長江流域生態保護檢察公益訴訟實踐探析

● 穆書芹 趙春蕾 /文

習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上指出：“推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發。”我們始終牢記習近平總書記的重要指示精神，深刻認識檢察公益訴訟是運用法治思維和法治方式解決公益保護困境的重要制度設計，是充分發揮檢察職能推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，不斷增強政治責任感和歷史使命感，自覺圍繞黨中央重大決策部署和地方重要工作安排推進檢察公益訴訟工作，努力為落實以人民為中心的發展思想、打贏“三大攻堅戰”、推進長江大保護助力，使檢察公益訴訟工作始終沿著正確的方向發展和推進。

一、長江流域生態保護公益訴訟實踐基本情況

6300 余公里的亞洲第一長河長江，是我國的黃金水道和經濟發展重心，也是自然資源利用與生物多樣性保護的重要地區。其干流流經我國11 個省、自治區、直轄市，流域覆蓋19 個省、自治區、直轄市。長江在湖北省形成了全長1061 公里，面積54168.5 平方公里，人口達2750.1 萬的“長江之腰”湖北長江經濟帶。武漢的長江岸線長度達249.6 公里，位居全國各大沿江城市岸線長度第四位，市內有長江最大支流漢江，大小湖泊166 個，水域面積占全市面積四分之一。保護這片水土豐饒地帶的環境，成為檢察機關的肩頭重任。

（一）樹立正確長江流域生態保護檢察公益訴訟工作理念

以科學理念引領長江流域生態保護檢察公益訴訟，保證正確工作方向。

1.牢固樹立雙贏多贏共贏理念。實踐中，檢察機關牢牢樹立雙贏多贏共贏的工作理念，堅持把訴前實現維護公益目的作為最佳狀態。對立案的行政公益訴訟案件,首先向行政機關發出檢察建議，督促主動整改，尊重行政權的行使，支持依法行政，既使公益得到及時保護，又以最少司法投入獲得最佳社會效果。比如，對轄區長江沿岸非法碼頭問題，及時向主管部門發出檢察建議，區政府高度重視，組成專班及時進行處理，搬遷了非法碼頭，恢復長江岸線本來面貌。將公益訴訟辦案與促進行業整治、區域治理有機結合，努力取得保護環境、保障發展、服務企業、促進依法行政“一案多贏”的良好效果。比如，對央視曝光的長江邊某公司違法堆放工業廢渣的情況，當地檢察機關立足公益監督職能,迅速向有關職能部門發出訴前檢察建議，當地黨委、政府及其職能部門聯合采取行動，針對該公司在長江岸線堆存工業礦渣的行為，迅速將堆存現場5 萬余噸工業固廢清理完畢。同時，當地檢察機關注重以點及面，以該案為切入口，對臨近岸線區域深入摸排,發現19 個堆存現場,共計清除22 萬余噸固廢。

2.積極踐行恢復性司法理念。在辦案中主動督促當事人采取消除污染、增殖放流、補植復綠、土地墾復等方式促進受損生態環境得到及時、有效修復。比如，在金某濫伐林木案中，金某由于盜伐農場林木被判處有期徒刑并處罰金，同時，檢察機關通過附帶民事公益訴訟的方式，促使金某在當地相應補種林木以修復生態，取得了良好的社會效果。在王某夫婦非法捕撈水產品案中，王某二人由于涉嫌非法捕撈水產品被判處有期徒刑1 年緩刑2 年，檢察機關通過附帶民事公益訴訟，促使王某二人在特定水域投放魚苗28 萬尾、成魚132 公斤。

3.堅持保護公益與促進發展并重理念。將公益訴訟辦案與促進行業整治、區域治理有機結合，實現“辦理一案，帶動一片”的效果。如，在辦理違法用地類公益訴訟案件過程中，檢察機關多次與行政機關聯系溝通，召開聯席會議，針對違法用地上的建筑物沒收主體、沒收程序等問題，促成政府出臺《違法用地上建筑物處置辦法》，為推動土地規范化管理建章立制。在辦理一起紙業公司違規傾倒工業固體廢物造成污染案件時，檢察機關通過公益訴訟解決了超標排放問題，而且通過辦案推進企業升級改造，投資引進固體廢物循環再利用生產線，通過處理尾渣每年新增利潤，在減少環境污染的同時實現了企業的轉型發展。

