領導小組功能適當化：高標準農田建設機構建制條款的規范要義

趙 謙，陳 祥

（1.西南大學法學院，重慶 400715；2.西南大學三峽庫區經濟社會發展研究中心，重慶 400715）

1 引言

高標準農田建設是指根據相關土地利用[1]、整治規劃[2]，對“農村土地整治重點區域及重大工程建設區域、基本農田保護區、基本農田整備區”[3]等特定區域耕地展開標準化的田間工程建設，以實現“高標準建設、管理、利用”[4]的一類地域化、特色化土地整治活動。高標準農田建設機構建制條款即指在相關農業、土地部門法體系中，于“跨部門協同治理”[5]理念指引下，就所涉政府職能部門協作建設高標準農田的機構設置與職權配備事項予以規制的相關法律規范。該類條款在明確政府主導高標準農田建設的前提下，指向“功能適當原則”[6]下科學設置相關職能部門以實現效能優化的“規范命題”[7]。其既是健全土地節約集約利用、完善國土空間開發保護、基本農田系統保護的管制和保護主體規范保障，也是推進機構職能優化協同高效從而“建設符合中國國情的以土地為基礎的自然資源管理體制”[8]的必要踐行路徑。

近年來在該類條款的規范指引下，中國高標準農田建設活動圍繞“8億畝～10億畝”[9]的目標任務在全國范圍內大規模推進，但也出現了建設項目選址偏差[10]、專項資金挪用[11]以及任務完成量偏低[12]等問題，對該類活動的預期績效形成了一定掣肘。基于此，圍繞高標準農田建設問題，學界一方面從質量建設標準[13]、建設區劃定方法[14]、建設內容與技術[15]、建設潛力測算[16]、資金整合[17]、水利基礎設施[18]、社會效益評價[19]、建成監測管護[20]等技術規程角度展開了較為全面的研究，另一方面也從建設現狀[21]、劃定及建設模式[22]、地方規范體系[23]、相關農田水利建設立法[24]等制度建構層面展開了一定的對策建議研究。然而，將該類活動置于行政組織法規制體系中，專門就建設推進主體事項從部門行政法視角展開“體系思維”[25]下“互動秩序”[26]之規范分析則罕有涉及。

事實上，中國高標準農田建設機構建制條款主要散見于相關低位階規范性文件[27]中，所涉法律規范分別就政府職能部門協作建設高標準農田的機構設置與職權配備事項予以了原則性、專門性規定，但在具體機構設置表征之部門協同形式、相應職責權限配備表征之部門協同內容設定方面則存在一定的虛置化與部門化問題。對該類條款展開規范分析，既是在主導建設效能優化導向下，實現該類條款所涉政府“回應性規制、精巧規制、元規制”[28]的必要進路，也是從該具體領域機構建制命題表征之“微觀部門行政法”[29]層面檢視、回饋所涉行政組織法理論，以推進政府相關職能部門科學設置的應有之義。因此，有必要系統厘清該類條款的“字面意義與隱含意義”[7]，進而嘗試解析旨在“提高法律機構的能力”[30]之高標準農田建設領導小組功能適當化要義，以探尋契合于該要義所彰顯之部門協同規范命題的相應規范進路。

2 機構設置規范：領導小組虛置化下的主導部門沖突

既有的高標準農田協作建設主要依托各級、各類領導小組等議事協調機構來組織實現，所涉機構設置規范則主要圍繞高標準農田建設領導小組來具體設定，厘清該類規范的字面意義與隱含意義皆應立足于高標準農田建設領導小組的組織架構而展開。

2.1 高標準農田建設領導小組虛置化

高標準農田建設領導小組虛置化即在于所涉領導小組有統籌協調之名但無具體協作之實。領導小組作為針對某項特定工作或解決某類特殊問題而設立的一種議事協調機構，往往“由權力層級較高的領導和部門牽頭、聯合各相關機構組成，承擔著政策研究和規劃、信息交流與溝通、政策執行的協調與監督等功能”[31]。高標準農田建設領導小組即由所在層級政府領導出任組長，以發展改革、財政、國土資源、農業、水利等相關行政部門負責人為組員。甚至湖南省長沙市、江西省樟樹市等部分地方，為體現所在層級政府對高標準農田建設事項的重視程度，還專門規定由政府正職領導出任組長、由常務副職領導與其他副職領導一并出任副組長。

