刑事執行檢察工作轉型發展的新方向

● 王守安/文

2018 年6 月，全國檢察機關刑事執行檢察工作座談會提出了當前和今后一個時期的總體工作思路，概括起來就是“一個中心、兩條主線、三結合檢察方式、四項核心業務、五項基礎建設、六個工作理念”。目前來看，這個總體思路依然符合當前實際和工作發展需要。當然，隨著職權配置變化和檢察改革的推進，其中的一些具體表述需要進行調整和完善。比如，“三結合檢察方式”的表述要調整為巡回檢察與派駐檢察相結合、專項檢察與常規檢察相結合、上級檢察與同級檢察相結合；再如，“四項核心業務”中的“刑事執行職務行為監督”的內涵，可以進一步明確為包括提出檢察建議、糾正違法意見和查辦司法工作人員相關職務犯罪案件等監督手段。下一步，刑事執行檢察工作要以“三個轉變”為驅動，認真貫徹“穩進、落實、提升”的檢察工作總基調，堅持問題導向，加強調查研究，突出工作重點，提升工作品質，推動各項工作創新發展。

一、堅持以辦案為中心，積極推動“三個轉變”，實現工作創新提升

（一）在檢察方式上，實現向巡回與派駐相結合轉變

要以巡回檢察為牽引，充分發揮巡回檢察工作優勢，改進派駐檢察工作，優化檢察方式，不斷提升刑事執行檢察工作的質量和效果。一方面在全面推進對監獄實行巡回檢察的同時，要積極研究探索檢察機關對看守所實行巡回檢察。加強對看守所巡回檢察工作的調查研究，研究論證巡回檢察工作方案和目錄。另一方面，統籌考慮對社區矯正、指定居所監視居住場所、強制醫療場所開展巡回檢察或派駐檢察。認真總結對監獄開展巡回檢察的經驗和做法，結合工作實際，對社區矯正、指定居所監視居住場所、強制醫療場所開展巡回檢察或派駐檢察，著力發現和督促解決社區矯正、指定居所監視居住和強制醫療執行工作中的突出問題。

（二）在工作模式上，實現向辦案為主轉變

張軍檢察長強調，做優刑事檢察工作，就是要以辦案為中心，把案件、把工作做扎實。工作模式實現向辦案為主轉變，要重點抓好以下幾項工作：一是加強辦案工作的規范化建設。從去年開始，第五檢察廳已組織專門力量，認真梳理了業務規范化建設情況和實踐需求，著手對各項業務工作進行細化規范，正在加快推進各項業務辦案指引的研究制定。二是構建監督業務案件化辦理的工作機制和程序。深入研究監督類案件的特點，對于事故檢察案件、需要書面提出檢察建議和糾正違法等監督意見的監督類案件，建立立案標準、審查調查核實的內容和證明標準、釋法說理、繁簡分流、監督意見宣告反饋等工作機制，建立健全立案、審查或調查核實、結案處理、制發法律文書、督促糾正和立卷歸檔等辦案程序，切實提升辦理監督類案件的規范化和精細化水平。三是突出辦案重點。各地要緊扣司法工作實踐、堅持問題導向，緊緊抓住刑事執行活動中的突出問題，聚焦司法工作人員相關職務犯罪的重點領域、重點環節，集中精力、集中力量，重點查處一批典型性案件。對一些疑難復雜、有指導意義的案例要積極向最高人民檢察院報送。我們將根據情況，分批次地編發減刑假釋暫予監外執行、羈押必要性審查、巡回檢察、社區矯正檢察、職務犯罪偵查等指導性案例或者典型案例，繼續開展精品案例和優秀檢察建議、糾正違法案例評選工作，爭取做一件成一件、成一件影響一片。四是提高辦案質量。質量是辦案工作的生命線。最近，最高人民檢察院正在研究制定案件質量評價指標體系。如何評價執檢和偵查辦案工作的質量和效果，建立一套科學合理、符合實際的案件質量評價體系，促進工作長遠的發展，對于我們來說是一個重要的課題，各地都要認真研究探索。

