淺析中國城鎮化推進下“村改居”的實施路徑與問題

馮鳳美 廣東生態工程職業學院

1997年世界銀行在《2020年的中國》中表示：“當前的中國正經歷兩個轉變，即從計劃經濟向市場經濟轉變，和從農村農業社會向城市工業社會的轉變。”城鎮化作為一種世界性的社會經濟現象和趨勢，表現為人口向城市集中、城市數量和規模不斷擴大，城鎮居民消費、投資持續增加，以及城市不斷邁向現代化。改革開放以來，中國城鎮化水平不斷提高，城鎮化率從1978年的17.92%到2018年的59.58%，翻了三倍多。根據諾瑟姆城市化發展的階段性理論，城鎮化水平30%以下為起步階段、30%-60%為加速階段、60%-80%為成熟階段，中國從上世紀90年代中期開始已經處于加速階段，并很快進入成熟階段，這是充滿挑戰的轉變。

中共十六大提出：到2050年中國達到中等發達國家水平，初步實現現代化。這意味著在今后三十年里，中國的城市化至少每年以1%的速度增長，在未來30年之內，中國有近八億人口從農村轉移到城市。由此引起的土地、居住、就業以及生活等方面的深刻轉變，對社會經濟以及資源環境的影響是極為深遠的。

一、“村改居”的來源和實施路徑

雖然從鄉村到城鎮的人口遷移是最實質最典型的城鎮化發展類型，但經過政府重新劃分行政區域也可在形式上實現城鎮化。在中國現行政策體系中，將農民集體轉為非農業戶口，集體土地納入城市規劃范圍，村民委員會改為居民委員會，有中國特色的城市化--“村改居”得以實現。“村改居”最初源自城鎮化過程中對“城中村”的改造，后擴大至經濟較發達的城郊農村。自1992年深圳市鹽田區第一次開展了“村改居”，將農民變為居民以來，“村改居”在中國已有近三十年的歷史。考察已有資料，“村改居”開始于20世紀90年代初期城市化水平高、經濟較為發達的沿海地區，而真正興起于中國加快新農村建設以及城鎮化建設的千禧年后。近年來，“村改居”在廣東、福建、浙江、江蘇等沿海發達地區廣泛推行，并成為衡量城鎮化的一個重要標準。

目前“村改居”工作在全國鋪開，在行政體制、土地征用、社會保障等多方面各具特色。比較有代表性的模式有：（一）政經分離的南海模式，機構設置為“五馬并駕”，黨支部、居委會、經聯社、社區政務服務中心與財務管理中心，各機構領導不能相互兼任。（二）政經合一的東莞模式：“一套班子，四塊牌子”，即黨支部、居委會、經聯社、政務中心，職務具體任用上實行交叉任職；（三）制定“預留地制度”，培育非農實體型的廣州天河模式：每當政府征用城中村、城邊村土地作非農利用時，同時增加一定比例（如8%-15%）的征用土地明確由村級經濟自我征用，用來按城市規劃要求發展非農產業，這部分土地今后使用權歸村級經濟。（四）保障型松江模式：在保留集體經濟組織的同時，為村民辦社會保險，每月生活費不低于380元，同時對于已經農轉非又愿意自謀發展的村民給予一定的資金（3萬左右）支持。（五）以股份制綜合配套改為為特征的槐蔭模式：將以往不可量化的集體資產劃分為四個部分并做了具體量化，15%為量化資產，40%為公益資產，35%為風險配送資產，10%為獎勵資產，分別按照一定比例分給全體村民，并用于解決原村民的養老、醫療等社會統籌保險及社區服務。

“村改居”工作如火如荼地進行，獲得了顯著的效果。以廣東省為例：廣東省是改革開放的先驅，人均GDP在2000年超過3000美元，2018年達到1.337萬美元，城鎮化率已達到70.70%。廣東省政府出臺了相關政策積極推動城鎮化發展，農村經濟增長迅速，農村工業化、城鎮化和農業產業化已達到相當高的水平。自2001年開始，城鄉一體化程度較高的佛山、廣州、深圳、東莞等地就先后啟動了“村改居”工程，并取得了顯著成果，目前廣東省只剩下11個鄉（包括7個民族鄉）。廣東省規定農村居民戶籍人口占本村總人口一半以上，或者人均耕地面積低于所在縣(市)人均三分之一的村莊都可考慮改為城市社區。其具體做法是：試點先行、全面鋪開，首先從已經完成農轉非的村開始實施“村改居”。這些村的共同特點是：集體土地被國家征用，集體資產經過嚴格量化，村民身份轉變為居民身份，就業和社會保障和社區服務逐步納入城市體系。

