美國合作聯邦制下的流域治理機制*

● 杰弗里·波什特·克拉克 喬納森 D. 布萊特比爾*/文

一、美國司法部環境與自然資源局的職責與功能

美國司法部環境與自然資源局（ENRD）已成立將近110 年，一直以來，崇尚“服務、廉政、法治”。該局職責廣泛，主要包括：負責全國范圍內污染控制相關民事、刑事案件法律實施與執法；為對聯邦政府部門的項目、活動提起的訴訟辯護；在涉及國家自然資源和公共土地管理人角色的事項中代表美國國家利益；土地征收；根據野生動物保護相關法律提起訴訟或為政府辯護；對關于資源、印第安部落及其成員權利的案件提起訴訟等。ENRD 的負責人、局長，也就是ENRD 的助理總檢察長，即是美國政府環境執法的首席律師。

需要指出的是，美國關于水資源保護的主要聯邦政府決策的職責由聯邦政府政策制定部門承擔，而非司法部。但是，ENRD 通過聯邦法律、法規和許可證制度的執法與實施，對水資源保護起非常重要的作用。另一方面，ENRD 也就針對聯邦政府部門管理水資源保護聯邦項目提起的訴訟案件，擔任辯護人。

二、主要參與方

美國水資源保護涉及眾多參與方：

（一）三權分立、權力制衡

首先，美國政府的三大分支都對水資源保護起了重要作用：一是立法部門，即美國國會，負責頒布聯邦法律，制定保護水資源的聯邦項目或措施，授權聯邦政府部門實施；二是行政部門，在憲法和國會授權范圍內，負責上述聯邦水資源保護項目或措施的管理與實施；三是司法部門，即通常意義理解的法院。司法部門的職權非常重要，因其可判定立法機構制定的法律違憲，認定行政部門執法違法（包含違反憲法和法律）。此外，當立法機關與司法機關對法律的理解和適用意見不一致時，立法機關還可以修改法律，但立法機關的這種權力，又受制于憲法賦予總統的否決權。這種權力制衡機制，旨在保障單一部門的權力不會過寬，導致權力濫用。

（二）合作聯邦制

美國《憲法》第4 條對聯邦政府和州政府的關系作出定義。除一些明確僅授權聯邦政府的職權外，其他職權都賦予州政府行使。“聯邦主義”即指這種聯邦和州政府共享主權的形式。在聯邦主義下，通常聯邦法律效力高于州法律，但在另一些領域，聯邦政府和州政府享有共治權，或對一些事項，僅州政府有權管制。

在聯邦層面，與水資源保護相關，主要涉及以下部門：

1.司法部。上文提到，ENRD 在水資源保護中在聯邦法院提起民事、刑事訴訟，以保障國會頒布法律的實施。促使聯邦環境保護相關法律得到有效實施是ENRD 的重要責任。

2.聯邦環保局（EPA）。聯邦環保局也是負責實施聯邦層面污染控制相關法律法規（如《清潔水法》）的重要機關。

3.美國陸軍工程兵團。美國陸軍工程兵團與聯邦環保局協同，負責管理根據《清潔水法》保護對生態系統有重要影響的濕地項目。

4.美國海岸警衛隊。美國海岸警衛隊主要擔當應對和石油泄漏相關的執法、管理角色。

5.其他。美國聯邦政府擁有美國境內約30%的土地，其中約一半位于美國西部。除上述聯邦政府部門，內政部、農業部（美國林務局）以及其他聯邦政府部門通過全面的計劃和程序（絕大多數情況下都會征求公眾和受影響的州、地方政府的意見），管理這些土地。

除以上聯邦部門，州和地方政府在保護水資源方面，也都承擔了重要角色。例如，由于國會缺乏憲法授權或基于國會自主決定，一些水域并不受聯邦項目保護。而對這樣水域的保護職責便落在州和地方政府身上。在一些情況下，即使國會頒布了一個或多個保護水資源的聯邦法律，也并不意味著排除適用州或地方制定的相關法規。根據國會頒布法律的意圖、該聯邦法律的屬性和管理程度等因素，州和地方政府也可以制定地方法律保護水資源。不僅如此，國會有時還會鼓勵州政府協助聯邦政府管理聯邦水資源保護項目和措施，由此，這種機制被稱作“合作聯邦制”。