該類規范凸顯了高標準農田建設領導小組于各平級相關職能部門之上的超然領導地位，有助于依靠出任組長或副組長的上級領導既有更高層次權威來單向度推進所涉統籌協調事務，但卻沒有就領導小組運營方式及其統籌協調下各職能部門的具體職責分工、相互協作事項予以清晰規定，而僅僅停留在確立領導小組“獨特的組織和權力結構與相關政治主體之間的互動”[32]之務虛設立層面。協作建設高標準農田的具體事務仍是交由相關職能部門依循各自職責事項范圍來自行推進，所需部門協同更多地有賴于避免出現前述問題事件前提下的消極自發行為，缺乏必要的職權交叉認定標準以及統籌協調操作規程設定。

2.2 高標準農田建設主導職能部門沖突

高標準農田建設主導職能部門沖突即在于所涉領導小組辦公室掛靠于不同職能部門所導致的實質性主導職能部門沖突。具體而言，在高標準農田建設領導小組辦公室的具體掛靠部門即實質性主導職能部門設定上，缺乏相對統一的標準，而存在一定的中央與地方規定不一致，以及較明顯的不同地區差異化規定現象。例如，2017年《國家發展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農業部、人民銀行、國家標準委關于扎實推進高標準農田建設的意見》在“（十四）加強部門協作”中明確規定以國家發展改革委為牽頭職能部門，但不同區域地方政府在領導小組辦公室具體掛靠或主導職能部門設定上，卻存在較大差異。其中設定為農業行政部門的居多，以江蘇、四川、江西等地為代表；也有海南、北京、云南、廣東等其他地方分別設定為發展改革行政部門、國土資源行政部門、水利行政部門，甚至國土資源行政部門與農業行政部門雙牽頭。

發展改革行政部門作為指導總體經濟體制改革的宏觀調控部門，其主導下的高標準農田建設活動當更為凸顯其與相關功能性職能部門之間的統籌協調性，具體工作推進及實務操作事項則賦予其他功能性部門于相應框架規劃約束下更多的便宜行事空間。水利行政部門作為主管水資源合理開發利用的功能性部門，其主導下的高標準農田建設活動則更多地被賦予了助推所涉農田水利基本建設的技術性要義。國土資源行政部門根據2018年國務院機構改革方案，已經被整合進了自然資源行政部門。自然資源部“三定”方案亦將“負責國土空間綜合整治、牽頭擬訂并實施耕地保護政策”納入其主要職責范圍，分別由下設的“國土空間生態修復司”和“耕地保護監督司”來承擔相應工作。其作為統一行使自然資源開發利用和保護監管之責的功能性部門，所主導下的高標準農田建設活動則更多地被賦予了“18億畝耕地紅線”方針指引下，所涉耕地作為一類特殊自然資源的永續合理使用之保護性監管要義。農業行政部門作為主管農業與農村經濟發展的功能性部門，農業農村部“三定”方案則將作為“農業資源區劃工作”之“耕地及永久基本農田質量保護工作”和作為“農業投資管理”之“農業投資項目資金安排和監督管理”納入其主要職責范圍，并明確由下設的“農田建設管理司”來“承擔農業綜合開發項目、農田整治項目、農田水利建設項目管理工作”。其主導下的高標準農田建設活動則更多地被賦予了助推所涉產業結構調整及經濟發展前提下，所涉耕地作為一類有待更為科學開發之經濟資源的項目經營性要義。兩類要義的不同取向則在一定程度上誘發了國土資源行政部門與農業行政部門在高標準農田建設及其他相關事項上的職責沖突。

雖然高標準農田建設活動的地域化、特色化趨向，是不同區域地方政府就所涉實質性主導職能部門予以差異化設定的一類客觀原因，但更多地反映出不同區域地方政府就該類活動宗旨、屬性的模糊認知。則有必要在行政法規或法律之高位階規范性法律文件中，就高標準農田建設活動的宗旨、屬性事項予以清晰規范化設定，進而為確立所涉領導小組統籌協調下的實質性主導職能部門并厘清相應的職責權限配備指明方向。

