嚴守耕地紅線 創新保護機制
——嘉善縣全方位、多角度、深層次建設耕地保護新機制

□ 嘉善縣自然資源和規劃局 任士偉 沈躍新

嘉善縣在全國率先創新耕地保護新機制，以嚴格落實耕地保護補償機制、耕地占補平衡制度為基礎，重點開展高標準農田建設、墾造耕地、耕地質量提升等工程，積極拓寬補充耕地渠道，在統籌城鄉發展、踐行綠色發展上開拓了新路子，取得了新成效。截至2018年底，嘉善縣耕地面積為40.4346萬畝，劃定永久基本農田34.2177萬畝，累計建成高標準農田面積29.3695萬畝。2018年度衛片執法檢查違法用地耕占比為0.73%，遠低于全省平均水平。

一、全方位管護，激勵機制進一步顯效

一是規范保護補償標準，加大保護力度。嘉善縣從2013年率先建立了基本農田保護經濟補償制度，明確對承擔基本農田保護任務的農村集體給予一定的保護補貼，2018年出臺《中共嘉善縣委嘉善縣人民政府關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》，全面建立耕地保護補償機制。自2018年起，一般耕地補償標準不低于130元/畝（含省補資金）；永久基本農田及示范區、已建成的高標準農田和糧食生產功能區等重點區域，補償標準不低于150元/畝（含省補資金），經濟薄弱村在上述標準的基礎上再增加50元/畝·年。2014至2018年，嘉善縣共籌集并下達基本農田保護補償資金已達到1.304億元，極大地激勵了村級經濟組織和農民保護耕地的熱情。

二是差異化補償制度，嚴防耕地“非糧化”。糧食是國家安全的保障，關系億萬農民生計，但是種糧相較于其他經濟作物收益較低，如何調動農民種糧積極性，這就需要對種糧和其他經濟作物的耕地補償差異化。《嘉善縣耕地保護補償辦法（試行）》規定，種藕等水生作物、種植草皮的耕地不納入補償范圍。根據在衛片遙感監測圖中發現的藕塘、草地等地形，劃出“非糧化”范圍線，由各鎮（街道）國土資源所、村集體經濟組織實地勘查，拍攝現場照片，做好對藕塘、草地的舉證工作，結合實際情況確定“非糧化”范圍。2015-2018年，嘉善縣共發現草地藕塘面積16772畝，扣減耕地保護補償資金87.2萬元。

三是嚴格考查機制，嚴防耕地被破壞。一是與土地衛片執法檢查情況相掛鉤。享受耕地保護補償的農村集體經濟組織必須履行耕地保護和基本農田保護責任，經檢查，在責任區內沒有發生違法用地和破壞耕地等行為的，全額發放當年度補償資金，發生違法用地和破壞耕地等行為的，暫停、減半、或取消發放。違法用地及其他破壞耕地的行為可通過衛星遙感檢查、群眾舉報、日常巡查、年度土地利用現狀變更調查等方式發現。二是與秸稈焚燒情況結合。享受耕地保護補償的農村集體經濟組織必須合理利用秸稈，嚴禁擅自焚燒。根據綜合執法部門巡查結果認定，在責任區內沒有發生秸稈焚燒行為的，全額發放當年度以獎代補資金；發生一次秸稈焚燒行為的，扣發放當年度補償資金10%；發生兩次秸稈焚燒行為的，扣發放當年度補償資金50%；發生三次及以上的或者經認定大面積焚燒的，取消發放當年度補償資金。

二、多角度建設，占補平衡機制進一步完善

一是推進耕保項目建設。近年來，嘉善縣積極利用縣內坑塘水面，充分挖掘墾造耕地潛力，在增加數量的同時，注重提升新開發耕地的質量，大力推進墾造耕地、高標準基本農田建設、耕地質量提升、旱改水、農村土地綜合整治、表土剝離等各項耕保工作，完善機耕路、橋、涵、泵站等硬件設施建設，形成“田成方、路成網、林成行、溝相通、渠相連”的田園美景。自1996年以來，嘉善縣累計完成土地開發面積16253畝，自2012年以來累計建成高標準基本農田面積29.3695萬畝。

