《若干意見》，為學前教育公共服務體系建設保駕護航

南京師范大學學前教育政策研究中心 魏 聰 王海英 陳鏡如

2018年11月15日，新華社受權發布《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）全文，讓眾多的學前教育工作者歡欣鼓舞。《若干意見》的頒布充分體現了黨和國家對學前教育健康優質發展的高度關注，對億萬兒童健康成長的高度關心，對全國百姓強烈期盼的高度關切。

《若干意見》對構建“學前教育公共服務體系”的時間表和路線圖都作出了具體明確的部署，主要包括：一個基本方向，兩大主要目標，三條發展路徑，四項保障機制。

一、《若干意見》牢牢把握一個基本方向：公益普惠

《若干意見》明確指出，學前教育深化改革規范發展的目的是進一步完善學前教育公共服務體系，切實辦好新時代學前教育，更好地實現幼有所育的目標。因此，構建學前教育公共服務體系成為當下我國學前教育領域的重要戰略目標。

根據《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》精神，基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。在《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》這一文件中，又特別強調基本公共服務的均等化，并且將“基本公共教育”作為國家的八大基本公共服務制度之首，承諾要將其作為公共產品向全民提供，以滿足社會公眾對“學有所教”的發展需求。據此可知，公共服務體系的構建特別強調四個要點：政府主導、全民可享、機會均等、適應發展。具體到學前教育公共服務體系的建設則是：在牢牢把握公益普惠基本方向，堅持公辦民辦并舉，加大公共財政投入的基礎上，達到廣覆蓋、保基本、有質量。這種對“公益普惠、優質均衡”的追求，符合哲學大家約翰·羅爾斯所提出的“公平的正義”理論，符合最廣大人民群眾的迫切需求和根本利益。

二、《若干意見》明確設定兩大主要目標：入園數量和保教質量

在強調“公益普惠”基本方向的基礎上，《若干意見》將完善學前教育公共服務體系這一戰略目標細化為兩大主要目標：入園數量和保教質量。其一，到2020年全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%；到2035年全面普及學前三年教育，兌現幼有所育目標的承諾。其二，通過提升保教隊伍整體素質和水平，來保障幼有優育目標的達成。《若干意見》對教師培養的層次、規模都做出了明確規定，對園長培訓的數量和標準也提出了明確要求。兩個主要目標的設定不僅是對我國基本公共服務體系發展要求的積極回應，而且展示了我國學前教育同國際接軌、創世界一流的雄心壯志。我們課題組通過對聯合國教科文組織（UNESCO）在線數據庫中的最新數據計算可得，在學前教育毛入園率方面，2017年的世界平均水平為50.36%。我國2017年為79.6%，雖遠超世界平均水平，但與金磚五國中的巴西和俄羅斯相比仍然較低，且遠遠低于OECD國家的平均水平。2016年OECD國家中可得數據的32個國家的毛入園率平均水平為93.63%。在學前教育師幼比方面，2017年的世界平均水平為1∶17.68，我國為1∶18.06，并未達到平均水平。在金磚五國的可得數據中，我國2016年的學前教育師幼比（1∶19.08）低于巴西（1∶16.60），與OECD國家的發展水平相比更是存在較大的差距，2016年OECD國家中可得數據的21個國家的師幼比平均水平為1∶12.73。

三、《若干意見》具體規劃三條發展路徑：公辦、普惠性民辦及營利性民辦

為實現上述主要發展目標，建成學前教育公共服務體系，《若干意見》中設計了清晰的辦園規劃格局：公辦民辦并舉。具體發展路徑有三：到2020年公辦園在園幼兒占比原則上達到50%；2019年6月底前各省（區、市）完善普惠性民辦園認定標準等；2019年6月底前各省（區、市）制定民辦園分類管理實施辦法等。