3 職權配備規范：職能部門職權配備部門化下的職權交叉

既有高標準農田建設領導小組協調下的各相關職能部門往往基于“形式主義的分權觀念”[6]來進行職責權限劃分，所涉職權配備規范則主要圍繞各部門“三定”方案中的職責事項范圍來具體設定，厘清該類規范的字面意義與隱含意義皆應立足于高標準農田建設相關職能部門的職責事項設定而展開。

3.1 高標準農田建設相關職能部門職權配備部門化

高標準農田建設相關職能部門職權配備部門化即在于既有規范設定大多圍繞“部門本位主義”[33]下各類職能部門的主要職責事項范圍，就所涉高標準農田建設職責權限進行了一定程度的具體化概括或列舉。例如，發展改革行政部門的主要職權事項被分別設定為 “協調、統籌規劃、組織第三方評估” “立項、監管、驗收” “計劃安排、協調資金投入與使用” “綜合協調、情況報送” “組織實施、完成投資” “規劃統籌協調”。又如，國土資源行政部門的主要職權事項被分別設定為 “督促上圖入庫、技術指導和服務、完善標準體系” “下達建設任務指標、組織編制實施方案、上圖入庫管理” “籌措資金、協調項目建設與實施” “編制實施方案、檢查考核、資金監督管理和績效評價、項目績效評價自評” “建設任務實施、項目立項報批、規劃設計報批和驗收” “建設管理、耕地質量監測、高標準農田上圖及信息統計” “組織實施、完成投資” “上圖入庫”。又如，農業行政部門的主要職權事項被分別設定為 “技術指導和服務、完善標準體系” “立項、監管、驗收” “技術指導和培訓” “編制實施方案、檢查考核、資金監督管理和績效評價、項目績效評價自評”“立項、規劃設計報批和驗收” “指導配套項目建設及技術支持” “組織實施、完成投資” “專項資金計劃編制、下達和項目實施監督” “技術指導和服務”。再如，財政行政部門的主要職權事項被分別設定為 “資金統籌落實與使用監管” “資金撥付和使用監管” “爭取配套資金” “籌措、下達、管理補助資金、補助資金績效評價、編制實施方案” “立項、規劃設計報批和驗收” “統籌落實資金” “資金集分配、監督管理”。

在分別設定上述各類職能部門主要職權事項的同時，也有通過“加強指導、協調和監督檢查”“強化溝通協調”等規定，來試圖確立一類旨在“整合分散于政府多個部門專業職能”[34]以“促進部門間協作”[35]的聯動工作機制，但較為籠統且可操作性不強。該類規定雖然明確了領導小組架構下主導職能部門與輔助職能部門的大致劃分，并嘗試落實領導小組的統籌協調之責，但各部門之間如何基于相應的職責權限設定，來開展具體“指導、溝通協調、監督檢查”則欠缺必要的實施性規定。各類高標準農田建設相關職能部門的本職工作屬性與主要職責事項范圍皆存在較大差異，若未能完成相對清晰、明確的職責權限設定，“因邊界清晰、職能明確與實踐中公共事務需要跨部門處置的情形形成相互齟齬的格局”[5]將頻繁出現，而讓欲確立的部門聯動工作機制徒具形式。

3.2 高標準農田建設相關職能部門職權交叉

高標準農田建設相關職能部門職權交叉即在于相關職能部門的部分主要職權事項設定，因“部門權力利益化”[36]的驅動，而超出了所涉“三定”方案中列明的主要職責事項范圍，所誘發之不同職能部門職權事項部分重合。根據上述4類職能部門“三定”方案中列明的主要職責事項范圍，發展改革行政部門在“組織評估、立項、監管、驗收、組織實施、完成投資”事項設定上有所超出，國土資源行政部門在“完善標準體系、籌措資金”事項設定上有所超出，農業行政部門在“立項、監管、驗收、組織實施、完成投資、資金計劃”事項設定上有所超出，財政行政部門在“編制實施方案、報批、驗收”事項設定上有所超出。從而使得發展改革行政部門在“組織評估”事項上與國土資源行政部門、農業行政部門存在一定重合，發展改革行政部門和農業行政部門在“立項、監管、驗收、組織實施、完成投資”事項上與國土資源行政部門存在一定重合，國土資源行政部門、農業行政部門分別在“籌措資金” “資金計劃”事項上與財政行政部門存在一定重合，財政行政部門則在“編制實施方案”和“報批、驗收”事項上分別與發展改革行政部門、國土資源行政部門存在一定重合。