（二）建立破解公益訴訟難題的工作機制

通過建立健全一系列內外工作機制，破解公益訴訟的實踐難題。

1.推動建立外部協作機制。全力凝聚多方共識，促進構建公益保護大格局。積極向當地黨委、人大報告工作，與政府及其職能部門進行溝通協調。認真落實最高人民檢察院與國家九部委聯合印發的《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》，建立健全與行政機關的信息共享、線索移送和重大案件通報機制，共同維護公共利益。及時與專家學者溝通，借助“外腦”為公益訴訟助力。

2.構建內部專業化辦案機制。建立檢察機關內部協作機制，加強各業務部門在線索移送、調查取證等方面的協調配合，構建信息共享機制。堅持市、區兩級檢察機關上下一體化辦案機制，有效形成辦案合力。建立公益訴訟人才庫和專家學者智庫，用以解決辦案中遇到的專業性問題等。加強現代科學技術在公益訴訟工作中的應用，為公益訴訟辦案提供了強有力的證據支持。

（三）聚焦重點開展公益訴訟專項活動

通過開展系列專項行動，聚力重大生態環境保護領域，突出公益訴訟工作重點。

1.開展“共抓長江大保護、促進綠色新發展”專項監督活動。重點監督糾正非法排放生活污水、工業廢水，非法占用、破壞長江沿線防護林，非法侵占長江流域岸線水域空間等突出違法問題，辦理涉長江生態環境公益訴訟案件。通過辦案，督促有關部門和單位整治長江沿岸12 個違法碼頭，修整堤坡2200 平方米，恢復被污染長江水域面積5000 余畝，保護長江流域沿線珍稀動物15 種，對湖泊進行了雨污分流改造，促使一批群眾反映強烈的問題得到有效治理。

2.開展保護飲用水水源地環境安全專項行動。依托生態環境部門開展的飲用水水源地環境保護專項行動，認真開展長江流域水源地公益訴訟專項調查，針對發現的水源保護區內違章建筑、警示標識不明、隔離設施不完善等問題，和生態環境部門共同促使有關單位關停水源地保護區內廢棄碼頭和舊取水口、拆除違法排污口等。根據中央、省、市生態環境部門的工作重點，集中開展調查，整治水源地管理不規范等問題，保障千家萬戶的飲用水安全。及時跟進中央生態環境保護督察以及“回頭看”情況，把握水環境須整改和治理的問題，同步調查，發揮公益訴訟監督職能，促進飲用水水源地生態環境保護。

二、長江流域生態保護公益訴訟案件類型及特點分析

通過辦理長江流域生態保護公益訴訟案件，我們發現該類案件存在以下特點。

（一）黑臭水體污染治理難

黑臭水體的形成根源主要來自于生活垃圾的污染。生活垃圾堆放腐爛后，形成有機物、重金屬和病原微生物三位一體的污染源，經過水淋形成垃圾滲濾液，其有機物濃度高達城市污水濃度的數百倍，會造成水體黑臭污染，如果對滲濾液收集處理不當，還會引起嚴重的土壤、地表水、地下水的污染。生活垃圾滲濾液的水質還隨垃圾傾倒的時間而改變，時間越久治理難度越大。對黑臭水體的治理需要采取各種方式，不僅僅是單純治理水體，還要從污水處理設施、城鎮生活垃圾清運和處置體系建設、城鎮污水管網改造等各方面多管齊下，共同作用。對黑臭水體進行治理是一個長期、復雜的過程，難度較大。