（三）在工作方式上，實現向信息智能轉變

信息智能化的迅速發展，對檢察工作產生了深刻的影響，也是檢察工作持續發展的重要支撐。順應并抓住信息化快速發展的機遇，是我們提高工作效能，規范司法行為，提高宏觀指導針對性的一個有段途徑。因此，我們要順應大趨勢，把執檢和偵查工作深度融入到“智慧檢務”建設的大盤子中，進一步推進信息化與業務深度融合，通過信息化、科技化、智能化的方式開展工作。一是要全力配合做好統一業務應用系統2.0 版本的研發工作，切實解決1.0 系統中存在的部分案件程序繁簡不分、案卡填錄數據過多等基層干警反映強烈的突出問題。二是要加快信息化建設步伐，積極推進減刑假釋信息化辦案平臺建設、監獄與派駐檢察室視頻監控聯網共享等信息化工作，打破數據壁壘，推動數據共享，切實解決重復勞動、無謂勞動的問題。三是切實提升“智慧檢務”應用能力，全面落實《全國檢察機關智慧檢務行動指南（2018—2020 年）》的各項要求，依托人工智能、大數據等技術，結合刑事執行檢察工作的特點，統籌推進智能輔助辦案、輔助監督軟件的開發，切實提高案件質效，切實強化業務指導的能力水平。

二、突出核心業務，著力提升工作品質

（一）做優羈押必要性審查工作

新時代，做優羈押必要性審查工作，就必須強化擔當意識，不斷提高羈押必要性審查辦案質效。為此，要著力提高辦案質量，加強辦理羈押必要性審查案件的程序規范性和實體準確性。一是落實好權利告知制度，堅持在逮捕后5 個工作日內告知被羈押犯罪嫌疑人享有申請羈押必要性審查的權利。二是積極探索建立羈押必要性審查程序性事項告知制度，擴大羈押必要性審查公開聽證制度的適用。當前，要特別注意增強大局意識，將涉民營企業家案件作為羈押必要性審查工作重點，進一步擴大涉民營企業家案件的審查適用范圍，依法平等保護民營經濟合法權益。要以“謙抑、審慎、文明”理念為辦案指導思想，嚴格把握罪輕與罪重的界限，對于可能屬于生產、經營、融資活動中的創新創業行為，涉及非法經營罪、合同詐騙罪罪與非罪認定的，以及涉及民事糾紛與刑事案件界限認定的，要依法加大審查力度。經審查，認為不違反刑事法律有關規定的，應當依法及時提出予以釋放的建議，防止將民事責任誤判為刑事責任；對企業為開展正常經營活動而給付“回扣”“好處費”的行為涉嫌行賄犯罪的，要區分個人犯罪和單位犯罪，依法按照情節輕重開展羈押必要性的量化評估。

（二）做精刑罰變更執行監督工作

刑罰變更執行是刑罰執行中容易滋生腐敗、產生執法司法不公的重點環節，黨中央高度重視，社會普遍關注。全國刑事執行檢察業務部門始終將刑罰變更執行監督作為一項重要工作予以推進，取得了較好的成效。但也存在一些問題和不足，離黨中央的要求和人民的期待還有較大差距。例如，對罪犯計分考核活動的監督有待進一步深入，對一些應當重點調查核實的案件，難以開展深入細致的調查核實工作。再如，監督不規范的問題在一些地方依然存在，有的地方檢察機關對刑罰執行機關批次提請中的同一或同類問題多次提出檢察意見；有的地方檢察機關對檢察建議的質量重視不夠，制發的檢察建議數量雖多但內容籠統、操作性不強；有的地方對檢察建議一發了之，對整改情況督促落實不夠。對此，刑罰變更執行監督工作要從三個層面實現“精準”監督。一是抓重點，繼續做好重點罪犯和關鍵環節的監督。著重加強對“三類罪犯”等重點罪犯以及罪犯崗位調整、計分考核、立功獎勵、病情鑒定等關鍵環節的監督，持續加強對“以權贖身”“提錢出獄”等問題的監督糾正。加強與刑罰執行機關和人民法院的溝通，科學規范減假暫監督統計口徑和標準。二是提實效，充分發揮信息技術對辦案的支持作用。研究優化檢察機關統一業務應用系統減假暫案件辦案模塊，減少不必要的辦理環節和流程；對減假暫案件實行繁簡分流，盡快實現與減刑、假釋信息化辦案平臺的有效銜接。在辦理保外就醫案件中與檢察技術部門加強協作，發揮技術性證據審查作用，提高監督的準確性。三是增剛性，注重檢察建議的質量和落實。注重對減假暫案件中同一類問題的總結分析，提高檢察建議的質量和精準度，通過一個檢察建議堵塞多個漏洞、解決一批問題。強化監督保障，通過社會公開、抄送有關部門等方式，提升檢察建議的落實效果。對于減假暫活動中的嚴重違法問題嚴肅監督糾正，構成犯罪的，依法查辦或送有關部門依法處理。