合作聯邦制是許多聯邦環境法的特點，當然包括水資源保護法律。在合作聯邦制下，國會授權且鼓勵州政府在不違反聯邦政府規定的基本原則下，主動根據州法律申請承擔管理一些聯邦項目的職權。聯邦政府機構，主要是聯邦環保局（EPA），負責評估此類申請，并作出是否批準的決定。若決定批準，則批準的聯邦政府機構將對州政府的管理承擔持續的監管責任。而另一方面，根據大多數聯邦法律，在某聯邦政府機構批準州政府的申請后，將與該州政府共同行使管理職權。若州政府管理聯邦項目的申請未獲批，聯邦環保局則負責在該州境內對該項目行使管理權。此外，根據《清潔水法》，聯邦政府承認的印第安部落也有權申請獲得對其所在區域內的聯邦項目的管理職權。盡管對印第安部落行使對聯邦項目管理職權的確認較州政府的權利稍弱，但仍是非常重要的權利，聯邦政府也非常鼓勵印第安部落行使政府監管職能。

（三）非政府組織的參與

非政府組織（NGO）在水資源保護中，起到了與聯邦政府、州政府不同但亦重要的作用。例如，NGO可以通過提供事實、信息、表達觀點等方式，影響國會和聯邦政府的決策。事實上，由聯邦政府頒布的法規，通常情況下，若未經過征求公眾意見程序，通常不允許定稿頒布。NGO 還可通過提起訴訟來執行法律，如《清潔水法》。稍后詳細說明。

以上僅僅是NGO 參與水資源保護的少數途徑，根據目的不同，NGO 還有許多其他途徑來保護水資源。

三、涉及水資源保護的聯邦法律

涉及水資源保護的聯邦法律數目眾多。下文將重點介紹美國水資源保護最重要也是最基礎的《清潔水法》，并簡要介紹其他相關聯邦立法。

（一）《清潔水法》

1.概況。《清潔水法》依賴合作聯邦制，保護滿足“美國國家水”的可航行水域以及其他水域。該法案的目標，簡而言之，即保障美國國家水“可釣魚（fishable）”“可游泳（swimable）”。大多數州都獲得授權管理其州界內至少一個聯邦清潔水法項目。然而，并不是所有清潔水法項目都可以被聯邦環保局授權到州政府監管。例如，根據1990 年石油污染法案修訂后的《清潔水法》也涉及了船舶、陸上設施和海上設施的石油泄漏污染，聯邦環保局、美國海岸警衛隊，和/或內政部協同管理漏油污染，共同實施法律，共同就監管承擔責任。州政府、地方政府以及印第安部落有機會參與聯邦政府對漏油事件的反應措施和處理中，但不對聯邦政府處理漏油污染的項目管理、負責。

《清潔水法》通過不同機制設置，從不同方面保護水資源，最重要的是水質標準（Water Quality Standards, WQS）和每日最大負荷量（total maximum daily loads, TMDL）。

水質標準和TMDL 為《清潔水法》的不同監管機制提供了基礎。根據《清潔水法》303(c），州政府為本州屬于“美國水域”的水體制定水質標準，經美國聯邦環保局批準，水質標準生效。若聯邦環保局未批準州政府提交的水質標準，或州政府決定不提交水質標準，則聯邦環保局自行確定水質標準。水質標準包括三個核心組成。首先，州政府確定河流、湖泊或其他將被利用的水路。例如，州政府可以決定，某水路將提供娛樂服務、作為引用水源，或用作農業或工業目的。第二，州政府采用的水質標準必須對水路的利用目的的滿足是可持續性要求。例如，水質標準規定湖泊某種污染物的最高含量限值，以確保該湖泊可用于釣魚或其他娛樂服務目的。第三，州政府的標準必須達到“反退化”要求，以保證水質達到標準后，不斷保護和維持。

