農民專業合作社在鄉村治理體系中的定位與實踐角色*

黃佳民，張照新

(1.中央財經大學，北京 100081； 2.農業農村部農村經濟研究中心，北京 100810)

0 引言

鄉村振興，治理有效是基礎。構建德治、法治與自治相結合，有中國特色的鄉村治理體系是鄉村振興戰略的重要內容。農民專業合作社作為農村重要組織資源，是鄉村治理體系不可或缺的組成部分。2013年“中央一號文件”明確指出：農民專業合作社是鄉村治理的有效載體。當前在工商登記注冊的農民專業合作社數量超過200萬家，成為農村數量規模最大的鄉村組織。如何充分發揮數量龐大的農民專業合作社在鄉村治理體系中的作用，是鄉村治理體系建設所面臨的重要課題。討論農民專業合作社在農村中的社會屬性，探究其在鄉村治理中所承擔的具體功能定位，分析當前合作社狀況與困境所帶來的制約，對于構建鄉村治理體系具有重要的現實意義和價值。

1 我國鄉村治理體系內涵及歷史演變

建設有中國特色的鄉村治理體系是促進農村和諧發展的內在要求，也是國家推進社會治理現代化的重要組成部分。在不同時期，受國家經濟社會體制的影響，我國鄉村治理體系也呈現不同的特征和組織架構。

1.1 鄉村治理體系的內涵與特征

從公共行政學角度看，治理理論強調一種多元、民主、合作的公共行政。鄉村治理的本質是鄉村社會公共資源的配置[1]。公共資源包括社會文化習俗、政治經濟制度、自然資源及財富、政府及各類公共機構的財政和服務能力等。保障經濟高效運行、社會權利平等以及社會關系和諧，是社會治理的基本目標，具體到鄉村治理體系，則主要指農村以多元主體參與、民主協商、共同決策的農村社區公共事務管理系統。

綜合現有研究，鄉村治理體系具有3個特征：一是鄉村治理體系是農村社區多元主體參與的自治模式。與傳統的鄉村管理模式相比，鄉村治理強調多種組織的參與，通過各類農村組織的協商協同，共同決定農村的各類公共事務[2]。具體來說，就是在農村黨組織的領導下，以村民委員會為基礎，農村各類協會、理事會等社會組織和經濟組織和部分農村權威和精英共同參與的協商協作體系[3]。二是鄉村治理體系是一套正式規則與非正式規則相結合的系統[4]。一方面，鄉村治理體系要遵守國家的法律法規，另一方面，鄉村社會存在大量的村規民約，成為鄉村治理體系中的非正式規則。由于各地社會組織、經濟組織的發育程度不同，加上傳統習俗的差異，不同地區的鄉村治理體系的運行機制也有較大差異。三是鄉村治理機制是一個動態過程[5]。鄉村治理體系作為一個多組織參與的協作協同體系，無論是參與主體，還是運行模式，實際上都隨著外部體制環境、社區人口結構、組織形態因素的變化而不斷的調整。從農村公共事務決策機制看，鄉村治理是各類主體溝通協商，反映不同群體的利益訴求，并最終達成一致的互動過程。尤其是在當前我國農村處在多重變革疊加期，鄉村治理體系也不斷調整和變化，與農村社區發展變化相適應。

1.2 我國農村治理體系的演變

盡管在我國國家治理概念是2013年提出來的，但作為農村公共事務管理體系，一直以來是存在的，只不過在不同時期受制度環境的影響，呈現不同的特征[6]。自改革開放以來，我國農村治理體系大體可以劃分為基層組織重建、強化民主管理和監督、完善公共服務職能、健全治理體系4個階段[7]。

1.2.1 農村基層自治組織重建

20世紀70年代末至90年代初期，隨著人民公社的逐步解體，鄉村組織開始重建。1982年12月第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規定：農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。1988年第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確村級組織是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求并提出建議。按照法律框架，各地陸續建立了村級組織，與黨組織共同成為農村社會管理的主要組織載體。