二是深化全域土地綜合整治。自2017年以來，為落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，推進農業供給側結構性改革，嘉善縣根據《浙江嘉善縣域科學發展示范點發展改革方案》提出“率先開展全域土地整治工程”的要求，扎實有序地開展全域土地綜合整治工作。目前，已印發《嘉善縣“全域土地綜合整治”大會戰工作方案》等文件，全縣9個主體均已啟動村土地利用規劃編制工作，共編制村土地利用規劃68個，其中56個已獲縣政府批準；啟動整治項目14個、涉及土地4.89萬畝，項目區內復墾新增耕地2438畝，開發新增耕地245畝，新增高標準農田7882畝，新增標準農田4994畝，耕地質量等級提升2747畝從6等提升到5等，500畝以上連片農田達到20片，其中千畝農田11片，建成大云鎮2500畝樣板區，大云鎮繆家村、惠民街道曙光村、姚莊鎮武長村項目列入省級示范項目。同時，嘉善大云全域土地整治的“一保四化”模式得到了省、市的充分肯定。

三是探索耕地占補平衡。嘉善縣嚴格落實耕地占補平衡制度，補充耕地均按“占優補優，占水田補水田”的要求執行，建設項目占用標準農田實行“先補后占、占補掛鉤”并通過省標準農田占補平衡信息系統審核。近三年全縣建設用地占用耕地共計695.5247公頃，落實補充耕地695.5283公頃。2015-2017年度變更調查建設占用耕地面積合計為694.29公頃，新增耕地面積為833.04公頃，超過建設占用耕地面積。此外，嘉善縣也在探索改進耕地占補平衡的新機制，轉變補充耕地方式。一方面通過高標準農田建設、全域土地綜合整治與生態修復，開發利用荒蕪廢棄低效園地等宜耕農用地，復墾廢棄宅基地、閑置建設用地和工礦用地等途徑補充耕地。另一方面積極探索以糧食產能為核心的量質并舉耕地保護新機制。目前已經完成土壤樣本采集并進入樣本測試分析階段，2018年底完成嘉善縣耕地占補平衡制度創新研究方案（初稿），開展以質換量補充耕地試點，以耕地質量的提高折算補充一定面積的耕地。

三、深層次謀劃，責任機制進一步壓實

一是層層落實耕地保護責任。縣人民政府與各鎮人民政府（街道辦事處）每年簽訂《耕地保護目標責任狀》《基本農田保護目標責任狀》；各鎮人民政府（街道辦事處）應與承擔基本農田保護責任的農村集體經濟組織簽定《基本農田保護合同》，明確基本農田保護地塊、面積、期限和補償標準、資金以及違約責任等相關事宜，層層落實耕地保護責任。

二是強化考核督查。每年縣根據各鎮（街道）當年度耕保工作完成情況對其進行耕保考核，設優勝單位3名、其余為良好單位（不合格單位除外），由縣委、縣政府進行表彰，對考核不合格單位進行通報批評。每月通過全縣土地要素保障創新行動進展情況通報將各鎮（街道）全域土地綜合整治、農村土地整治、土地開發、高標準農田、表土剝離進度進行排名，形成競爭機制，督促鄉鎮積極完成各項耕保工作。對排名落后的鄉鎮，約談其相關領導，了解進度緩慢的原因，克服困難，推進耕保工作進度。

三是加大財政扶持力度。土地開發項目，按新增耕地面積給予實施主體一定獎勵，補充耕地指標由縣土地整理開發中心全部統籌收購，補充耕地指標收購價為水田25萬元/畝、旱地20萬元/畝；旱地改水田指標收購價為2萬元/畝；耕地質量等級提升指標收購價為每個等級1萬元/畝；高標準基本農田建設中提升類按300元/畝獎補給鎮（街道），建設類根據實際投資按1000元/畝至1600元/畝獎補給鎮（街道）。

耕地保護是國家糧食安全的根本保證，是關系到生態文明建設、關系到經濟社會持續健康發展的根本大事。2019年，嘉善縣將繼續增強耕地保護的責任感和使命感，全面掌握省市對耕地保護和占補平衡的新要求、新任務、新政策，以守住耕地紅線和永久基本農田底線為目標，建立市場化、多元化生態補償機制，推進生態文明建設，不折不扣落實好最嚴格的耕地保護制度，把有限的耕地保護好。