關于建立國家海洋公園的法律建議

蔣小翼

(武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

建立國家公園體制是生態文明制度建設的重要內容，也是落實2030年可持續發展議程的必要手段[1]。2017年，十九大報告中曾兩次提及國家公園：“國家公園體制試點積極推進”、“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。由此可見，中央強調了國家公園在生態文明制度體系中的地位及對實現生態環境保護的作用。根據國家公園的定義，國家海洋公園是國家公園體制的一部分，也是海洋保護區極為重要的一個類型，是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積海洋生態系統為主要目的，實現海洋資源科學保護和合理利用的特定海洋區域。

我國擁有大陸岸線1.8萬多公里，海洋國土面積約為陸地面積的三分之一。更好地開發和保護海洋資源是建設海洋生態文明和實現海洋強國的客觀需要。然而，單就海洋保護區而言，我國海洋保護區的數量和面積滯后于國家平均水平[2]。海洋公園的建立和有效管理落后于陸地上的自然保護區，但他們同樣重要[3]。目前涉及12個省份的10個國家公園體制試點也并未包括國家海洋公園。在此背景下，本文從建設國家海洋公園政策層面的要求與現狀出發，對建立國家海洋公園的法律基礎和現有法律制度存在的問題進行分析，為我國國家海洋公園的發展提供法律建議。

一、建立國家海洋公園的政策目標與發展現狀

(一)政策層面的目標和要求

1.國家公園體制的提出與發展路線

2013年，十八屆三中全會報告中首次明確提出“建立國家公園體制”。2015年5月，國家部委聯合發布《建立國家公園體制試點方案》，并于同年6月啟動了為期三年的國家公園體制試點工作。同年9月發布的《生態文明體制改革總體方案》要求“在試點基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案”。2017年9月，國務院印發《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，明確了國家公園體制的指導原則、基本概念、管理體制和保障制度，同年10月的十九大報告中又兩次提及國家公園。

至此，國家公園體制完成了頂層設計并轉向實際操作，明確了具體目標、時間表和路線圖。《總體方案》明確了國家公園的定位“是我國自然保護地最重要類型之一，實行最嚴格的保護”，而兩年前印發的《生態文明體制改革總體方案》的表述是“國家公園實行更嚴格保護”。從試點到建立，從《生態文明體制改革總體方案》的“更嚴格保護”到《總體方案》的“最嚴格的保護”這一字之差，更多地表明了一種決心[4]。《總體方案》將建成統一規范高效的中國特色國家公園體制為主要目標。力爭到2020年，國家公園總體布局初步形成。到2030年，國家公園體制更加健全。

2.國家海洋公園的相關政策規定

《總體方案》中國家公園的概念指出國家公園為特定陸地或海洋區域，明確了國家海洋公園為國家公園的形式之一。然而，包括2015年發布的《全國海洋主體功能區規劃》在內的所有政策性和規范性文件中均未提及“國家海洋公園”，取而代之的為“海洋公園”、“國家級海洋公園”等名稱。如2010年國家海洋局修訂的《海洋特別保護區管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)將海洋公園納入到海洋特別保護區的體系中，同時為建立國家級海洋公園制定了《國家級海洋公園評審標準》。因此，對于國家海洋公園的建立和發展，目前并沒有具體的明文政策規定，而僅把海洋公園作為海洋特別保護區加以規定和管理。

(二)我國海洋公園的發展現狀

根據我國現有的政策法規，我國的海洋保護區分為海洋自然保護區和海洋特別保護區。海洋自然保護區是指“以海洋自然環境和資源保護為目的，依法把包括保護對象在內的一定面積的海岸、河口、島嶼、濕地或海域劃分出來，進行特殊保護和管理的區域”；海洋特別保護區是指“具有特殊地理條件、生態系統、生物與非生物資源及海洋開發利用特殊要求，需要采取有效的保護措施和科學的開發方式進行特殊管理的區域”。海洋特別保護區又分為海洋特殊地理條件保護區、海洋公園、海洋生態保護區和海洋資源保護區，其中“為保護海洋生態與歷史文化價值，發揮其生態旅游功能，在特殊海洋生態景觀、歷史文化遺跡、獨特地質地貌景觀及其周邊海域建立海洋公園”，并且符合一定指標的海洋公園可經評審建立為國家級海洋公園。從我國海洋保護區的現有分類可以看出，海洋自然保護區強調特殊保護和管理，而海洋特別保護區要求有效的保護和科學的開發相結合，其中海洋公園的特殊性在于其生態旅游功能。國家海洋公園的目標為實現海洋資源科學保護和合理利用，因此并不局限于目前海洋公園的旅游功能，但是與國家級海洋公園具有重合之處。