1.2.2 強化農村組織民主管理

20世紀90年代中后期，隨著村級組織的逐步健全，如何完善村級組織的監督管理，使村級組織真正實現村民自治成為鄉村社會治理的首要任務。在這個時期，政府積極推動農民對村級組織的參與和監督，村委會組織直接選舉，推動村社賬務公開和社務公開，強化鄉鎮政府對村級組織的監管，有的地方還推行了村財鄉管等改革舉措。

1.2.3 完善鄉村組織服務功能

2004—2012年，在“以工補農、以城帶鄉”基本方針指導下，國家推出了免除農業稅等多項改革舉措，其中包括財政支出對村級組織實行轉移支付，村級組織與農民之間的關系有了大幅改善，原有的鄉村組織征糧征稅、計劃生育等職能大幅度弱化，更多轉向農村基礎設施建設和公共服務。

1.2.4 鄉村治理體系構建時期

黨的十八屆三中全會提出國家治理能力現代化，標志著我國社會治理理念發生根本性轉變，更加強調社會組織的參與。農村治理模式也由此發生轉變，開始推動構建有中國特色的鄉村治理體系。2014年“中央一號文件”明確提出：“要完善鄉村治理機制”， 2017年黨的十九大提出鄉村振興戰略，進一步明確了要構建德治、法治與自治相結合的善治體系，實現治理有效的目標。由此，鄉村治理體系建設步入了一個新時期。

1.3 鄉村治理體系的組織架構

黨的十八大之前，鄉村治理上的重點是完善農村黨支部和村委會的職能，強化基層民主和監督。十八大以來，如何發揮多元主體作用，成為鄉村治理體系構建的重要課題。由此，鄉村治理體系的組織架構也由以往的村兩委為主，轉向更加開放和多元化。2013年“中央一號文件”提出，農民專業合作社是鄉村治理的有效載體。2015年“中央一號文件”指出，創新和完善鄉村治理機制，激發農村社會組織活力，重點培育和優先發展農村專業協會類、公益慈善類、社區服務類等社會組織。2018年“中央一號文件”明確，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，要依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局，積極發揮新鄉賢作用，大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織，積極發展農村社會工作和志愿服務。以上文件清晰地勾勒出未來鄉村治理體系的組織架構。

一是黨組織。村黨支部作為基層黨組織，是黨在農村的戰斗堡壘，把握著農村發展大局和發展方向，是鄉村治理體系的核心。堅持黨的全面領導，是中國特色社會主義制度的重要特征。構建有中國特色的鄉村治理體系，首先堅持農村黨組織的領導地位，強化農村黨組織建設。

二是基層自治組織。我國在農村實行村民自治，基層自治組織是農民實現自治的基本組織形式，是由村民選舉出來的，代表村民承擔各種農村公共事務，是鄉村治理體系的主要承載主體。目前，基層自治組織包括村民委員會、村民小組、村民(代表)會議、村民理事會、村務監督委員會等組織形態。

三是各類社會組織。目前我國農村社會組織主要包括農村紅白理事會、各類專業協會和互助性組織。社會組織在不同領域發揮著各自獨特的作用，是鄉村治理體系中不可或缺的組成部分。受多種因素的影響，我國農村社會組織發育相對比較滯后，這是我國鄉村治理體系構建的一個重要制約因素。

四是各類經濟組織，主要包括農民專業合作社、農業企業等。盡管各類經濟組織主要從事經濟活動，但由于這些經濟組織的生產經營活動與農業、農村和農民都有密切關系，必然也會不同程度參與農村公共事務，成為鄉村治理體系中的重要組成部分。

五是農村精英。改革開放以來，農村涌現出一大批專業技術人才，有的成為企業家，有的成為各行業技術精英，一些出身農村的政府官員及技術人員在退休后也返回家鄉貢獻余熱。這些人由于視野開闊并且社會聯系廣泛，在當地農村具有較大的影響，成為農村的新“鄉賢”。構建鄉村治理體系，需要充分發揮這些新“鄉賢”作用。