首先，在大力發展公辦園方面，《若干意見》強調要充分發揮公辦園保基本、兜底線、引領方向、平抑收費的主渠道作用。具體包括四點思路：國家繼續實施學前教育行動計劃，逐年安排建設一批普惠性幼兒園；當地政府布局規劃進行新建改擴建幼兒園，尤其是針對公辦園資源不足的城鎮、農村的鄉鎮地區，要確保普惠性幼兒園的優先建設；小區配套園由政府統籌安排，此類園所的兩種可能路徑之一便是辦成公辦園；利用閑置資源，積極挖掘潛力，例如，充分利用農村中小學閑置校舍等資源，鼓勵普通高等學校等國有企事業單位舉辦公辦園。其次，為緩解發展不平衡不充分、“入園難”“入園貴”等突出問題，政府積極扶持普惠性民辦園。《若干意見》指明了兩種方式：其一，委托辦理，即政府將小區配套幼兒園委托辦成普惠性民辦園；其二，引導舉辦，政府通過購買服務、綜合獎補、減免租金等優惠扶持方式，引導社會力量更多舉辦普惠性幼兒園。最后，為推進學前教育安全優質發展，滿足家長不同選擇性需求，政府對營利性民辦園進行了重點規范。《若干意見》主要提出了五項治理措施：小區配套幼兒園不得辦成營利性幼兒園；堅決抑制營利性民辦園過高收費；嚴格審核營利性幼兒園及其所參與并購、加盟等相關利益企業的資質水平，并要求這些園所原則上應取得省級示范園資質；幼兒園控制主體或品牌加盟主體變更應依法審批、核準登記；上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產。此外，《若干意見》還特別強調所有民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。

三條發展路徑任務清晰、定位明確：學前教育公共服務體系以普惠性資源（公辦園和普惠性民辦園）為主體，以營利性民辦園作為多形式的補充。

四、《若干意見》優化提升四項保障機制：財政投入、隊伍建設、監管體系、領導服務

為實現學前教育公共服務體系這一戰略目標，優化其發展路徑，《若干意見》在四大保障機制上下足功夫。

第一，健全經費投入長效機制。《若干意見》強調三點：經費投入結構的優化，尤其是投入的力度、重點及效益；成本分擔機制的健全，尤其是辦園成本的核定、生均經費的配備、保教收費的監管；資助制度的完善。此外，《若干意見》還特別重視對民辦園教師待遇的保障和提升：“民辦園要參照當地公辦園教師工資收入水平，合理確定相應教師的工資收入。”

第二，大力加強保教隊伍建設。重點在于人員配備、培養體系和資質監管。具體包括：各類園所均應按照教育部2013年印發的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》配足配齊教職工；完善幼兒教師職前培養體系并健全職后培訓制度，以保證幼兒教師的培養數量和專業水平；在準入之時嚴格把關相應資質，在任用期間強化師德師風建設，對于違反職業行為規范、影響惡劣的實行“一票否決”。

第三，完善監督管理體系。以安全為最低底線，以質量為最高目標，以平價為主導方向。保障幼兒的身心健康和生命安全是園所的中心任務和關鍵責任。因此，《若干意見》非常重視對園所和園長、舉辦者等資質的審查及違規懲處。在園所監管方面，從幼兒園的準入、運營等進行了全方位的要求和規定。例如，幼兒園審批嚴格執行“先證后照”制度，無證園的治理要加大力度、加快速度等。在違規懲處方面，強調落實園長的安全主體責任，并且提出連帶責任的承擔：當所屬園所出現安全、經營、管理等方面問題時，舉辦者、實際控制人、負責幼兒園經營的管理機構應承擔相應的責任。對保教質量的監測和提高，《若干意見》則繼續貫徹《幼兒園教育指導綱要（試行）》《3-6歲兒童學習與發展指南》等文件的精神，要求從硬件的辦園條件和軟件的科學保教來提高學前教育質量和水平。對保教收費的監管和限制，《若干意見》態度鮮明、立場堅定：遏制園所的過度逐利行為。

第四，加強組織領導和服務水平。《若干意見》對政府責任清單和權力清單的規定更加清晰。首先，明確發展學前教育的責任主體是地方政府，并對中央——省、市——縣級——鄉（鎮）等各級政府的主要任務進行了厘清。其次，明確發展學前教育的協作部門，教育、編制、發改、財政等各部門應通力合作。再次，加大對地方政府的問責力度，對督導評估辦法、評價考核對象等均做出了具體安排。最后，提出加快學前教育立法的推進和制定，讓學前教育的發展有法可依。

綜上，《若干意見》的制定是對黨的十九大精神的深入貫徹落實：在發展中補齊民生短板，促進社會公平正義，實現幼有所育。努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育，促進兒童的全面發展，確保國家的長治久安。