依據2010 年的《管理辦法》，我國已分6次批準建立了49個國家級海洋公園。此外，建立各類海洋保護區250余處，總面積約為12.4萬平方公里，約占我國管轄海域總面積的4.1%[7]；其中國家級海洋自然保護區14處、國家級海洋特別保護區67處[6]。

盡管我國的海洋保護區，尤其是國家級海洋公園在近幾年取得了跨越式發展，但是依然存在著如下問題：第一，海洋公園仍隸屬于海洋特別保護區，并未制定專門的管理規則，給現實管理帶來一定的障礙。海洋特別保護區是中國特有的海洋保護區的一種，是把保護與開發結合起來的一種綜合模式，而在實踐中強調了開發，忽視了保護[7]。第二，從管理角度而言，重申報輕管理現象依然存在，部分省市把海洋公園的建立作為城市名片來看待，申請成功后疏于保護管理；管理依然比較混亂，尤其是“海洋公園”的名稱亂用混用。第三，海洋公園存在著海域使用糾紛的風險。設立時未能劃清界線，可能造成當地居民或漁民侵占保護區的海域或改變海域的使用；其次，由于缺乏對海洋公園管理部門的職責、當地居民和旅游者的權利和義務的明確規定，從而有可能造成區內海域管理使用糾紛。第四，缺乏對管理部門的監督管理，相關部門的社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發現象時有發生[8]。第五，我國海洋保護區的理論和科學研究剛剛起步，海洋生態監測和科學評估能力不足以及專業人才缺乏，成為推動海洋公園發展的瓶頸。

二、建立國家海洋公園的法律基礎

(一)現行國家海洋公園相關法律法規

1.憲法

我國《憲法》并未明文提及海洋、海洋環境保護以及海洋保護區，而是對自然資源使用和環境保護做出根本性的規范和原則性的指導。具體表現在第9條對包括海洋自然資源在內的所有權的規定、保障自然資源的合理利用和保護珍貴動植物；第22條第2款對歷史文化遺產的保護；第26條第1款對環境保護的要求。

2.相關法律

與國家海洋公園相關的主要法律包括《海域使用管理法》《海洋環境保護法》以及《海島保護法》。《海域使用管理法》中未提及海洋保護區和具體規定海洋保護區用海管理, 而是明確了海域使用管理的目的之一在于“促進海域的合理開發和可持續利用”。同時，第4條第1款和第二章明確規定了國家實行海洋功能區劃制度，海域使用必須符合海洋功能區劃。

《海洋環境保護法》對海洋環境保護做出詳細規定，細化了海洋環境監督管理、生態保護和防止污染的具體要求。該法第21條、第22條規定建立海洋自然保護區的要求和條件；第23條涉及海洋特別保護區，但僅做一般規定和靈活性處理。

《海島保護法》致力于為海島的保護、開發利用及相關管理活動提供法律規范。該法在海島保護的一般規定中的第16條第2款和特殊用途海島的保護中的第36條以及法律責任部分第45條都涉及海洋自然保護區內的海島的保護和使用。僅在特殊用途海島的保護中的第39條提及海洋特別保護區，規定對具有特殊保護價值的海島及其周邊海域，可以建立海洋自然保護區或者海洋特別保護區。

3.行政法規

《自然保護區條例》針對自然保護區的建設和管理，未提及海洋特別保護區。該法第2條規定自然保護區的范圍包括海域，并且第12條第4款提及“建立海上自然保護區，須經國務院批準”。

4.部門規章

2005年，海洋局發布的《海洋特別保護區管理暫行辦法》未規定海洋公園。直到2010年的《管理辦法》，始才提出海洋公園，并將其納入海洋特別保護區的范疇。第10條規定海洋特別保護區可以分為海洋公園等類型，同時規定了建立海洋公園的基本條件。第五章第41條第2和3款的適度利用中規定海洋公園內的參觀、旅游項目應當服從相關管理和保護目標。第43條對海洋公園內的配套設施做出相關規定。