2 農民專業合作社在鄉村治理體系中的功能與作用

推動合作社參與鄉村社會治理體系，既是鄉村治理體系建設的現實選擇，又是推動農民專業合作社提升發展質量的內在需要。合作社在鄉村治理體系中具有多重功能和價值，但其作用的發揮與鄉村治理體系架構、合作社自身的特性有著密切關系。

2.1 農民專業合作社是構建鄉村治理機制的有效載體

構建鄉村治理體系，是我國農村社會治理模式的轉型，即由過去以黨支部村委會為主體的管理模式向以黨支部為核心、村委會為基礎，多元主體共同參與的農村社會治理模式轉變。但長期以來我國農村自上而下的管理模式，特別是人民公社時期，農村各項事務都納入了人民公社體系，農村社會組織既沒有發育環境和條件，也沒有發揮作用的空間，導致農村社會組織發育嚴重不足。而構建鄉村治理體系，恰恰需要各種社會組織的參與。由此，社會組織發育不足成為制約鄉村治理體系構建的重要難題，數量龐大的農民專業合作社組織成為鄉村治理體系構建的現實選擇。

2007年《農民專業合作社法》頒布實施，農民專業合作社進入高速發展時期。2018年農民專業合作社數量超過210萬個，每個行政村平均超過3個[8]。由此，農民專業合作社成為農村社會中重要的組織資源，超過包括農村基層行政組織內在其他各類組織的數量(不包括普通農戶)。盡管農民專業合作社是經濟組織，但農村社區是農民專業合作社的母體和搖籃，合作社對農村社區有很強的依附性[9]。合作社成立與運行都根植于所在農村社區和地域環境之中，其成長和發展既有賴于與區域環境之間的資源交換與支撐，又同時被區域環境所制約與建構。此外，農民專業合作社社員基本上來自于農村社區，要服從社區自治組織的管理，合作社發展所需要的水電路氣等基礎設施，也多由村里來協調和管理。所以，作為農民自發組起來的互助組織，農民專業合作社在為其成員提供生產性服務的同時，也必然會代表其成員參與農村社區各種公共事務的協商和討論，成為鄉村治理體系中的核心要素。因此，推動合作社參與鄉村治理，可以破解鄉村治理體系構建面臨的社會組織發育不足、農村公共服務缺位等難題。

2.2 農民專業合作社在鄉村治理體系中的多項功能和價值

農民專業合作社在鄉村治理體系中的功能定位，受到諸多因素的影響。首先，農村社區治理體系的架構特點是影響合作社作用發揮的首要因素。一般來說，農村社區治理體系越開放，合作社發揮作用空間也就越大，相反若農村治理體系相對封閉，則合作社也就難以發揮作用。其次，合作社與社區的互動關系對其在鄉村治理體系中的作用有很大影響。合作社與社區關系越密切，則參與農村社區公共事務的積極性就越高。比如，為小農戶提供綜合性服務的合作社，對社區依附程度比較高，必然會深度參與農村社區的公共事務。而專業化程度比較高的合作社，尤其是面向規模化經營主體的專業性合作社，與社區聯系較少，參與農村社區公共事務的積極性就相對較弱。具體來說，農民專業合作社在鄉村治理體系中的功能主要體現在以下4個方面。

2.2.1 重要農村公共事務的協商決策主體

隨著農民分工分業，農村社區成員也不斷分層分化。不同類型的農民由于就業收入、自身觀念的不同，對農村公共事務中的認知和利益訴求必然會有較大差別。農民專業合作社作為由農民組成集體組織，能夠代表其成員尤其是代表純農戶，在農村各項公共事務決策中發表意見和建議，反映成員在農村社區事務中的利益訴求，為成員爭取合法權益[10]。