（三）做實社區矯正檢察工作

目前，社區矯正法尚未出臺，刑法、刑事訴訟法關于監外執行方面的規定較為原則、內容也較少，相關法律法規還不夠完善，給監外執行檢察工作的規范化建設帶來一定困難。基層基礎建設薄弱、力量不強、機構不健全、人員配備不到位的現象比較突出，也一定程度上制約了監外執行檢察工作的規范深入開展。這些問題既是挑戰，也是機遇。我們要看到，法律規定越原則，越是能發揮我們的主觀能動性，越是一張白紙，越是能畫出一幅美麗的圖案。做就是成績，干出成績就是創新！當前，社區矯正監督工作的重點是，進一步加大核查糾正脫管漏管的工作力度，切實預防和減少脫管漏管問題的發生，不斷增強綜治考評工作科學性與實效性，做到這項工作有人抓、有人管、管得好。同時要積極探索創新，持續推進社區矯正監督工作規范化、常態化建設，對交付執行、監督管理、變更執行和終止執行開展全面監督。做好《監外執行和社區矯正檢察基礎數據月報表》的填錄與報送工作，堅持與公安、司法局定期核實對比，確保數據準確無誤，全面客觀地反映社區矯正監督基本情況。

（四）做準刑事執行職務行為監督和司法瀆職侵權案件查辦工作

目前，我們提出檢察建議和糾正違法意見運用的較多、也較好。下一步要繼續用好這兩種監督手段，充分運用政治智慧、法律智慧、監督智慧辦理案件，加強與公安、法院、司法行政等部門的溝通，加強釋法說理，構建雙贏多贏共贏工作格局，不斷提高工作質效。查辦職務犯罪案件工作是最具剛性的監督手段，也是檢察機關的“老本行”，新時代背景下做好司法人員相關職務犯罪偵查工作，要把握三點：一是統一思想認識，準確把握修改后《刑事訴訟法》賦予檢察機關部分職務犯罪偵查權的政治意義與立法精神，找準職能定位。司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，嚴重影響司法權威和公信力，嚴肅查處此類犯罪案件，是黨風廉政建設和反腐敗工作大局中的重要組成部分。修改后《刑事訴訟法》規定這類案件檢察機關可以立案偵查，既是基于司法便利性和懲治及時性、有效性的現實考量，更是黨中央對檢察機關的信任和重托，飽含著人民群眾對檢察機關的殷切期待。面對新形勢新任務，我們做好偵查辦案工作，一方面要更新偵查辦案理念，要清楚認識到新時代檢察機關查辦職務犯罪案件工作，與檢察機關以往偵查辦案工作無論是從管轄范圍、職責定位、職權運行方式等方面都有較大本質區別；另一方面，要找準職能定位，深刻認識職務犯罪偵查工作對于豐富檢察機關法律監督手段，提升監督剛性，構建檢察建議、糾正違法和查辦職務犯罪有機結合的法律監督體系的重要意義。定位定準了，偵查辦案工作自然就有了新思路、新方法、新局面。二是積極穩妥開展司法工作人員職務犯罪偵查工作，準確把握職責范圍。“積極、穩妥”是張軍檢察長在年初在全國檢察長會議上對檢察機關司法工作人員職務犯罪偵查工作提出的要求，邱學強副檢察長在最高人民檢察院領導干部業務講座上也對這項工作要求進行了解讀。“積極”就是在訴訟監督過程中，發現司法工作人員相關職務犯罪線索的，必須依法查辦。基層人民檢察院發現相關線索的，必須及時移送上級人民檢察院。“穩妥”就是厘清權力邊界，切實做到偵查管轄范圍上不能擅自突破、偵查辦案程序上不能擅自突破、監檢銜接機制上不能擅自突破，將嚴格規范貫穿于職務犯罪偵查工作全過程。三是依法規范開展司法工作人員職務犯罪偵查工作，嚴把案件質量。辦案質量既體現在實體公正、程序公正上，也體現在辦案效果上。要嚴格執行《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規則》等法律法規關于查辦職務犯罪案件工作的相關規定，把好案件程序關、證據關和法律適用關，嚴格掌握立案標準，防止草率立案、立“湊數案”和超越管轄辦案，切實杜絕“立不住、訴不出、判不了”問題。我們要時刻牢記依法辦案、規范辦案、安全辦案、廉潔辦案，嚴格遵守法律規定和檢察紀律，保證每一個案件的辦案質量經得住檢驗，保證每一個案件的法律效果、政治效果和社會效果。要特別強調的是，我們查辦別人、自己更要警醒，在辦案過程中一定要嚴守法律規定，嚴格依法辦案，絕不能出現刑訊逼供等違法行為；一定要嚴守安全底線，杜絕出現安全事故；一定要嚴守廉潔紀律，采取切實措施，加強隊伍教育，防止出現以案謀私、徇私枉法等行為。

