資本運動視角下的土地儲備規劃編制思考

□ 王志卿 吳曉羚 馮一維

土地儲備工作具有實施期限長、變動性多、資金量大、統籌性強的特點，越來越多的城市將編制土地儲備規劃提升到前所未有的重要地位，期望通過規劃的中遠期控制手段確保工作的推進落實。然而在具體實踐中，不少城市在編制土地儲備規劃上投入了大量的精力和財力卻仍難以保障其落地實施，效果不盡人意。究其原因，其中一個重要的通病正是在編制土地儲備規劃時過多地依托土地規劃和城市規劃，缺乏資本運作的理念。鑒于此，本文從分析土地儲備規劃的特點和缺陷入手，借鑒馬克思公有資本基礎理論，分析儲備土地的資本屬性，嘗試從資本運動的視角對土地儲備規劃的編制提出一些建議。

一、土地儲備規劃的目的

2018年新修訂的《土地儲備管理辦法》明確了土地儲備的目標：一是“調”，即通過土地儲備增強政府對土地市場的調控和保障能力；二是“控”，即控制土地融資造成的政府信用風險。土地儲備作為政策工具對土地市場的“調”和“控”，具有一定的時滯性。為了化解土地儲備計劃的剛性、結算的時滯性與市場波動的矛盾，上海、廣州、杭州等一些城市引入了土地儲備規劃的理念。近年來，越來越多的城市將規劃先行的理念貫徹到土地儲備工作中，將編制土地儲備規劃作為促進土地一級市場良性發展，推動城市建設發展的重要手段。

二、當前主流土地儲備規劃的內容特點及缺陷

（一）土地儲備規劃的主要內容

從筆者所收集的一些城市的內容來看，土地儲備規劃主要包括評價土地儲備的潛力分布、預測儲備需求規模、劃定重點儲備空間以及明確規劃期內土地儲備的總規模、結構布局和儲備時序。部分城市在規劃中還對土地儲備的資金投入和回報收益進行分析，但僅做測算參考，并不作為土地儲備規劃編制的依據。

（二）當前土地儲備規劃的兩大特征

1. 立足于“多規融合”和“多計融合”。土地儲備規劃的“多規融合”指的是土地儲備規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、城市規劃等綱領性規劃相銜接，協調各類管控要求、控制指標和建設方案，推動落實城市發展的空間布局，促進國民經濟發展目標的順利完成。 土地儲備的“多計融合”指的是土地儲備規劃在編制時有意識地與土地利用年度計劃、國有建設用地供應計劃、年度土地儲備計劃、政府投資計劃、舊城改造計劃、城市重點建設項目計劃等相銜接。

2.立足于“挖潛節地”和“集約利用”。土地儲備規劃編制時強調“挖潛節地”和“集約利用”，通過總體規劃和控制，以土地儲備盤活存量，優化增量，實現土地集約和節約使用效果。通過建筑節地、優化結構布局、加強立體開發、優化供地時序和盤活閑置等多種節地利用技術，加強對既有土地的利用強度，改造城市擴張中“攤大餅”式的“城市病”，實現土地利用從外延擴張向內涵挖潛轉變，推動土地供應的供給側改革。

（三）問題和缺陷

1.規劃層級偏低，執行效果不盡人意。當前絕大多數的土地儲備規劃由自然資源主管部門或者是其下屬土地儲備機構負責編制，規劃的出發和落腳點過于片面，實際在儲備和供應時牽涉的各種關系紛繁復雜，諸如個案推進受到的種種阻礙、市場波動影響、多部門之間的權責協調、政府供地調控決策、巨額的土地儲備政府債券融資等都無法在土地儲備層面實現協調，導致了土地儲備規劃在實踐中的執行剛性不強，在缺乏彈性解決方案的情況下，儲備規劃執行力不高成為常態。

2.市場導向不明顯，資本規劃缺位。各地土地儲備規劃更側重以“儲”和“備”為主要內容的技術性規范，因項目個案復雜情況和土地市場影響等原因，弱化了儲備土地“供”的規劃環節。因為對市場把控不夠有力，缺乏在政府層面將土地作為資本進行運作謀劃，繼而導致規劃與儲備資金投入、土地開發時序與儲備資金籌措、儲備土地供應成本返回、政府儲備債務償還等匹配關聯度較弱，實踐中因資金流不足最終導致土地儲備規劃“落空”的現象屢見不鮮。