2.2.2 鄉村公共事務的重要承載主體

鄉村基礎設施建設和公共服務提供，是鄉村治理體系所涵蓋的重要內容，這些具體工作的執行，都需要專門的組織載體來承擔，而農民專業合作社作為經濟組織，具有承擔設施建設、公共服務提供的能力和條件[5]。隨著鄉村振興戰略的實施，農村公共設施和公共服務的任務必然大量增加，由此傳統的村委會難以負荷，這也是當前農村基層組織面臨的重要難題。讓合作社作為承載主題，承擔部分社區公共資源管理、基礎設施建設和公共服務，既可以大幅度減少黨支部和村委會的工作壓力，同時也可以拓寬合作社的業務范圍，增加合作社收入，促進其持續發展，同時增強合作社與社區之間的關聯度。

2.2.3 調節農民矛盾和糾紛的重要力量

農村社區內部，農民成員之間、農民和社區組織之間必然會遇到經濟、社會等方面糾紛和矛盾，特別是由于農民分層分化，帶來農民之間觀念、行為等方面的差異，加劇產生一些糾紛和沖突，成為影響農村和諧穩定的重要問題。在推進產業發展、基礎設施建設、人居環境整治等方面，社區自治組織與個別村民之間的沖突成為影響農村穩定的重要因素，需要各級組織的參與來調節農民成員之間、農戶與社區自治組織之間的糾紛和矛盾，實現農村社區的和諧有序。

2.2.4 教育農民的重要渠道

鄉風文明是鄉村振興的重要內容。要實現鄉風文明，需要對農民進行教育和培訓。農民個體素質的提高，由傳統農民轉變為具有一定科學素養和理性的現代農民，是我國農村現代化的基礎和根本保障。20世紀初梁漱溟發起鄉村建設運動，將農民教育和培訓作為重要內容，其目的在于推動農民素質的提高。盡管各級政府對部分農村家庭農場、專業大戶、合作社理事長等開展培訓，但對于廣大普通農民還沒有建立起對農民進行培訓的體系。合作社作為農民的集體組織，一方面可以喚醒農民的互助合作意識，一方面還可以利用產業的聯系，對農民開展現代理念培訓，提高農民科學素養。目前，合作社覆蓋農戶數量已經超過50%，在農民中間大范圍開展教育和培訓具備了基礎條件。

2.3 參與鄉村治理是促進合作社持續發展的有效方式

積極參與鄉村治理，對于當前合作社發展具有重要意義。首先，可以為眾多中小合作社拓展生存空間。大多數中小型合作社自身實力比較弱，難以依靠向成員收取更多的服務費而存在。承擔鄉村的公共事務，并由此獲取政府或者村組織給予的一定補貼，可以增加合作社的收入來源，支付合作社骨干的勞務費用，從而為中小型合作社生存與發展創造條件。其次，有助于增強合作社的凝聚力。當前，由于多數小農戶生產經營規模很小，家庭收入主要依靠非農就業收入，對于合作社提供的農業服務不夠重視，導致合作社對于普通農戶吸引力下降。合作社參與村社區公共事務決策，既可以代表農戶成員反映利益訴求，又可增加合作社對于農戶的吸引力，從而增強合作社自身的凝聚力和向心力。第三，有助于增強合作社與社區之間良性互動。通過把合作社引入鄉村治理體系，參與鄉村公共事務決策，既可反映合作社自身發展訴求，也可以增強合作社與農村社區之間的聯系，使合作社充分融入農村社區。目前，一些合作社管理還不夠規范，民主化程度、透明度均顯不足，如通過參與鄉村公共事務，可以讓農民成員更多參與討論，進而推動合作社的事務公開，推動民主管理，提高規范辦社水平。