二、“村改居”所面臨的問題及對策

隨著經濟、社會的發展，在各地政府的積極推行下越來越多的地區開始了“村改居”工作，但都不同程度地陷入了困境。包括：

（一）“村改居”的推進缺乏全國統一的法律指導和規范。

目前，除了在名為《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發2004(28號))提及土地問題，指出“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農民集體所有土地轉為國有土地”，但針對“村改居”的標準、程序以及有關方面的權利義務方面沒有具體安排，也沒有在其他全國性規范性文件中發現關于“村改居”工作的指導。盡管2006年民政部門曾提出，要將進一步明確“村改居”的工作原則，工作程序，切實保障農民的土地權益，積極穩妥地處置好農村集體資產，最大限度地避免各種侵害農民基本權益的做法。但是，統一的指導原則至今沒有出臺。

此外，由于上級政府對“村改居”沒有統一的規范的政策指導，各地區具有一定的立法自主性，導致差異較大，而給當地“村改居”工作留有較大的政策空間，執行比較粗糙，難免一系列的體制改革流于形式。

對策：有必要建立并完善有關“村改居”的全國性統一的指導原則和具體的實施規范，量化績效評價管理、強化監督，在規范推進工作的同時，也鼓勵有效的制度創新。

（二）“村改居”后與城鎮化發展相匹配的基本配套設施和體制建設并不完善

“村改居”多是以政府主導強制性地推行，僅僅是形式上把農民身份轉變為居民身份，沒有改變村落本身。“撤村建居”成立社區，牌子雖變，但并無進行實質性的資產量化和體制變革，農村集體所有制的保留使村民高度依賴集體經濟組織提供的各種非正式保障和服務，原有農村傳統生活習慣仍在繼續。此外，上級政府只對行政服務中心的經費負責，居委會的活動經費還是居民自理，使其負責的一些重要社區公共服務的供給能力單薄，使其在公共服務、治安管理、交通整治等一系列配套措施的完善上進展緩慢，無法滿足大量流動人口和本地居民的社會公共服務需求，導致當地環境污染較大、治安混亂。

對策：必須在完善體制建設的基礎上，保證居委會的財權，使其有能力加強“村改居”后的新社區的公共設施建設，完善社區公共管理，提高社區公共服務水平。

（三）“村改居”后的居民身份認同感低，農民權益沒有得到切實保障

“村改居”雖然使居民“農轉非”了，但卻只是停留在戶籍身份上的轉變，而身份背后的權利共享、利益保障、文化融入、生活方式的適應等并沒有同步轉變。在關乎農民核心利益的土地問題和社會保障問題上，土地被征卻社保基本不變，農民的權益受到了損害，導致上訪和反抗活動很多。于是“戶籍城市化”的農民就逐漸被社會邊緣化—既不像市民那樣享有完善的社會保障，又不像農民擁有可耕耘的土地和其他集體資產。

對策：必須統籌城鄉社會保障體系建設，對“村改居”后失地農民的社會保障要在制度和標準上與城鎮居民一體化，積極推動新市民就業，提高居民的收入水平。

（四）“村改居”后集體土地和資產的處置存在諸多問題

近些年來，由于城鎮化水平越來越高，城鎮空間急劇擴張，土地需求旺盛，地價飛漲，近郊尤其是城鄉結合部的農村集體土地被不斷征用。在“村改居”轉制過程中，一個共同點就是地方政府明文規定把“農民集體所有的土地轉為國有土地”，“因城鎮建設需要收回轉制土地的使用權，按有關規定辦理相應手續后給予合理補償”。 但在執行過程中農村集體資產處置面臨諸多問題，如改制透明度不夠、清產核資的過程不規范、集體資產難以公平合理量化等，這些問題已經影響到村民民主自治的發展、村民的利益、集體資產保護、城鎮化的進程與質量。

對策：“村改居”中一要切實保障農民在土地上的合法權益，適當約束地方政府的強制性權力，尊重農民的農地發展權；二要理清村民和村集體的關系，完善分配方案；三要探索新型集體經濟發展模式，對原農村集體經濟的資產規范管理，讓其成為產權明晰的合伙企業或法人組織。

總結：和鄉村人口進入城鎮的城市化途徑相對應，“村改居”是中國城鎮化的另一重要途徑。“村改居”聚集了可觀的土地資源，擴大了城市區劃面積，為城市發展消除某些體制性障礙。但是在實施過程中，由于政策的模糊性和政府沒有充分考慮到制度改革的成本，只是大規模征用農村集體土地和在身份上轉變了農民戶籍，盲目追求形式上的低水平的“城鎮化”，并沒有充分尊重和滿足農民的土地權益、社會保障和公共服務需求等，致使“村改居”成了“圈地運動”的代名詞。

“村改居”是一項復雜的綜合性工程，它不僅涉及了基層管理組織的變動（村委會改為居委會），也涉及了土地征用問題，更涉及了農民身份的改變，即農民市民化問題，后兩者是“村改居”的關鍵所在。“村改居”過程中涉及征地的相關問題能否有效解決，戶口性質改變能否使農民真正轉變為市民將決定“村改居”能否健康推進，也將決定中國城鎮化的未來發展方向。