若水域未達到水質標準，則被認定為“受損”。對受損水域，根據《清潔水法》303（d），州政府對污染物質制定每日最大負荷量（TMDL），以保證該水域未來達到水質標準。簡單而言，TMDL 對各種污染源（包括點源污染和非點源污染）［1］分配污染物負荷。

《清潔水法》相關的其他監管機制，大多以水質標準和TMDL 為基礎實施。例如，《清潔水法》最核心的項目之一是“國家污染排放消除計劃”（National Pollution Discharge Elimination Program）,這一以許可證制度為基礎的國家計劃，主要規制從點源排放污染物質到美國水域的行為。州政府和聯邦環保局對點源設立許可證標準時，也考慮TMDL 規定。根據《清潔水法》，未經許可或超過許可證規定限制，將污染物排放至“美國水域”的行為是違法行為。再如，根據TMDL，由州政府頒發的許可證可以確定允許通過管道排入河流的工業廢水中存在污染物的最大濃度值。《清潔水法》301 條的水質證書措施也依據水質標準實施，該條規定，州政府對其州界內對向美國水域排放污染物的許可證申請，也有審查權。州政府在行使該權力時，可評估許可證許可的排污行為是否會違反該州的水質標準，在獲得聯邦環保總署的認可后，州政府可以拒絕該許可證申請，也可在該許可證上加設條件。再如，《清潔水法》319 條是關于非點源污染的條款，其內容也和水質標準相關。319 條授權聯邦政府給予州政府資金支持，管理會對美國水域造成損害的非點源污染。

上述僅僅是《清潔水法》相關項目的一些示例，還有很多其他項目也非常重要，如州政府循環基金撥款項目（State revolving fund grant program）［2］、其他許可證相關項目［3］等。

2.《清潔水法》的實施與執法。法律只有被實施，才能體現其價值。首先，《清潔水法》的實施目的，與其他環境保護法律類似，即阻止正在進行的污染行為。若出現持續違法行為，及時實施法律、及時執法，對預防未來環境危害、阻卻對公眾健康的威脅非常必要。第二，法律實施與執法還為了懲罰違法者，即違反可執法要求（如違反許可證條件）的單位或個人。第三，法律實施與執法，還為了達到威懾作用。這種威懾作用，不僅是對違法者而言，也是對行業的競爭者而言，使得其在未來也不從事違法行為。第四，《清潔水法》的實施，還為了保障同行業企業間的公平競爭，嚴格、一致的法律實施和執法有利于確保任何公司都不會因降低了為滿足預防水污染要求的投入而獲得商業上的競爭優勢。為滿足上述立法目的，當某違法行為發生后，違法者所要承擔的后果，必須至少應使其違法成本高于基于違法行為而獲得的經濟利益。

從實施主體上，《清潔水法》再次體現了合作聯邦主義。州政府、聯邦政府和公民都有法律執行權。首先州政府根據授權管理在其州界內的清潔水法項目。第二，聯邦層面，絕大程度由聯邦環保局（EPA）來實施。第三方面，主要指在聯邦地區法院進行的法律實施行為，司法部環境與自然資源局即在聯邦地區法院提起民事、刑事訴訟，促進法律實施。此外，《清潔水法》還授權個人，包括公民個人和公民團體，在聯邦法院提起民事執法訴訟。下文將就這三方面的法律實施展開論述：