（二）城市水務管網須進一步改造

案件反映出，城鎮水務管網還存在不完善、不科學、銜接不暢等問題。由于城市管理水平與城市開發和發展水平有一定差異，導致有些地區水務管網系統不完善，未進行雨污分流直接就近排入水體。有些工業企業發展較快，其環保成本較高，也有的以凈化系統正在維護、維修為由將工業廢水直排水體。部分住宅區建設時代久遠，沒有建立完備的污水分流和處理設施，或者沒有根據發展變化與市政管網及時溝通銜接，未及時接入市政管網，導致部分住宅區污水直排、雨污混排等。

（三）投肥養殖現象有所減少

武漢市素有“百湖之市”的美譽，大小湖泊166 個，存在在湖面上違法圍欄圍網進行投肥養殖水產品的現象。一方面，人工投放養殖肥料時，肥料本身會對湖泊造成較大污染，另一方面，在湖泊內圍網、進行集中養殖是人為增加了水體的負擔，對水體供氧量的消耗變大，加重水體的富營養化。同時，湖上圍欄圍網切割了湖面生態系統，也加重了湖泊水體的富營養化。以武漢市為例，公益訴訟試點期間，通過履行公益訴訟監督職責辦理了8 起違法圍網圍欄投肥養魚案件，拆除了圍欄圍網，保護了湖泊生態。截至目前，全市檢察機關尚未再發現該類案件線索。

（四）存在破壞岸線安全等行為

影響長江岸線安全的案件主要有兩大情形。一是江邊的違建。這些違法建設項目大部分是違建碼頭，屬國家生態環境部重點督辦的案件之一。其主要是煤、砂石、水泥、油、渣土等的轉運碼頭，可能對長江水體造成污染的同時，若離取水口過近還會威脅到居民飲用水安全，對汛期長江的行洪能力產生重要影響，違建碼頭吸引停靠船舶產生的生活垃圾、油污等也會對長江水體造成污染。二是在岸線附近、堤壩旁邊、河道航道等進行非法采砂、堆存、種植等行為，在堤防保護區、行洪區等進行違法建設等，嚴重危害長江流域河道秩序，破壞岸線環境，增加堤防安全隱患和環境污染風險。

（五）非法捕撈和非法狩獵問題引起重視

長江流域孕育了極為豐富的水生野生動植物資源，流域內共有淡水魚類378 種，國家一級、二級重點保護水生野生動物14 種。近年來，行為人因非法捕撈水產品罪和非法狩獵罪被追訴刑事責任的同時又被追訴附帶民事公益訴訟責任的情形較多。其侵害長江生態的行為主要表現在，利用法律禁止的工具，如電子捕魚器、有粘性的絲網、高毒農藥等，在法律禁止的時間和地點進行非法捕撈和非法狩獵。行為人往往并不知曉其行為對生態環境和生物多樣性破壞的嚴重性。在非法捕撈水產品案件中，在禁漁期內用電子捕魚器捕魚的危害重大，一方面會導致水生生態系統食物鏈遭受破壞，危害水體生態安全；另一方面部分遭電擊死亡但未撈取的水生物沉入水底或漂至下游，發生腐敗變質，造成水環境的污染。在這些案件中，行為人往往只捕撈了幾公斤水產品，但是經過鑒定和評估，其電魚的行為在長江禁漁期對長江水生態可能造成不可估量的影響，其需要承擔的生態補償和修復費用往往不下10 萬余元。非法狩獵目前主要表現在非法捕殺野生鳥類。長江流域濕地、湖泊棲居的野生鳥類眾多，有不少瀕危及珍稀野生鳥類。行為人利用法律禁止的方式，或在國家級濕地進行非法狩獵活動，有的使用法律禁止的高密度粘性捕鳥絲網捕鳥，有的采取在水體投放農藥毒鳥的方式，既對生物多樣性造成了損害，又對水體造成了嚴重污染。