國家海洋局于2015年制定的《國家級海洋保護區監督檢查辦法(試行)》適用于對國家級海洋特別保護區規范化管理和建設水平的監督檢查，因而被認為同樣適用于對國家級海洋公園的監督檢查。

5.規范性文件

與國家海洋公園相關的主要規范性文件包括《管理辦法》的配套文件《國家級海洋特別保護區評審委員會工作規則》和《國家級海洋公園評審標準》以及《國家級海洋保護區規范化建設與管理指南》。《工作規則》中未特別提起海洋公園，只是介紹了國家級海洋特別保護區評審委員會的具體工作要求和規定，同時專門針對國家級海洋公園制定了《評審標準》，為保證其評審工作和確保新建公園的質量提供法定標準。在此基礎上，國家海洋局于2011年開始審批和發布國家級海洋公園名單。《指南》為國家級海洋自然保護區和海洋特別保護區的建設制定了規范化建設與管理工作的標準，只在景觀大門一處提及海洋公園。

6.地方性法規

目前已頒布的各省市海洋環境保護條例(辦法)中雖然大多對海洋保護區有所規定，但較少涉及海洋公園。如2017年正式實施的《舟山市國家級海洋特別保護區管理條例》作為我國第一部國家級海洋特別保護區地方性法規，僅針對舟山市的兩處國家級海洋特別保護區，并未提及國家級海洋公園。

(二)國家海洋公園的法律地位

我國已形成了在憲法指導下和以《管理辦法》為主的海洋特別保護區法律體系，但是并沒有關于國家海洋公園的法律規定。主要原因為我國提出建立國家公園體制的時間并不長，正處于試行階段，其中的國家海洋公園為新概念，政策和立法尚未進行即時更新和修正。雖然海洋特別保護區的建立和管理已具有一定的法律基礎，如《海洋環境保護法》和《海島保護法》都始終將海洋特別保護區列入，但從整體而言，目前對海洋保護區的一般規定更傾向于對自然海洋保護區的法律保護。國家級海洋公園的法律規制也僅通過海洋特別保護區管理辦法納入我國法律體系當中。鑒于海洋保護區包括海洋自然保護區和海洋特別保護區，以及國家海洋公園隸屬于海洋特別保護區系統，因而可以認定涉及海洋特別保護區的相關規定為建設國家海洋公園提供了法律依據，兩者為一般和特殊的關系，適用于國家級海洋特別保護區的法律規定依然適用于國家海洋公園。

三、現行國家海洋公園相關法律法規中存在的問題

(一)國家海洋公園的概念缺失、不清晰，使用混淆

國家海洋公園的提法從未出現在現行法律法規之中。法律文件中的“國家級海洋公園”是否等同于政策文件中的作為國家公園之一的國家海洋公園尚不明確。

從法規和政策文件中對海洋公園的概念規定來看，《管理辦法》中并未給出海洋公園或者國家級海洋公園的概念，僅在第10條規定海洋公園是海洋特別保護區類型之一，同時規定建立海洋公園的基本條件和目標。作為其配套文件的《國家級海洋公園評審標準》雖然規定了國家級海洋公園的具體標準，但是并未闡明什么是國家級海洋公園。作為政策文件的《總體方案》可以認為給出了國家海洋公園的定義，但是兩者相比較，差別較大。法律法規中海洋公園的相關規定重在與其他類型的海洋特別保護區相區別，并明確“其生態旅游功能”；政策文件中的國家海洋公園概念突出管理的統一和明確性，明確了其生態保護的目標，只規定海洋資源的“合理利用”而未專門提及“旅游”功能。

國家海洋公園的概念缺失和不清晰將會造成實際的使用混亂。現有一些特別保護區加掛海洋公園的牌子，呈現出海洋公園化特征，并且風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、海濱公園等的名稱混用，給一般民眾和國家海洋公園的管理帶來困擾。對此，必須界定國家海洋公園的概念，并與其它類型的海洋保護區做明確區分。