（1）州政府法律實施與執法。州政府對其管理的聯邦水法項目執法承擔首要責任。每年，州政府（而非聯邦政府），是就《清潔水法》的實施提起最多案件的主體。州政府，根據本州法律，在設計執法方式上有一定靈活性。由于同意州政府實施聯邦清潔水法項目即表示聯邦政府在一定程度上放棄了《清潔水法》中明確規定的主權豁免條款，因此，在一定條件下，州政府和地方政府可以對聯邦政府機構執行州和地方水污染相關法律要求。而另一方面，根據合作聯邦制模式，EPA 對州政府就《清潔水法》項目的管理承擔監督職能，這種監督職能也包括對州政府執法行為的監管。因此，若EPA 發現州政府管理存在缺陷，而州政府拒不糾正時，EPA 還可通過另外的正式程序，收回對州政府監管聯邦項目的授權。

（2）聯邦政府法律實施與執法。聯邦政府層面，聯邦政府對州政府管理聯邦清潔水法項目有監管職責，EPA 對州政府管理不力行為可以收回管理授權。此外，聯邦政府（主要是EPA）還可通過行政執法，直接對違法者執法。從地理范圍上，EPA 對美國全國范圍內的清潔水法項目享有執法權，包括已經授權州政府管理的在州領域內的項目。例如，EPA 可以對州政府根據《清潔水法》頒布的許可證執法。

EPA 對非由聯邦政府管理的清潔水法項目需承擔首要監管責任，在行政法庭聽證后，可以執行處罰，還可頒布命令，要求違法者行為合規。對另外一些項目，EPA 可能會判令采取糾正措施，如清除濕地淤泥或填補濕地淤泥。EPA 的這些行政執法行為通常都可提交聯邦法院審查。當某行政執法行為被起訴時，司法部ENRD 則擔任EPA 的辯護人出庭。除此以外，ENRD還在違法者拒付行政民事罰金的情形下，參與案件，在聯邦法院提起民事訴訟，追償未付罰金。

EPA 是聯邦政府就清潔水法項目最主要的執法部門，但其他一些聯邦政府部門，也就清潔水法的實施各司其職。例如，上文提到，EPA 和美國陸軍工程兵團對《清潔水法》404 條款共同行使執法權，該條款主要禁止向水域或實地中傾倒、排放疏浚物和填充材料。此外，美國海岸警衛隊對石油泄漏事件也承擔重要的執法職能，美國內政部會參與石油泄漏案件的自然資源損害賠償計算評估。

（3）司法部民事執法。若EPA 不通過提起行政訴訟就《清潔水法》執法，則可請求司法部環境與自然資源局（ENRD）在聯邦法院提起民事執法訴訟。采取何種方式起訴，由EPA 自行決定。這也是為什么EPA請求ENRD 提起訴訟的案件，ENRD 稱之為“介紹案源”。通常情況下，EPA 交由ENRD 起訴的案件，都是相對而言更復雜并涉及重大違法行為的案件。在EPA“介紹案源”后，ENRD 將考量各種因素，并與EPA 商討，最終決定是否對違法者提起民事訴訟。一般而言，ENRD 請求法院判處民事罰金，有時也請求法院批準“禁令”（injunction）--即由法院頒布命令，要求違法者停止違法行為，和/或采取措施保證在未來不再違法。對另外的一些案件，ENRD 還可以請求法院判處違法者支付自然資源損害賠償（Natural Resource Damages, NRD），用賠償金恢復環境。大多數ENRD 的民事《清潔水法》執法行為都是通過其環境執法部實施的，這個部門有大量律師，精通重大污染控制法的民事執法。

每年，ENRD 都提起大量民事執法訴訟，處理各種違反《清潔水法》的行為，從管道、火車車皮、工業設施泄漏，到違法破壞濕地，到政府向當地水路非法排放污水等等。ENRD 多數時候通過與違法者達成和解協議結案。這些“同意令”（consent decree），即經法院確認的和解協議，也需對外公布，保證公眾審查、提意見的渠道和權利得以實現。有些時候，ENRD 并不能與違法者達成和解，在這樣的情形下，ENRD 需要滿足“證據優勢”原則這種民事證明規則，才能贏得案件。