三、增強問題意識，提高服務大局的水平

（一）積極參與和保障掃黑除惡專項斗爭

針對目前執檢部門在參與和保障掃黑除惡專項斗爭中，存在涉黑涉惡案件的界定不明確、涉黑涉惡罪犯依法減刑假釋依法從嚴掌握的標準不明確、深挖排查涉黑涉惡案件線索的力度不夠等問題，各省級院要嚴格把關，加強對下級院辦理重大疑難復雜涉黑涉惡案件的指導、督辦，真正做到“是黑惡犯罪一個不放過，不是黑惡犯罪一個不湊數”。要重點結合刑事執行檢察職能，特別是在監管活動監督、社區矯正檢察、辦理罪犯又犯罪案件等工作中，充分發揮職能作用，精準有效打擊黑惡勢力。同時，還要不斷加強日常監督，嚴格掌握涉黑涉惡罪犯減刑、假釋、暫予監外執行適用條件；加強監管活動監督，積極防范和嚴肅打擊以“牢頭獄霸”為主要表現形式的監管場所黑惡勢力。

（二）持續開展監督維護在押人員合法權益專項活動

強化人權保障觀念，保障在押人員合法權益，促進將罪犯改造成守法公民，是堅持標本兼治工作理念，向社會輸出合格檢察產品、法治產品的重要載體。對于依法應當變更強制措施、減刑假釋暫予監外執行和發放勞動報酬，以及超時間勞動、不應當采取警械措施、不合規計分考核的，要敢于監督、善于監督。要進一步加大糾正超期羈押和久押不決案件工作力度，監督監管單位嚴格落實換押和羈押期限變更通知制度，研究解決羈押工作中出現的新情況和新問題，切實鞏固清理糾正久押不決案件專項活動成果，時刻繃緊羈押期限監督這根弦，防止久押不決案件發生反彈。還要注意定期總結工作情況，認真梳理排查專項活動中發現的問題，依法辦理監督案件，涉嫌職務犯罪的，要及時移送或者立案偵查，確保專項活動取得實實在在的效果。

（三）持續深化判處實刑罪犯未執行刑罰和財產刑執行檢察活動

要深化總結前兩年檢察活動中存在的問題和工作經驗，進一步深化線索移送、審查與跟蹤督導，持續監督糾正檢察活動中發現的問題。要注意協調法院、公安和司法行政機關合力攻堅，重點加強對下落不明和在逃罪犯的抓捕工作，重點加強有財力執行卻拒不執行財產刑的監督，切實維護裁判權威，體現法律的嚴肅性。要進一步加強與相關部門的溝通協調，建立健全案件信息共享機制，加強工作制度建設，推動刑罰交付執行監督和財產刑執行監督工作常態化、規范化、制度化。