(二)國家海洋公園專項立法缺失、相關法律規范的法律位階低

國家海洋公園專項立法缺失，相關的法律規定依附于國家級海洋特別保護區，但在理論和實踐中往往將兩者混為一談。實際上，盡管海洋特別保護區是海洋公園的上位概念，但是國家級海洋特別保護區的相關法律規定并不能完全適用于國家海洋公園。根據相關規定，國家級海洋特別保護區本身包含很多類型的保護區，海洋公園作為其類型之一，與其他保護區的區別和界限并不十分明顯；此外，海洋保護區分為海洋自然保護區和海洋特別保護區，而兩者又在一定程度上存在重疊。如海洋特別保護區可分為海洋生態保護區，雖然強調“生態敏感脆弱區或生態修復區”，但是與保護“珍稀瀕危野生植物物種”等的海洋自然保護區未有明顯差異。暫且不探討對于海洋保護區和海洋特別保護區的分類是否合理，至少從這個角度而言，現階段國家海洋公園的建立和發展缺乏可適用的明確的法律依據。

盡管《憲法》對海洋資源保護做出了根本性的規定，《海洋環境保護法》以及《海島保護法》等法律對海洋特別保護區做一般性的規定，但是對于海洋特別保護區的法律規定僅屬于部門規章、地方性法規和規范性法律文件。因此，相關法律規范的法律位階低，缺乏權威性。這種情況可能給具體實踐活動帶來兩個方面的問題：一為位于下位法的法律規定不能與上位法相沖突，并且受制于上位法。即使是創建新的法律制度和權利義務，也需要有上位法法律依據。而相關的大多上位法頒布的時間較久，對其的修訂過程也相對復雜，因此并不能及時地回應現實的立法需要。第二，根據《行政處罰法》的相關規定，部門規章、地方性法規和規范性文件所能實施的行政處罰的力度和手段都非常有限，并且大多為國家海洋局所制定的部門規章和規范性文件，因此，對普通民眾缺乏有力的強制作用和普遍的威懾力。目前僅能通過如《國家級海洋保護區監督檢查辦法(試行)》所規定的行政處分的手段加強內部監督和管理。

即使對比關于海洋自然保護區和海洋特別保護區的法律規定，可以發現存在重海洋自然保護區，輕特別保護區的現象。相較于海洋自然保護區，海洋特別保護區的立法、法律規定、理論和實踐都不太成熟，更不用說國家海洋公園。

(三)相關法律規定的內容不合理

即便以涉及海洋特別保護區的現行法律為基礎，有關海洋公園法律規定的一些內容具有不合理之處，不能有效地解決建立國家海洋公園所存在的問題。

1.單個法規的內容

《海洋環境保護法》作為海洋生態保護和海洋污染防治的基本法律，明確提及了海洋保護區和海洋特別保護區。該法的第21和22條規定了海洋自然保護區的管理單位和建立條件，而只在第23條規定“凡具有特殊地理條件、生態系統、生物與非生物資源及海洋開發利用特殊需要的區域，可以建立海洋特別保護區，采取有效的保護措施和科學的開發方式進行特殊管理” 。該條款從法律效力上肯定了海洋特別保護區存在的必要性，但是，其靈活性的規定給實際的管理工作帶來過大的空間，需要相應的配套法律法規才能得以明確。

《海島保護法》中對海洋特別區的規定為“根據海島自然資源、自然景觀以及歷史、人文遺跡保護的需要，對具有特殊保護價值的海島及其周邊海域，依法批準設立海洋自然保護區或者海洋特別保護區”。該條的規定混淆了海洋自然保護區和特別保護區，對兩者做出了統一的規定，具有不合理性。

《管理辦法》及其配套規范性文件是建立海洋特別保護區和國家海洋公園的直接法律基礎。該辦法對海洋特別保護區做出了框架式的規定，對建區、管理、保護、利用和法律責任的各個環節都有所涉及。在管理體制上，依照規定，國家海洋公園的管理和申請，由地方海洋行政主管部門或國家海洋局派出機構提出申請，再由國家海洋局負責組織評審和批準設立。這種情況，缺乏第三方評估制度對國家公園建設和管理進行科學評估，可能造成不合理之處。其次，框架性的法律規范未對實踐中的現實問題做出詳細規定，如管理經費和公眾參與等問題，不利于規定的實際執行。