該類規定雖然大致梳理了相關職能部門的主要職權事項，但缺乏基于部門協同立場的高位階、統一清單式設定。特別是針對上述重合職權事項，要么進行職權事項統一增刪，要么明確該類重合事項下所涉職能部門的主從協作行為關系，否則即可能由應然層面的職權交叉誘發實然層面的職權沖突乃至前述問題事件，進而倍增高標準農田建設領導小組的統籌協調難度。作為所涉行政主體之相關政府職能部門工作人員與所涉行政相對人之相關施工、管護、技術人員及受益農戶等，更是難以根據該類規定清晰、準確“獲得與自己利益相關的信息”[37]，進而在該類凸顯“權力所涉社會互動”[38]之地域化、特色化高標準農田建設活動中，做出標準相對一致的相應行權、履職或受益行為。

4 規范進路：領導小組實體化下的功能主義職權配備

功能適當原則指引下的高標準農田建設機構建制條款旨在將所涉議事協調機構的運營方式及內容落到實處，逐步實現“從‘領導小組’到‘委員會’”[39]的實體性組織機構規范運行。應基于“以機關結構決定職權歸屬”[40]之功能主義立場，根據前述各類相關主導職能部門的統籌協調性、技術性、保護性與經營性之不同要義，嘗試凸顯“有效制約、道德評估、法律確認、人民介入和參與等綜合效應”[41]，并在保障“法律制度建立運作的科學性、體系性”[42]前提下，完成相應職能部門所涉高標準農田建設職責權限的清單式規范設定，以列明圍繞建設項目運營全過程的各部門具體協同內容事項。

4.1 高標準農田建設領導小組機構設置實體化

高標準農田建設領導小組機構設置實體化即指就高標準農田建設活動所涉相關領導小組人員配置、組織載體事項實現制度化科學核定，以清晰規制所涉部門協同形式事項。該類機構設置有助于圍繞具體行權事項完成所涉權力架構與資源的整合，以期實現圍繞“去中心化、能力發展、社會資本、大數據建設”[43]，而凸顯“政府的靈活性和適應性”[44]之彈性政府治理。

設定高標準農田建設領導小組機構設置的組織載體事項，可結合2018年國務院機構改革方案，以所涉行權事項為核心來優化、調整相應機構的職能。2017年《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》在“三、改進耕地占補平衡管理”之“（八）大力實施土地整治，落實補充耕地任務”里即在事實上將高標準農田建設納入土地整治事項范圍。則應在高位階規范設定中明確剝離包括高標準農田建設項目在內的“農田整治項目、農田水利建設項目”于項目經營性要義下當歸口農業行政部門主導的農業開發投資項目屬性，而凸顯其保護性監管要義并作為兩類具體的土地整治項目，與其他土地開發整理項目、土地復墾項目、土地增減掛鉤項目一道，納入整合后的自然資源行政部門的行權事項范圍并以之為實質性主導職能部門。

基于此，一方面，應適當調整高標準農田建設領導小組等議事協調機構的人員構成，仍由所在層級政府正職或分管副職領導出任組長，但由相應自然資源行政部門負責人出任副組長，發展改革、財政、農業、水利等相關行政部門負責人則為組員，以凸顯自然資源行政部門在協作建設高標準農田活動中的實質性主導職能部門地位。另一方面，應將高標準農田建設領導小組辦公室統一掛靠自然資源行政部門，由所在自然資源行政部門的分管副職領導出任辦公室主任。各相關職能部門視當地高標準農田建設活動的實際規模需要，抽調至少1名在編工作人員作為辦公室成員，在該領導小組存續期間暫時脫離與原工作單位的人事關系，由所在自然資源行政部門代為管理。進而將該辦公室作為領導小組統籌協調之決策事項的具體執行部門，逐步實現在行權事實層面的清單化、程序化之實體化運作。最終將高標準農田建設領導小組設定為一類基于具體行權事項之以問題解決為存續期限的跨職能、融貫式“無縫隙政府”[45]功能團隊，并以該領導小組為機構保障，將2017年《關于切實做好高標準農田建設統一上圖入庫工作的通知》規定的“政府領導、國土牽頭、部門協作、上下聯動”工作機制落到實處。