3.民事罰金數額。《清潔水法》規定了“法定最高”民事罰金數額：即法院可以判處的就某一項違法行為單日處罰最高數額。根據目前《清潔水法》法律規定，多數情況下，單一違法行為的單日計罰最高額度是53484 美金。需要注意的是，這是對單一物質的違規污染排放的單日計罰。通常而言，污染物排放都涉及多種污染物，而每一種污染物單日的排放處罰，若違反法律規定，都可處罰。法院在判決時，除考慮法定最高民事罰金數額，還會考慮其他法定因素，比如違法者的違法歷史、發生違法行為時是否積極改正，違法行為的嚴重程度、違法者從違法行為的經濟獲利，等等，從而最終確定民事罰金數額。上面也提到，民事罰金數額判定很重要，因此判罰需保證違法成本高于違法者因違法行為的獲利，從而實現立法目的。

4.刑事執法。《清潔水法》還授權司法部在聯邦法院提起刑事訴訟。相比較而言，從數量上，司法部ENRD 提起的刑事案件少于民事案件，但從影響程度上，刑事案件的危害性，多大于民事案件。從程序上看，在司法體系內，刑事案件的執法速度多快過民事執法程序。從犯罪行為的主觀方面上，起訴方除需證明違法行為存在，還需證明違法者有明知或過失的主觀故意。而根據《清潔水法》，“明知”的主觀故意，是判處刑罰的加重情節。

刑事執法的威懾作用更為明顯：一方面，由于刑事犯罪記錄對違法者會造成終身污點；另一方面，若違法者是公民個人，則起訴方可請求法院對該個人判處徒刑。對于有主觀故意的環境犯罪行為，造成他人死亡或嚴重人身傷害的，法院根據刑罰加重情節，對違法者最高可判處15 年監禁。

司法部ENRD 提起的環境刑事案件，可通過被告提出“認罪答辯”（plea guilty），與被告簽署認罪協議結案。由于對刑事案件的舉證責任標準（即“排除合理懷疑”）遠遠高于民事案件，司法部ENRD 也通常更傾向于與被告通過認罪協議結案。

5.公民訴訟。《清潔水法》授權任何個人，包括任何公民和公民組織，在聯邦法院就違法者提起民事訴訟。這項權利，也包括賦予公民、公民組織根據《清潔水法》起訴聯邦政府機構的權利。例如，某公民可以根據《清潔水法》，對聯邦政府機構提起訴訟，要求該機構必須滿足法律規定的由州政府或聯邦政府頒發的許可證條件。另外，公民和公民組織也可請求法院宣判EPA 必須行使其“非自由裁量”職責，例如關于在一定時效內EPA 必須做出某些決定的規定。

《清潔水法》也規定了明確禁止提起公民訴訟的情形。例如，《清潔水法》規定，在公民或公民組織提起訴訟前60 日，必須向EPA、違法行為所在州、以及違法者發出通知，告知其將在60 日后提起訴訟。另外，若EPA 已經勤勉地就某違法行為提起訴訟，公民組織也不可就該違法行為再起訴。但是，公民和公民組織可以請求法院判處民事罰金和禁止令。

根據《清潔水法》授權，EPA 和司法部ENRD 審查公民訴訟訴求與和解條件，這一授權使得聯邦政府有機會決定是否要加入或正式參與該訴訟。當公民起訴EPA 或其他聯邦政府部門時，ENRD 的環境抗辯部會為該被訴部門辯護。

綜上，由于司法部ENRD 承擔起訴、辯護、執法的職能，其律師能夠根據其民事、刑事、辯護、公民訴訟的案件經驗，從不同角度審視案件，從而使得司法部ENRD 的工作大獲裨益。

（二）《清潔飲用水法》

《清潔飲用水法》是另一個與水保護相關并體現合作聯邦制的聯邦法律，旨在保護飲用水水源。為實現立法目的，該法的一部分條款規定了監管為公民提供飲用水的公共供水系統的內容。聯邦環保局建立并實施公共供水系統必須達到的標準，包括約90 種污染物的最大含量。美國50 個州中的49 個州都對執行該聯邦標準承擔首要責任和職權。