2.不同法規的銜接問題

不同的法規之間存在銜接不當的問題。首先，相關的法律規定混淆了海洋自然保護區和海洋特別保護區的概念，造成了實踐中的混用。其次，《海島保護法》和《管理辦法》對海洋特別保護區和國家級海洋公園的對象的規定銜接不當。《海島保護法》中規定，對海島及其周邊海域可以設立海洋特別保護區。事實上，各國和國際實踐都表明，海洋保護區的保護不僅僅限于海岸，更包括海島，甚至海島島鏈[9]。作為管理基本法的《管理辦法》雖然在第3條規定海域和海島建立海洋特別保護區，但是在對國家級海洋特別保護區的規定中只提及了“近岸海域”的范圍。

四、制定和完善國家海洋公園法律法規

我國國家海洋公園的法律規定幾乎處于空白，并且，現行相關法律法規中存在諸多問題，并不能有效實現《總體方案》中對建設國家海洋公園的目標和解決建立國家級海洋保護區的現實問題。對此，正如《總體方案》的實施保障部分第二十一條所規定的，建立國家公園體制必須完善法律法規。

(一)立法模式的選擇

隨著環境保護意識的提高，海洋保護區的概念快速普及，有關海洋保護區的價值和作用也得到了逐步認可。大多數海洋國家都采取了海洋保護區這一劃區管理工具，并加大了建設和發展的力度。海洋保護區是在特定區域內，采用特殊的措施保護海洋環境，因此，其本身包含許多不同的保護和管理方法，各國的海洋保護區立法也不盡相同。

整體看來，海洋保護區的立法大致可以包含三種模式：第一種方式為自上而下方式。如澳大利亞頒布的《環境保護和生物多樣性養護法案》和《大堡礁海洋公園法案》是聯邦層面關于海洋保護區的主要立法工具，并以此為基礎進一步制定海洋保護區管理和實施的細則。在該模式下，可以先制定國家公園法，在此基礎上再制定國家海洋公園條例，并對低位法進行相應的修訂、完善和補充。第二種方式為從下至上方式。如新西蘭在1971年就頒布了《海洋保留區法案》，然而該法案的頒布早于新西蘭1977年的《領海和專屬經濟區法案》以及1982年《聯合國海洋法公約》，因而該法案僅規定領海范圍內的海洋保留區，早已難以滿足海洋生態保護的現實需要。新西蘭政府正在協商制定新的海洋保護區和庇護區立法以取代原有的保留區法案，在此期間，頒布了一系列的海洋保護區的特別立法。在該模式下，可以逐步修訂現有的法律法規，待時機成熟再制定高位階的國家公園法。第三種方式為美國和西班牙為代表的“一區一法”模式，即每一個保護區設立一部管理辦法。如美國的海洋保護區立法基本實現了“一區一法”，每一類型的海洋保護區都具有相應的立法。這些立法對海洋保護區的管理機構和具體管理活動進行授權，為海洋保護區的發展提供了相應的法律基礎。

筆者認為我國的國家海洋公園應當考慮從采取第一種立法模式入手，主要原因為：第一，從目前關于海洋保護區立法的分散性來看，采取統一立法的方式有利于實現立法的整體性。國家公園體制作為一項新的保護地類型，其創設更應貫徹統一整體的思路，否則其與現有的自然保護區、風景名勝區等保護地類型并無本質區別，這也是國家公園體制試點的初衷[10]。雖然制定法律的成本較高，但是從目前我國建立國家公園體制的決心和力度來看，《國家公園法》的盡早出臺是具有可行性的。事實上，國家林業和草原局表示將盡快啟動國家公園立法以及形成《國家公園法》草案。在此基礎上，制定國家海洋公園條例，并規定由具體的管理機構制定詳細的管理措施，從而逐步實現“一區一法”。

第二，我國現行的涉及國家級海洋公園的法律法規立法位階低，且與國家公園體制的政策規定有諸多不協調之處。采取高位階立法模式，能夠提高法律法規的實效性，有效地避免低位階的法律法規帶來的問題。首先，高位階的國家公園法能夠為制定國家海洋公園條例和修訂或廢除現有的法律規定提供上位法法律依據。其次，能夠增強國家海洋公園法律規定的權威性，推動落實建立國家海洋公園的具體工作。此外，國家海洋公園法律規定能夠具有更高的威懾力，所能采取的行政處罰的手段更多，力度更大，從而保證相關制度的順利實施。

