公司經(jīng)營(yíng)范圍登記制度的實(shí)踐困境及改革方案初探

高同武

（北京市盈科律師事務(wù)所，北京100124）

1 引言

我國(guó)公司經(jīng)營(yíng)范圍登記制度，一開始就帶有濃郁的政府管制色彩。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，的確起到了規(guī)范市場(chǎng)主體的作用。然而，在加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度的今天，其設(shè)計(jì)已經(jīng)與目前市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)際相違背，其滯后性日益凸顯，遭遇許多實(shí)踐上的困境，各地區(qū)紛紛進(jìn)行改革。而本文旨在針對(duì)目前公司經(jīng)營(yíng)范圍制度制約經(jīng)營(yíng)活動(dòng)靈活性等缺陷，探討從激發(fā)市場(chǎng)活力、放寬企業(yè)束縛的角度進(jìn)行改革的幾個(gè)具體方案，通過制度上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)公司經(jīng)營(yíng)登記制度改革的“公示主義”轉(zhuǎn)變。

2 公司經(jīng)營(yíng)范圍登記的內(nèi)涵和功能

目前，在我國(guó)現(xiàn)有公司法律制度框架下，公司經(jīng)營(yíng)范圍是指由章程規(guī)定并經(jīng)國(guó)家許可的公司，從事生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的商品或者服務(wù)品類的業(yè)務(wù)范圍。不難看出，公司經(jīng)營(yíng)范圍屬于公司章程規(guī)定事項(xiàng)，應(yīng)依法登記，載于公司經(jīng)營(yíng)執(zhí)照之上。如需改變，則應(yīng)重新修改章程，依法變更登記。同時(shí)，對(duì)于特定經(jīng)營(yíng)范圍，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過批準(zhǔn)[1]。

在目前先照后證，審批后置的實(shí)踐操作下，該制度的實(shí)際功能如下：①對(duì)公司經(jīng)營(yíng)范圍的公示。公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)面向社會(huì)公眾，對(duì)于經(jīng)營(yíng)范圍的公示可以使交易對(duì)象據(jù)此判斷公司的業(yè)務(wù)能力，精通領(lǐng)域，這種公示實(shí)際上是政府機(jī)關(guān)以自身公信力作保的結(jié)果，具有維護(hù)交易安全的目的。②作為政府監(jiān)管行業(yè)的渠道，經(jīng)營(yíng)范圍的登記可以方便政府對(duì)行業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對(duì)于特定業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)制，通過變更登記的條件，可以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的。另外，對(duì)于經(jīng)營(yíng)范圍的登記有助于國(guó)家對(duì)稅收的把握，對(duì)部分高稅收行業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍的登記有助于稅收工作的開展。然而，這兩個(gè)功能的實(shí)現(xiàn)，都遇到了現(xiàn)實(shí)困境。

3 公司經(jīng)營(yíng)范圍登記制度的現(xiàn)實(shí)困境

①公司經(jīng)營(yíng)范圍登記制度是對(duì)企業(yè)靈活性的限制。隨著現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)節(jié)奏的加快，公司對(duì)于經(jīng)營(yíng)范圍的突破愈發(fā)頻繁。盡管從實(shí)踐來看，除特定領(lǐng)域外，突破經(jīng)營(yíng)范圍進(jìn)行經(jīng)營(yíng)不會(huì)受到行政處罰，所簽訂合同也仍有效，但是對(duì)于企業(yè)來說，這種做法仍有風(fēng)險(xiǎn)：不僅會(huì)被責(zé)令盡快登記，更會(huì)在無法登記的情況下被處以罰款甚至吊銷執(zhí)照[2]。

在目前以人工審核為主的登記模式下，改變經(jīng)營(yíng)范圍就意味著召開股東大會(huì)并把履行人工登記的流程，耗費(fèi)行政資源的同時(shí)，也可能導(dǎo)致商機(jī)的流失和商業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的增加。如果要求每一次經(jīng)營(yíng)范圍突破都要申請(qǐng)登記，那么顯然不符合實(shí)際。所以目前我國(guó)通行的經(jīng)營(yíng)范圍登記制度，是對(duì)企業(yè)的一種束縛，限制了企業(yè)的靈活性，更迫使企業(yè)在普遍的風(fēng)險(xiǎn)下運(yùn)行，并不合理。

②公司經(jīng)營(yíng)范圍登記制度具有嚴(yán)重的滯后性，導(dǎo)致公司經(jīng)營(yíng)范圍登記表述模糊，這阻礙了公司經(jīng)營(yíng)范圍登記制度原本的公示功能。這一問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，一個(gè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可能有多種描述，這種做法不統(tǒng)一，不利于公示，也不利于國(guó)家對(duì)于行業(yè)的宏觀調(diào)控。歸根結(jié)底，是因?yàn)闆]有相關(guān)說明文件或者說明文件語焉不詳。第二，對(duì)于新興行業(yè)，在實(shí)踐中很難進(jìn)行登記。該類企業(yè)是否需要審批，在哪個(gè)分類進(jìn)行登記，都是亟待解決的問題。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的修訂相對(duì)滯后，每次修訂間隔長(zhǎng)達(dá)6～10年。沒有持續(xù)的修訂過程和新興行業(yè)的固定核準(zhǔn)程序，固定分類模式難以滿足不斷涌現(xiàn)的、新興行業(yè)的登記需要，這無疑極大地阻礙了新興行業(yè)的發(fā)展，甚至導(dǎo)致新興行業(yè)死于襁褓之中[3]。