三、公有資本的基本理論

“資本”是馬克思經濟學體系中的一個中心范疇，“資本即作為增值的價值”，通過購買、生產、銷售等不同階段的運動過程，使其最初表現形式貨幣轉化為資本，并反復循環。黨的十五大報告中首次提出了“公有資本”的概念，這是對傳統政治經濟資本觀的重要更新。公有資本由國家或集體支配掌握，按照“G——W——G’”的公式在商品經濟中循環運行不斷獲取更多的剩余和擴展，其剩余勞動成果由國家和社會占有和支配，同時通過量的積累和控制力增強控制和影響其他形態的資本，推動著社會的進步和發展。公有資本的“公有性”主要表現在以下三方面：第一，公有資本帶來的剩余和增值由國家和集體支配，在支配過程中體現眼前利益和長遠利益的統一，體現整體、局部、個人利益的統一；第二，公有資本增值的目的是造福于社會，服務于人民幸福生活的需求；第三，公有資本的運營委托人是公有性質的組織或機構。

四、我國儲備土地的資本屬性

（一）社會主義公有資本性質

政府儲備土地顯然符合“公有資本”的特性：政府（授權土地儲備機構）生產和持有土地，并適時投放市場實現價值和剩余價值。儲備土地在不斷運動的形態中實現自行增值并主動地向利潤率高的地方轉移，實踐中往往表現為政府更偏好取得成本較低的新增建設用地儲備和出讓收益較高的經營性用地儲備。儲備土地作為“公有資本”通過土地出讓金的再次分配，不僅覆蓋了土地儲備的成本，還滿足了城市建設和農村發展的持續需求，調整了城鎮廉租住房保障、破產或改制國有企業職工安置等社會經濟關系。

（二）儲備土地的資本增值

儲備土地資本的價值增值來源于四個方面：一是完成土地開發所形成的土地增值；二是基于儲備土地周邊服務配套完善，業態布局優化、人居環境改善而產生的正外部效應；三是通過土地儲備期間由于城市建設配套完善和地方綜合實力提高帶來的土地整體增值；四是由于儲備土地改變規劃用途，提高建筑容量產生的級差地租。

（三）土地儲備的資本運動

土地儲備的三個環節即收回土地所有權屬、前期開發、臨時管護利用。結合土地資本的流通形式“G——W——G’”，土地儲備職能集中表現在“G—W”部分，即生產環節。而“W—G’”環節，即土地的供應則是政府行政職能。土地資本運動流程分別由生產和供應兩個主體實施。主體的不同，意味著職能、層級、目標都可能存在偏差，影響資本運動的效率和效果。因此亟需建立某種機制鏈接不同主體，使土地資本流通目標、運動過程保持順暢一致。

（四）土地儲備中的資本形態

從資本循環的基本形式來看，土地儲備依次經歷了貨幣資本、生產資本和商品資本三種形式，分別對應資金籌集、土地收儲和開發、儲備待供三個階段。土地儲備機構依次循環采取又拋棄這些資本形態，并在每個形態中履行相應的職能，通過資本的不停運動順利地進行循環轉化創造著剩余價值，政府對不同土地資本形態進行適當比例的規劃和調控，實現滿足土地需求和調控土地市場的目標。

（五）土地儲備資本的剩余價值

儲備土地作為資本的剩余價值表現為土地供應后的出讓金所得扣除各類稅費、土地成本和融資付息后的結余收益。《國有土地使用權出讓收支管理辦法》規定，土地出讓金使用范圍為征遷和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出等5大項24小類，構成了儲備土地資本循環使用和剩余價值分配的方向和結構。從宏觀上看，儲備土地通過資本增殖和剩余價值的分配和循環使用，不僅體現土地資本經濟價值膨脹，深層次地還包含著城鎮、鄉村的和諧共進關系以及在城鎮化和工業化進程中的多種社會關系的補償和推進。

五、資本運動視角下的土地儲備規劃建議

當前的土地儲備規劃更多呈現的是土地開發規劃的靜態性目標和階段性目標，缺乏對利用資本杠桿和資本運動增值的強力把控，再加上儲備規劃剛性控制不足和彈性調節機制的不健全。因此，筆者嘗試從土地資本的視角，就土地儲備規劃提出一些觀點和建議。

