實行行政許可“大審查”機制的構想

文 李貽才

2018 年3 月21 日，中共中央、國務院《深化黨和國家機構改革方案》正式發布，是國家市場監督管理體制機制改革的標志性時間點，推進改革刻不容緩，質監部門機構改革置身其中，與工商、藥監部門共同構成“大質量”安全觀下的“大部門”監督機制和行政許可“一站式”“一扇門”概念，許可審查是行政監管的有效環節，建立目標統一、協調一致、優勢互補、業務融合、資源共享的大審查工作體系，是深入推進完善大市場監管、風險體系建設的改革舉措，是適應市場管理制度的必然要求，對于促進企業機構規范管理，增強科學發展能力具有深遠意義。同時，反思這些年曝光的食品、醫療問題，問題不僅出在小作坊、小企業，往往大公司問題更顯眼、后果更嚴重，看到行政許可之權重，審查把關之嚴重。行政許可審查作為市場監督技術把關的重要部分，如何發揮市場監督行政許可審查功能，面對省級以下機構整合即將產生的許可審查技術資源和管理聚力效應，催生大審查工作機制的高效運轉模式是市場監督機構改革的選擇之一。

緊貼改革大目標，發揮四大作用

推動大審查體系建設有利于“放管服”改革這個目標的管理，以專業審查促進產品質量提升，通過職能部門縱向審查管理到底、技術橫向協調聯合到邊，集中力量辦大事，重點項目專項檢查和聯合審查，做到質量時效在先，質量風險防范，創建“多維一體”“步調一致”“標準一樣”的大審查工作格局，形成強大的技術合力，實現市場監督審查工作的全貫通，改善企業營商環境和改進企業質量管理體系。審查是企業機構行政許可的一道安全門檻，只有樹立融入質量、服務質量、提升質量的意識，才能取得認識上的突破，大審查體系建設理應發揮四大作用。

一、發揮效能審查作用

緊緊圍繞“大質量”效能管理這個中心，適應“放管服”改革大背景，將審查工作融入到企業質量效益管理活動之中，政府向效能“開刀”除頑疾，給企業減負促增長，給國家發展謀長遠，審查工作成為規范企業管理制度和管理流程改造的重要部分，做到無縫融合、相互促進、效率提高，以高效審查服務為市場釋放更大發展活力，創造更大社會價值和經濟價值。

二、發揮合力審查作用

發揮大審查主體的能動性，構建“審查組織到位，工作職責到位，任務落實到位”的立體化審查網絡、人才優勢、技術權威，并注重審查技術成果的運用；放大人力資源體系圈，形成目標統一、步調協同、互學互鑒、優質互補、資源共享的審查合力。

三、發揮有效審查作用

以是否有利于增強企業質量品牌實力、綜合盈利效力、市場競爭能力作為工作標準，不斷完善縱向審查制約機制、橫向審查協調機制、問題整改常態機制，突出大審查有效結果的運用，實現全過程、全方向的助力企業技術攻關和產業升級，審查革除企業“病灶”，審查引領技術創新，審查鞭策行業自律。

四、發揮風險審查作用

以審查融入崗位、審查融入業務、審查融入管理、審查融入紀律為大前提，實施大審查工作項目化對標管理，對審查事項進行量化、細化、硬化、剛化，形成事前風險提示、事中督促檢查、事后總結評估的常態化審查風險評價機制，提供可靠審查數據依據，合理合法規避行政風險，打破“小圈子”“小行業”的壟斷，遏制“潛規則”“搞變通”的歪風。

突出五大重點，強化審查能力建設

構建科學的大審查工作機制，使大審查體系建設成為市場監督管理活動的重要環節，突出大審查工作機制的審查主體、審查職責、制度保障、專項審查及信息共享等五個重點，著力提升審查能力素質。

一、突出審查主體，積蓄優勢力量

大審查工作體系建設的審查主體是質量技術監督范圍、食藥監督管理范圍、市場流通管理范圍等，在實現大市場統一監督管理的同時，更加突出專業部門在業務技術領域內的審查主體責任。通過審查工作專業化、規范化、系統化建設，建立大審查工作“雙軌體系”，即建立大部門審查業務信息互通的運行體系，建立大審查機構部門對業務領域全面覆蓋的管控體系。充分發揮管理大審查部門專業技術優勢，加強相關業務領域的過程管控和檢查考核，強化對職責范圍內違規違紀風險實行全程防范。以優勢集中、協同配合、信息互通、相互銜接的審查模式，形成全方位覆蓋的立體化審查網絡格局。