(二)國家海洋公園的基本內容

國家海洋公園是新創設的法律體制，與現行的法律規定有諸多不協調之處。對此，必須通過新的法律法規明確其與其他類型海洋保護區的關系、功能定位、保護目標和基本概念。

目前在海洋特別保護區中規定了海洋公園和國家級海洋保護區，但根據新的國家海洋公園的定義和政策規定，并不能完全等同于現有的國家級海洋公園。并且，如前所述，海洋特別保護區所分類型在一定程度上與海洋自然保護區相互重疊，且法律規定和理論并不完善。對此，筆者認為有必要逐漸取消海洋特別保護區，重新劃分海洋保護區類型。同時，將國家海洋公園列為國家級海洋保護區的最重要的類型之一，與海洋自然保護區并列。

《管理辦法》為國家海洋公園的功能定位、保護目標及特征提供了政策性導向。不同于海洋自然保護區單純強調海洋生態保護；也不同于一般的旅游景區，以游憩為主要目的，國家海洋公園具有保護和游憩等綜合功能，同時必須堅持生態保護第一、國家代表性和全民公益性。國家海洋公園的生態保護和游憩等其他功能并存是其與其他類型的海洋保護區的最重要區別。世界上大多數國家的海洋公園都包含“對海洋資源可持續利用”的功能。最值得一提的為堪稱海洋保護區最佳實踐的澳大利亞海洋公園。澳大利亞已于2017年底將原先的聯邦海洋保留區全部更名為海洋公園[11]。更名的主要原因即為在養護海洋生物多樣性的同時，強調對海洋自然環境的享受。如美國各個海洋保護區的目的中大多提及“為了美國人民的利益”。因此，應當通過法律規范明確國家海洋公園的首要功能為重要海洋生態系統的原真性和完整性保護，同時兼具社會和經濟以及文化因素。立法所應明確的目標為正確平衡和處理海洋資源保護和可持續利用之間的關系，即確保在保護海洋生態系統的前提和基礎上提供科研、教育、游憩等公益性服務。

國家海洋公園的兩個新特征為“邊界清晰”和“大面積”。首先，我國目前海洋保護區的實踐中確實存在設立時未能劃清界線的情況，從而導致相關問題和潛在糾紛的出現。因此，新的國家海洋公園必須依照嚴格的區域識別和選劃程序及規則，設立清晰的保護區邊界。其次，就保護區的大小設計而言, 大型的海洋保護區更加符合系統性方法和預防性原則的要求。盡管實踐證明，海洋保護區不論面積大小均能發揮一定的保護和恢復作用，但小型海洋保護區所能保護的魚類和無脊椎動物總群小，可能難以維持自身的發展。為了確保海洋保護區的種群獲得幼體的補充和支持，保護區的面積必須相當大[12]。在實踐中，建立大規模海洋保護區也已成為一種趨勢。第一個大型的海洋保護區是澳大利亞于1975年創建的大堡礁保護區，也是目前管理效果最理想的海洋公園之一。因此，我國國家海洋公園也應當具備一定的規模。

概念清晰是立法首先需要做的基礎工作，國家海洋公園的概念應當體現與其他海洋保護區的區別與功能定位。世界自然保護聯盟(IUCN)通過列舉的方式指出國家公園的定義。但不論是IUCN的國家公園，還是各國不同名稱的國家海洋公園，均是站在公眾利益的角度，強調保護海洋生態，也都不排斥游憩、科研、教育等合理的資源利用[13]。鑒于以上分析，我國國家海洋公園的法定概念可以考慮為“國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積海洋自然生態系統為主要目的，兼顧游憩、科研、教育等綜合功能，實現海洋資源科學保護和合理利用的特定海洋區域”。