4.2 高標準農田建設領導小組的功能主義職權配備

高標準農田建設領導小組的功能主義職權配備即是在該領導小組作為決策機構統一領導下，根據相關職能部門各自的“組織、結構、程序、人員優勢”[41]，厘清各類職能部門在高標準農田建設過程中的職責權限，以建設項目運營全過程為對象，就所涉部門協同內容事項予以清晰規制，而建立“事前預防、事中化解與事后優化的彈性治理機制”[46]。

一方面，就履行統籌協調之責的高標準農田建設領導小組而言。所涉相關職能部門分別依循既有主要職權事項設定，履行相應事項提案之責。若該職能部門所提案事項無爭議，領導小組則充分尊重其既有功能性職權劃分，僅就該事項進行形式性備案，即轉化為領導小組名義之決策而發布；若該職能部門所提案事項存在爭議，領導小組則需突破其既有功能性職權劃分，須就該事項進行實質性審查，并匯總各部門意見后，方以領導小組名義完成統一決策而發布。主要相關職能部門可做如下功能性職權事項劃分：發展改革行政部門履行方案統籌、規劃之責；農業行政部門、水利行政部門與林業行政部門履行相應技術指導、服務之責；財政行政部門履行所涉資金劃撥、使用監督之責；金融行政部門履行所涉信貸扶持之責；審計行政部門、紀檢監察部門履行所涉項目、人員全程監管之責；自然資源行政部門牽頭履行所涉方案實施、項目推進之責。

基于此，可就前述示例重合職權事項予以統一增刪或明確所涉職能部門的主從協作行為關系。其一，“組織評估”事項以自然資源行政部門為主導、以農業行政部門為協同，并從發展改革行政部門職權事項中刪除；其二，“報批”事項以自然資源行政部門為主導、以農業行政部門為協同，并從財政行政部門職權事項中刪除，但將“報批”所涉技術指導增列為農業行政部門職權事項；其三，“立項、監管、驗收、組織實施、完成投資”事項以自然資源行政部門為主導，以發展改革行政部門、農業行政部門、財政行政部門為協同；其四，“編制實施方案”事項以自然資源行政部門為主導，以發展改革行政部門為協同，并從財政行政部門職權事項中刪除。

另一方面，就履行決策執行之責的高標準農田建設領導小組辦公室及其掛靠的自然資源行政部門而言。以領導小組名義發布之決策皆由該部門來具體實施，所涉職權事項應圍繞所涉高標準農田建設項目運營“前（標準、規劃、方案）、中（年報、信息監測、資金管理、實施）、后（驗收、效益評價）”[47]全過程展開。由領導小組辦公室及其掛靠的自然資源行政部門來牽頭履行所涉“法規、規章、政策措施、規劃、技術規程和標準的擬定決策，以及項目計劃編制、審批立項、項目實施管理、項目驗收、項目資金使用的監管執行”[48]之責，涉及其他相關職能部門的相應事項則由該部門來協助、配合，若發生權責沖突或事項爭議，則由領導小組來統一決斷。最終固化并落實依托高標準農田建設領導小組所表征之“上級組織或上級領導下的等級制”[49]縱向部門協同機制。

5 結語

在凸顯所涉行政機關獨立人格并強調其對外管理效應的中國傳統行政組織法理論視域下，作為一類臨時性、應急式議事協調機構之領導小組的行政主體地位是存疑的。領導小組往往更多地被定性為因中國行政機關間既有的多頭隸屬、業務指導關系，為強化所涉職能部門組織協調性的一類非規范化機構建制，但伴隨行政任務導向下以促進所涉行政機關效能革新為使命之行政組織法理論的重構，在高標準農田建設領導小組這一微觀部門行政法領域中，基于功能適當原則而探尋推動該類機構契合于部門協同規范命題之規范化、長效化的規范進路，有助于檢驗、回饋該類理論重構范式的科學性與普適性。領導小組改制成委員會當然是一類可行的規范進路，但因其改制成本及應有的效率考量，未必是唯一的最佳方案。以高標準農田建設領導小組為例，完成機構設置實體化下的功能主義職權配備，或許是更為便宜、可行的地方政府層面之規范進路。