③后置審批制度寬泛登記，導(dǎo)致監(jiān)管缺失。經(jīng)過“先證后照”到“先照后證”的改革，目前公司登記制度除了部分行業(yè)仍需前置審批外，是先頒發(fā)執(zhí)照，再就經(jīng)營(yíng)范圍補(bǔ)充許可證件。然而，這種做法導(dǎo)致公司往往在沒有取得經(jīng)營(yíng)許可證的情況下開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

實(shí)踐中，政府部門的監(jiān)督活動(dòng)始于經(jīng)營(yíng)許可證取得之后，有些公司會(huì)以此為機(jī)會(huì)規(guī)避監(jiān)管，有些公司會(huì)注冊(cè)含義寬泛的經(jīng)營(yíng)范圍，或者進(jìn)行與實(shí)際不符的登記。另外，在我國(guó)目前的登記模式下，大量的企業(yè)得以不加審核而設(shè)立，導(dǎo)致監(jiān)督責(zé)任的后置化，在監(jiān)督環(huán)節(jié)加劇了人力、物力的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致我國(guó)監(jiān)督力度弱化。

4 改革公司經(jīng)營(yíng)范圍登記制度的幾點(diǎn)建議

①針對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍登記存在嚴(yán)重滯后性的現(xiàn)象，應(yīng)加快《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的修訂和編制，并且實(shí)行新興行業(yè)登記暫行政策。首先，對(duì)于已經(jīng)發(fā)展成熟的行業(yè)，應(yīng)訂立統(tǒng)一名稱，以此建立全國(guó)工商局統(tǒng)一的互聯(lián)數(shù)據(jù)庫，讓登記者做“選擇題”，而不是“簡(jiǎn)答題”。同時(shí)，引導(dǎo)登記人使用電子數(shù)據(jù)庫登記，并自動(dòng)傳遞至行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，促使其完成無縫銜接的監(jiān)督措施。其次，對(duì)于新興行業(yè)，應(yīng)允許登記人在電子數(shù)據(jù)庫登記時(shí)勾選其他選項(xiàng)，并完成行業(yè)名稱填寫，除與前置審批行業(yè)相關(guān)以外，都應(yīng)暫時(shí)許可經(jīng)營(yíng)。除此之外，在進(jìn)行登記時(shí)，應(yīng)要求登記人對(duì)該行業(yè)進(jìn)行簡(jiǎn)要描述，這些描述將上傳至《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》數(shù)據(jù)庫中。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》亦應(yīng)定時(shí)作出修訂，并將該行業(yè)加入其中[4]。在次年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》頒布以后，登記機(jī)關(guān)應(yīng)要求新興行業(yè)的登記人重新登記。在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的修訂過程中，應(yīng)顧及民眾的接受程度和行業(yè)通例，以免其成為一紙空文。

②針對(duì)目前經(jīng)營(yíng)范圍登記制度對(duì)公司靈活性的影響，應(yīng)將登記制度改為備案制度，使其徹底從許可主義轉(zhuǎn)向公示主義。原因有二：首先，該制度原先的國(guó)家管控功能，現(xiàn)今可以通過行業(yè)準(zhǔn)入門檻、行業(yè)監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)；其次，改為備案制并不會(huì)損害公示功能。目前在廈門的改革實(shí)踐中，將經(jīng)營(yíng)范圍信息公示上網(wǎng)，也可以完成公示功能。

因此，要給企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍松綁，就必須允許企業(yè)不把經(jīng)營(yíng)范圍列入章程之中，在法律上許可企業(yè)的行為能力和經(jīng)營(yíng)自由進(jìn)一步擴(kuò)展，并且信任市場(chǎng)自發(fā)的調(diào)整，會(huì)為每一個(gè)企業(yè)調(diào)整出最合適的經(jīng)營(yíng)范圍。同時(shí)，在備案制的前提下，應(yīng)允許公司網(wǎng)上提交變更備案申請(qǐng)。

③針對(duì)目前的經(jīng)營(yíng)范圍后置審批制度之下監(jiān)管的缺失，應(yīng)加強(qiáng)事后監(jiān)管。為了彌補(bǔ)監(jiān)管機(jī)構(gòu)力量不足的現(xiàn)狀，監(jiān)管職責(zé)不僅應(yīng)由市場(chǎng)管理部門承擔(dān)，行業(yè)機(jī)構(gòu)本身也應(yīng)承擔(dān)一定的監(jiān)管職責(zé)。

對(duì)于前置審批的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，仍應(yīng)堅(jiān)持前置審批，定期抽查，不僅要審查其是否符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)審查其是否超范圍經(jīng)營(yíng)，是否實(shí)際從事該業(yè)務(wù)。對(duì)于一般經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，應(yīng)實(shí)行政府、行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管的模式。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)每年對(duì)備案內(nèi)容與實(shí)際經(jīng)營(yíng)是否相符進(jìn)行抽查[5]。同時(shí)建立完善的企業(yè)信用體系，由銀行、市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律機(jī)構(gòu)共同對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，防止企業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍登記制度后置政策的非法利用。

5 結(jié)語

目前我國(guó)的公司經(jīng)營(yíng)登記制度，仍在改革的軌道上搖擺不定，大多數(shù)規(guī)定層級(jí)較低。應(yīng)通過高層級(jí)的統(tǒng)一立法，完成公司經(jīng)營(yíng)范圍登記制度從許可主義到公示主義的轉(zhuǎn)變。我國(guó)應(yīng)以此為契機(jī)，在取消公司經(jīng)營(yíng)范圍登記制度所帶來的商業(yè)自由，和繼續(xù)實(shí)行該制度所帶來的宏觀調(diào)控優(yōu)勢(shì)之間謀求平衡，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的健康自由發(fā)展，使得該制度與現(xiàn)在的商業(yè)實(shí)際相互匹配，完成激發(fā)市場(chǎng)活力、為企業(yè)減輕不必要的商業(yè)成本等改革目的。