二、強化審查職責，確保權責對等

為強化審查責任，明確審查職責，增強審查工作的針對性、實效性、服務性，大審查體系建設應重點圍繞大機構一口對外、規范權力運行、強化業務管控這一要素，制定可量化、可操作的審查細則手冊，逐項明確規定責任部門、配合部門、審查組長和審查人員的職責，細化和完善職能部門業務范圍內的審查職責和責任分工，強化審查工作黨風廉政“一崗雙責”意識，體現有權必有責、用權受監督、違紀要追究的審查工作原則，以關鍵事項、重點領域和重點環節進行有效監督，防范權力失控、管理失效、審查失職。

三、抓緊完善制度，加速高效運作

許可審查總體功能偏向于技術性、專業性，制度保障不僅是管理的依據，也是審查的標準。大審查機制離不開有效的內部監督，必須制定切實可行的規章制度，使大審查工作有據可依。大審查體系建設是一項完整的系統工程，調動每一個專項管理鏈上的人員發揮合力、形成合音，建立健全制度保障基礎。在大審查機構的統一領導下，突出改善企業營商環境及“放管服”改革的總要求，搭建高效的審查管理制度體系，以規范性的制度明確大審查體系中各階段、各環節負責人應履行的責任和義務。通過制定切實可操作的工作標準和考評尺度，使每位審查員在完成自己所負責工作流程的同時，又自動履行以配合其他工作流程環節的責任分擔，實現權力的相互制約，相互監督，相互補臺。讓“靠制度管理、用規矩約束、按流程辦事、讓數字說話、聽群眾呼聲、憑機制獎懲”成為一種常態管理機制，實現責、權在制度管理約束下陽光運行。

四、借力風險管理，強化專項檢查

專項檢查、專項抽查作為審查工作查糾問題、化解風險、改進管理、實施問責的有效手段，是審查工作技術服務于市場監督管理的重要載體，但涉及業務領域專項審查任務重、專業類型多，容易導致檢查力量分散、管理效果欠佳。為有效解決好這一問題，采取大審查部門風險控制管理，堅持以日常管理為主要形式，以重點項目專項檢查為抓手的方法途徑，對專項檢查工作進行有效整合，集中業務部門的精兵力量，組建多方參與、交叉檢查的工作機構，采取聯合實地督查，“一體化”推進方式開展專項檢查，把檢查的重點放到實地核查、證后監督等關鍵環節上，分析審查活動中與企業交往的黨風廉政風險，有針對性地開展調查調研活動。

五、注重信息共享，提升審查實效

發揮大審查工作機制縱橫協同、信息互通的體制優勢，既應以職能“大整合”管理水平的提升作為檢驗大審查體系建設的效果和標準，又應充分發揮大審查機制有糾偏堵漏、促進管理的功能，通過定期抽查、專項檢查等多種渠道，使上級主管部門和本級業務部門能夠及時查找分析管理領域中存在的短板和瓶頸問題，將審查成果充分應用于部門有錯必糾、持續改進的過程中，管理主體履職盡責，將審查責任、措施、要求融入審查業務流程、落實到重要事項，有效提升許可便民化、信息化服務水平。

筑牢審查基礎，促進長效管理

大審查工作機制的規范運行和落地生根，需要建立并完善相應的文化支撐和工作措施，切實保障其相互協同、無縫銜接、運轉有力，從而真正形成促進審批服務規范管理、高效運作的長效機制。

一、文化引導，營造氛圍

自律生于分律，營造宣傳氛圍，大審查體系建設應注重發揮文化引領作用，形成了“精準審查”“精準服務”“精準幫扶”等文化元素，將審查員的人生價值取向和市場監管價值取向統一起來，以審查文化廉潔理念規范和引導審查員有利于事業發展的管理行為，以及與之相適應的工作方式和價值理念。大力培育廉潔審查、干凈擔當的文化氛圍，使文化參透、制度規范、監督約束相得益彰、相互促進。建立起審查標準文化體系，涵蓋市場監督許可事項，形成無盲區的內部審查管理控制機制。

二、制度管控，無縫鏈接

建立“審查+制度+ 標準化”的預防腐敗體系，緊跟審批服務發展形勢，建設審查管控信息平臺，建立審查員培訓教育制度，使大審查體系中的各個專業部門能夠最快享有現代信息化、標準化的建設成果，加大對審查業務領域縱向管控力度，實現重點業務、關鍵流程的定向定位監控、在網在線監控，端口前移，先期防范，及時糾偏，嚴肅處理，持續提升審查員信息化管理水平。

三、對標考核，持續改進

大審查體系建設是面臨機構改革極具挑戰性的系統工程，值得改革所涉系統內外人士探討，確保市場監督管理改革推進有力度，改革見實效，就必須融入大質量、融入大標準、融入大審查，把大審查體系建設融入大市場責任管理、全員績效目標考核之中，通過績效評價衡量審查部門是否正確履行盡責，管理部門是否嚴格履行監督責任，建立重大事項研判失誤、審查管理決策失誤等責任追究制度。審查服務必將提升市場監督管理科學化水平，服務于企業產品質量安全管理，服務于市場監督科學管理。