《清潔飲用水法》還通過其他方式保護引用水資源。例如，該法還要求公共供水系統保障水庫安全，免受有害細菌和病毒侵害。在2019 年3 月份，ENRD 同紐約市政府和紐約市環保部就一《清潔飲用水法》相關執行案件達成調解協議。在該案件中，ENRD 代表聯邦環保局就該案件提起訴訟，紐約州是共同原告。根據調解協議，紐約市政府同意覆蓋作為紐約市公共水系統水源的Hillview 水庫，并采取措施改善庫存水質。這項工作預計需花費近30 億美金，紐約州還同意另支付一百萬美元的民事罰款。再如，《清潔飲用水法》還單列了地下水注入項目，用以保護地下水資源。

（三）國家環境政策法案（National Environmental Policy Act, NEPA）

上述介紹，主要側重于規制私益主體污染行為、保護水資源的環境法律。還有其他通過對聯邦政府提出要求，也達到保護水資源目的的法律。例如，上文提到過，有關于規制聯邦政府土地管理行為的法律。在這類規制聯邦政府的法律中，必須提到的是美國《國家環境政策法案》（NEPA）。NEPA 設定了聯邦政府部門作出決策的程序性規則。在多數情況下，該法案要求聯邦政府機構在設計、評估某措施、計劃時（如決定是否要發放許可證，或批準土地管理計劃前），需要考慮潛在的環境影響。對于可能對環境造成重大影響的重大聯邦項目，NEPA 要求聯邦政府部門制定詳細的環境影響陳述（Environmental Impact Statements, EIS）.這些陳述主要對提議的項目，以及一定范圍內合理的可選其他項目進行評估。

需要指出的是，根據NEPA 進行的項目評估過程必須有公眾參與。通常，州政府、印第安部落、地方政府以及公眾、非政府組織等社會團體，都有機會來審議環境影響陳述草案，并向聯邦政府機關提交意見。聯邦政府機關有義務在決定采取什么行動前，必須考慮這些公眾意見。這也體現了制定NEPA 的初衷，即通過公眾參與，促進聯邦政府機關作出知情決定。

每年有大量的聯邦決策適用NEPA 程序，包括土地管理決策；每年聯邦政府部門也會完成成百上千的環境影響陳述（通常一份環境影響陳述需要4 年完成）。盡管每年僅有很小比例根據這些EIS 作出的政府決策被個人、州政府、地方政府和/或印第安部落、非政府組織等在聯邦法院起訴，但由于基數大，這較小的比例，也是龐大的案件數量。美國司法部環境與自然資源局代表美國政府成為這些案件的辯護人，這些案件，也占ENRD 案件卷宗中的極大部分。

四、結語

流域保護，是一項耗時、昂貴且需要多部門協調支持的工作。中美在流域治理上有很多經驗值得交流分享。中國檢察官在流域治理、公益訴訟方面的作用，非常重要，也極具特色。美國司法部環境與自然資源局職能廣泛，不僅包括上述訴訟職能、法律實施職能，還包括部分環境法律的執法職能，如關于野生動物保護、非法走私野生動物交易等。中美檢察官應不斷創造機會，在環境案件訴訟、環境刑事案件處理、環境案件執法等方面交流經驗，開展合作，一同更好地為人類綠色發展，為全球環保事業保駕護航！

注釋：

［1］點源污染指有固定排放點的污染源，例如，由一條管道將污染物排放入河流。非點源污染，又名面源污染，指以面積形式分布和排放污染物而造成水體污染的發生源，例如，降水導致受污染物由地表徑流代入水路造成污染。通常，將“雨水徑流”指代非點源污染。

［2］州政府循環基金撥款項目（State revolving fund grant program）：該項目由聯邦政府與州政府合作，對當地社區水污染相關基礎設施提供低息貸款，如污水處理廠。

［3］ 如關于濕地保護的404 條款。