(三)國家海洋公園管理體制

依據《總體方案》的要求，國家海洋公園實行“最嚴格的保護”。雖然該規定表明了決心，但是筆者認為是否應當在立法中規定實行“最嚴格的保護”還需要進一步商榷。首先，在IUCN建立的保護區體系中，國家公園并不屬于嚴格的保護區類型。IUCN在2012年發布的如何將這些分類適用于海洋保護區的指南中，闡明了對包含不同區域的多重使用的海洋保護區的分類適用[14]。其中嚴格的海洋保護區是為了進行純粹的海洋自然生態保護，不允許進行任何的經濟開發活動；有些是保護型的資源開發區，可以進行適當的漁業、游憩及相關產業開發活動，如國家海洋公園、海洋自然紀念地和海洋景觀保護區。這表明IUCN并不建議對國家海洋公園實行“最嚴格的保護”。其次，從各國的國家實踐來看，實行最嚴格保護的多為禁取區(no-take area)。然而，在絕大多數國家，禁取區的比例是非常低的。如禁取的海洋保護區在美國比較稀少，僅約3%或40萬平方公里的美國水域禁止所有的開采活動，主要在州海洋保護區，一些為漁業管理或瀕危物種保護而封閉的聯邦區域，或者更大的多重使用的海洋保護區域內作為小型特殊使用區域。另如，與一般人所設想的關閉捕魚和其他使用不同的是，在澳大利亞的海洋公園為多重使用區域，并且根據不同的管理區劃允許廣泛的活動。因此，如果對國家海洋公園實行“最嚴格的保護”管理，恐怕難以實現其目標和發揮其綜合性的功能。

國家海洋公園應實現“統一與協同管理，健全監管機制”。我國已組建國家林業和草原局，負責監督管理國家公園等各類自然保護地。國家林業和草原局做為國家海洋公園的統一管理主體，負責其申請審批和監督管理。由國家林業和草原局直接設置具體的國家海洋公園管理機構為日常管理機構，并明確其在國家海洋公園生態保護、資源合理開發和利用的具體職責，包括但不限于制定實施具體的保護區管理措施和制度、進行綜合執法等。國家海洋公園所在地方政府行使協同職能，統籌規劃和實施轄區經濟社會發展綜合協調等職責。地方相關職能部門做好監督管理的配合工作。在國家海洋公園管理立法中明確公眾參與相關規定，保護公民的合法權利和確保政策制定公開透明；建立第三方評估制度，保障建設和管理的科學性和客觀性；科學運用動態監測手段，對公園進行定期的生態監測工作；嚴格控制旅游者的數量，減少對保護區產生的負面影響，并在此前提下積極開發生態旅游；明確規定國家海洋公園主管部門、協同與配合部門和管理機構的職責，以及當地居民或漁民以及其他海洋利用資源者的權利和義務。

(四)配套性規則

國家海洋公園基本立法確立后，需要制定具體的配套性規則和一系列技術性規范，并始終注重法律法規的可操作性。首先，針對《國家海洋公園條例》制定《國家海洋公園管理辦法》，對國家海洋公園管理的具體要求和規定進行細化，同時制定國家海洋公園總體規劃、基礎設施建設、社區協調、海洋環保督查、評審條件、訪客管理等相關標準規范，和海洋自然資源調查評估、巡護管理、生物多樣性監測等技術規程。為國家海洋公園的管理提供明確依據和具體指導。其次，在操作性方面，加強《國家海洋公園條例》的針對性和實踐性。系統嚴格的法規是規范管理的前提，然而簡單劃一又極度嚴格的規則由于可操作性差和標準嚴格反而難以實現。中國1994年的《自然保護區條例》對自然保護區實行最嚴格保護，但其中若干要求幾近嚴苛也不科學，甚至有“核心區嚴禁任何人進入”的條文，結果在現實中幾成空文[15]。法律的生命力在于真正實施，國家海洋公園的立法應以我國海洋生態系統及其保護為基礎，針對我國海洋公園的發展和管理中出現的問題，制定具有操作性和可行性的法律法規。

五、結語

建成統一規范高效的中國特色國家公園體制是生態文明體制改革的主要任務之一。雖然目前的試點工作并不包括國家海洋公園，但其作為國家公園體制的一部分，是促進海洋生態保護和海洋經濟發展，推進海洋生態文明建設的重要手段。《總體方案》已經為建設國家公園體制指明了方向，完善相關法律法規是實現該目標的必由之路，但具體的路徑還需要進一步探索。我國目前的法律法規中雖然并沒有使用國家海洋公園之名，但已經有類似國家海洋公園的法律規定和實踐。一方面，我國涉及海洋公園的現行法律法規中存在諸多不合理之處，國家級海洋公園的實踐也存在諸多問題，需要對相關法律規定進行修訂和完善，同時對已設立的國家級海洋公園進行整改；另一方面，需要制定新的國家海洋公園法律法規，進而為國家海洋公園的建立和發展提供堅實的法律保障。