（一）將土地儲備規劃的層級提高到政府層面

建議將土地儲備規劃的層級提高到地方政府層級，其原因有四。第一，儲備土地的公有資本屬性決定了政府需要對儲備土地總容量、不同形態的分配比例和運動過程進行控制，通過對其剩余價值使用和再次分配，在社會財富增長的基礎上綜合性滿足人民幸福生活的需求。第二，政府層面對土地儲備規劃的確認，使土地資本運動過程中保障收儲生產和供應決策的兩個環節、兩個主體在目標和推進上的一致性，保障土地資本得以高效率的流暢運動。第三，土地儲備政府專項債券作為土地儲備的借貸資本，由地方政府作為主體發行并以該項目的土地出讓收入負責償還，為保障融資和償還的順利銜接，需要政府在土地儲備規劃中予以剛性保障。第四，地方政府對土地儲備規劃的部門協調統籌可以進一步擴大和深化“多規”和“多計”融合程度，提前解決沖突矛盾，協調資源和資本有序投入，也有利于實現政府關于市場調控、生態環保、產業發展、社會文化、公益服務等多方位政策目標要求。

（二）土地儲備規劃應同時具有執行剛性和調整彈性

政府對所生產和供應的土地儲備所投入的資金預算、負債融資、地塊數量、性質結構、供需時機及調控目標均由政府掌握，因此政府對土地儲備規劃的剛性確認可以有效保障儲備規劃的執行效率，并以此作為工作部署的重要依據。同時考慮收儲和供應環節中各種復雜因素的影響，還應賦予土地儲備規劃合理的彈性調整機制。彈性調整機制可以分為兩類：一類是年度性調整，即在編制年度土地儲備計劃、年度土地供應計劃、舊城改造計劃、閑置土地處置計劃、土地儲備資金和融資計劃時，結合實際情況調整部分實施內容及資金平衡方案，并按規劃總體要求對后期進行修正，確保總體目標可以實現；另一類是特別性調整，主要針對因政策、市場發生重大性變動、重大項目引入等導致原規劃總量和用地性質發生重大調整，經政府批準，可在保障原規劃總體目標和政府債券項目負債償還安全性的基礎上予以協調調整。

（三）土地儲備籌資規劃

資金是儲備規劃落實的首要保障，籌資規劃應作為土地儲備規劃中重要的組成部分。土地儲備資金包括財政性資金和土地儲備政府專項債券融資。財政性資金來源于土地收益基金和土地供應后返回的土地儲備成本，總量較為有限且受市場影響較大，難以實現主動性的高額增長。相對而言，債券資金規模更大，且政府可以運用行政手段確保實現，是今后土地儲備資金投入的主要來源。土地資本在運動中實現價值和自我增值，因此土地籌資規劃也應體現動態管理特征，通過資本在不同地塊的不同時序的運動和輪回使用，將貨幣資本、借貸資本結合土地商品資本進行有序循環，創造最大收益。建議在測算儲備總量、投資收益、收儲和供應時序的基礎上，根據土地儲備和供應的循環輪動、政府債務額度、儲備債券期限、債券項目設計等編制年度籌資規劃，并據此申請土地儲備政府債券融資，同時對融資可能產生風險提前設計應對措施。

（四）儲備土地臨時利用規劃

《土地儲備管理辦法》規定在土地供應前可以根據需求，對短期未納入供地計劃的儲備土地進行臨時利用。儲備土地臨時利用主要由土地儲備機構實施，因缺乏與其他部門的信息傳遞、資源共享，土地利用的效率和效益并不理想。建議在編制儲備土地規劃時強化對儲備土地臨時利用的設計規劃，利用儲備土地庫存間隙，結合城市建設布局和土地儲備開發供應的時序，選擇合適的方式予以合理利用。通過加強儲備地塊的臨時經營、綠化、美化、公共服務配套等方式提高周邊待供應地塊的級差地租。值得探討的是一些城市已開始探索的新型的儲備土地經營性臨時利用方式——土地的1.5級開發，即政府通過對儲備土地臨時利用規劃，盤活儲備土地，將基礎設施完備、土地出讓較慢、潛在價值較高的地塊短期租賃給承租人進行過渡性開發利用，解決規劃與近期開發訴求的矛盾，待片區預熱、地價提升后，政府按約定收回土地再行上市供應。