三、關于長江流域生態保護檢察公益訴訟實踐的幾點思考

結合具體案件，我們對實踐中的一些難點問題進行了有益的探索和思考。

（一）行政公益訴訟中的行政責任與刑事責任競合問題

關于這個問題，學界和實務界始終存在爭論。并罰模式認為：行政規范和刑事規范雖然規定的法律效果不同，但并不矛盾，行政機關和司法機關可以根據各自職權對違法行為人重復實施懲處。刑事優先模式認為：同一違法行為既觸犯刑法又違反行政法律規范的，僅依刑法處置。綜合模式認為：一是行政機關在發現涉嫌犯罪并移送公安機關進行刑事偵查后，不再針對同一違法行為作出有關人身權、財產權和政治權利的行政處罰，但仍可依法先作出行為罰和申誡罰；二是已由司法機關作出有罪判決，行政機關不再針對同一違法行為作出與司法判決重復的可能關于人身權、財產權和政治權利的行政處罰，但在不重復情況下仍可依法追究當事人的行政違法責任。這一問題值得我們進一步探索和研究。

（二）長江流域生態管理主體眾多，責任主體確認困難問題

長江流域對水生態、水環境負有監管職責的行政主體眾多，包括對長江水上、岸線、湖泊、資源、漁政等各個方面的管理，責任涉及十幾甚至二十余家單位，職責分工復雜，有時還有交叉和空白。有的責任單位在街道辦設立派出機構，派出機構同時又受上級行政機關和街道辦雙重領導和管理，職責和人員也會出現交叉和競合。這種現象在跨流域案件中更為顯著。一河一湖跨兩個以上區、縣、市、省的情況下，由于水體存在流動性和自凈性，因此在河流水體受污染的情況下，尤其是針對上游排污、下游治理的情況，相關行政機關的職能分工應當如何認定，也是困擾檢察機關的一大難題。往往需要花費較多精力進行辨別，以保證監督對象精準、適用法律確鑿。

（三）公益受損證據較難取得問題

如何證明公益受損是困擾公益訴訟辦案的一個難題。在有些刑事附帶民事公益訴訟案件中，刑事犯罪的既遂是以實施特定行為為標準，相關犯罪事實證據只要符合行為犯的構成要件即可。但在同一案件中，附帶民事公益訴訟必須提供證明公益受損的證據，該證據往往在構罪時無需證明，而需要取證時，已經錯失時機。如，非法采砂是非法采礦罪的一種，是行為犯。但是在提起民事公益訴訟時，并不能因此直接說明其對公益的危害性，還需要根據采砂量、采砂現場對案件進行評估，請有資質的鑒定機構對其公益性損害進行鑒定，可能還要提出相應生態修復建議，而該鑒定結論的獲取成本相對行為人承擔的責任來說可能過大。我們認為可以適當放寬對檢察機關認定公益受損的證據要求，適當加強“潛在危險”在生態環境保護公益訴訟中的應用，加強對專家意見的采信。

（四）建立健全線索共享機制問題

公益訴訟工作的開展，不僅僅是單純的審查、辦案，還需要更多地溝通、交流、信息共享等。當前，檢察機關在推進公益訴訟工作的同時，也在與外部進行多方溝通，力爭在對國家和社會公共利益的認識上達成一致。目前，仍存在檢察機關與行政機關、公安機關、人民法院之間的執法信息共享機制和平臺尚未建立、溝通不暢等情況。

（五）行政機關履職認定標準問題

對行政機關“怠于履職”“全面履職”的認定，究竟采取何種標準？需要履職到什么程度？后續又應當根據什么程序來跟進？有的案件中，行政機關的履職情況是可以根據“違法行為停止”“污染是否存在”等進行判斷的，這一般適用于即時性整改的污染案件。長江尤其是湖泊的治理是一個漫長的過程，甚至可能歷經數十年時間，此時應當按照什么樣的標準來認定行政機關已經“履職”？是不是要綜合考慮湖面大小、排污單位多少、污染情況等因素來評估履職需要的時間？如果對湖泊的治理進行監督，又需要以何種程序、何種方式跟進？這些問題都有待我們在實踐中探索，并以實踐推進立法、相關機制的建立、理論的不斷更新和發展。