的分類，旨在使檢察建議更為專業化、精細化，從而更好地發揮其在不同領域中的功能。

第二，明確檢察建議的協同性新理念。新形勢下檢察權的行使，應當從過去的國家層面逐步轉化為社會層面，這需要檢察機關注入新的監督理念。檢察機關作為國家法律監督機關，并不是要通過檢察建議實現對各行各業的權力控制，也不是為了彰顯檢察機關高人一等的職能優越感。新形勢下的檢察建議應當被賦予一種協同精神：一方面是與機構之間的協同，即檢察機關需要通過檢察建議與人大、監察委相互配合，共同治理，實現職能上的合力，促進各個部門之間高效履職；另一方面是與社會之間的協同，即檢察建議需要調查研究、溝通民意、組織協調等，為被建議單位提出更有價值的意見措施，實現社會的優化治理。

（二）逐步轉變“重刑輕民”的檢察格局

在新時代新形勢下，社會矛盾的變化對檢察機關提出了新的要求，轉變檢察機關“重刑輕民”的局面是大勢所趨，如果只抓刑事，忽略民事、行政領域的監督，則無法適應時代的發展。正如上文中提到，新時代四大檢察格局使得檢察建議的內容和重心發生了變化，要逐步強化檢察建議在民事、行政領域的監督職能地位，改善檢察機關傳統職能架構，保持檢察機關對刑事、民事、行政領域監督工作的平衡。

（三）注重提升檢察建議的質量

一份好的檢察建議，應當是既能體現檢察機關的監督職能，又能給被建議單位以清晰明確的指導意見。檢察建議的質量好壞直接關系其自身的法律效力，如若檢察建議內容泛泛、流于形式，不僅不能起到立法設計的應有效果，反而會影響檢察機關的公信力。因此，檢察機關在制發檢察建議之前，要對被建議單位進行深入調查，精準把握問題源頭，在對相關問題產生的原因、特點等進行深入分析的基礎上，提出更具有針對性、價值性、對策性的建議措施。此外，考慮到檢察建議的專業性領域范圍廣泛，而檢察人員的知識范圍有限，可以建立專家咨詢制度，檢察人員以專家咨詢意見為參考，可以彌補檢察人員專業上的缺陷。

（四）嚴肅檢察建議的制發程序

《人民檢察院檢察建議工作規定》明確了檢察建議書的格式、內容以及制發主體。從形式上，建議書上必須明確問題來源、存在隱患、法律依據、異議期限、回復期間等；從主體上，檢察建議應當以檢察院的名義簽發；從決定程序上，檢察建議必須經過檢察長或檢察委員會決定是否制發檢察建議；從管理上，檢察建議應當統一編號、統一簽發；送達方式上，可以書面送達，還可以現場宣告送達，法律要求檢察人員在送達時對檢察建議書進行必要的說明。在檢察機關未來履行監督職能的過程中，檢察建議的形式更為規范化、層次更為清楚、建議內容也更為明確。

另外，《人民檢察院檢察建議工作規定》還明確了檢察建議書的送達程序，可以書面送達，也可以現場宣告送達，法律要求檢察人員在送達時對檢察建議書進行必要的說明，同時也引入了人大代表、政協委員、特約檢察員等第三方人員在場見證和監督。監督貫穿了檢察建議的送達過程，使檢察建議在形式上更具嚴肅性。

（五）新形勢對檢察建議的回復與回訪提出新要求

《人民檢察院檢察建議工作規定》明確要求被建議單位在兩個月內做出處理，并作出書面回復。如果被建議單位認為檢察建議正確，檢察機關應當積極配合協助貫徹落實整改意見；如果被建議單位認為檢察建議不妥，提出異議的，檢察機關應當積極聽取被建議單位的原由，分析原因，及時糾正；如果檢察建議本身未存在不妥，被建議單位拒絕整改或者拖延回復，檢察院可以通報被建議單位的上級機關等，必要時還可以通報人大、紀檢監察部門，這增加了檢察建議的“權重”，給被建議單位提出了更為嚴格、更具約束力的要求，使被建議單位對檢察建議更為重視。

《人民檢察院組織法》的修訂和《人民檢察院檢察建議工作規定》的頒布使得檢察建議有了明確的法律支撐，但其令狀化改造并不是一蹴而就、一朝一夕就可完成的，仍需要在新法的基礎之上不斷探索、完善、修正。新時代新形勢下，檢察權的運行正從傳統國家范疇轉化為社會治理范疇，檢察建議也將會有更寬的視野、更高的站位，檢察建議令狀化這一司法理念也更為適應新形勢的發展潮流。

注釋：

［1］譚義斌、黃萍：《關于檢察建議實施情況的調研報告》，《人民檢察》2016年第8期。

［2］項焱、張爍：《英國法治的基石——令狀制度》，《法學評論》2004年第1期。

［3］呂敬美等：《檢察建議令狀化改造的緣由及具體設計》，《中國檢察官》2018年第7期（上）。

［4］湯維建：《檢察建議規范化改革展望》，《人民檢察》2018年第16期。