3 合作社參與鄉村治理面臨的障礙和挑戰

合作社參與農村社區公共事務是鄉村治理模式的深刻轉型，在現實中必然會面臨意識觀念、法律法規、現行鄉村管理制度以及各類組織自身特性等多方面的挑戰。

3.1 長期存在的自上而下管理理念和意識

首先是鄉村干部的觀念和認識。20世紀60、70年代初，我國農村處于人民公社組織體制下，農村的人、財、物納入大一統的人民公社管理之下，由此大大強化了這種自上而下的管理意識。20世紀80年代改革初期，雖然推動了鄉村基層政權組織的重建，但自上而下的管理理念并未改變。進入21世紀，隨著以工補農、以城帶鄉等政策的推行，鄉村組織在政府各類補貼和補助項目下推動農村各項公共服務的建設和完善，其實又強化了這種意識和理念。其次是合作社管理人員的參與意識。由于農民專業合作社成立之初定位為經濟組織，側重于開展規模經營，雖為農民提供了諸多農業生產服務，但客觀上導致大多數合作社理事長和骨干成員更關注發展產業，對農村社區公共服務參與度不高。推動相關人員的觀念轉變，尤其是鄉村干部能夠接受各類社會組織參與鄉村公共事務，是一個相對比較緩慢的過程。再有是很多農民對農村社會組織的構成、作用及動作形式等了解甚少，有學者做過專項調查，抽樣結果顯示不了解合作社組織的人占比較高[11]。

3.2 合作社自身發展不規范

合作社參與鄉村治理，要求合作社自身真正成為農民成員的代表，能夠真實反映農戶的利益和訴求。但從我國合作社發展現狀來看，數量已超過210萬家，由于發展速度過快，出現了發展水平參差不齊、部分合作社業務開展不規范等問題。比如，有些合作社實際是家庭農場或者農業企業，通過租賃農民土地開展規模經營，即使為其他農戶提供農產品購銷等服務，也停留在市場化的范疇，并沒有與農戶建立真正的利益聯結機制。還有些合作社盡管是農民互助組織，帶領農戶發展生產并組織開展一些相關服務，但多存在理事長“一言堂”的問題，農民參與經營和管理的程度普遍較低。當然也有的行政村沒有單獨成立合作社，村民自治組織與村集體經濟組織職能不明確[12]。上述問題導致合作社難以代表農民參與鄉村事務協商，真實反映多數農民成員的利益訴求。

3.3 現行鄉村管理體制發展不適宜

德治、法治和自治相結合的農村善治體系，本質上是農村各類組織相互協作協同的自治體系，需要縣鄉級政府充分放權，由代表不同利益的各類組織通過民主協商和民主決策，管理社區內的公共事務。現行的鄉村管理體制，與農村村級自治發展要求明顯不相適應。一方面體在縣鄉級政府層面，尤其是鄉鎮政府仍然較多參與農村各項公共事務，甚至直接干預村級兩委的人事安排。比如，在各項補貼補助政策的帶動下，鄉鎮政府為了完成各項任務和發展指標，較傾向于下指標、定任務，對農村社區的生產發展、基礎設施和公共服務建設等直接干預，使得農村社區組織在很多公共事務上缺少發言權。

3.4 法律法規有待完善

鄉村治理體系作為農村自治管理模式，需要相關法律法規予以保障。我國現行的《村民組織法》《村民委員會組織法》等法律法規明確了村級組織的自治地位，規定由村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，依照法律規定管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。對于村民自治組織與縣鄉政府之間的職能界限，相關法規沒有給予明確界定。關于合作社參與鄉村治理，目前僅有《農民專業合作社法》對農民專業合作社的職能、業務范圍等作出規定。比如，明確農民專業合作社是指在農村家庭承包經營基礎上，農產品的生產經營者或農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織，其業務范圍主要包括農業生產資料的購買使用、農產品的生產、加工和銷售、農村民間工藝及制品、休閑農業和鄉村旅游資源的開發經營、與農業生產經營有關的技術信息和設施建設運營服務等經濟職能。對于合作社如何參與鄉村治理，亟需相關法規或實施條例予以明確。

4 推進合作社參與鄉村治理的思路和建議

實施鄉村振興戰略，已經寫入中國共產黨黨章[13]。合作社參與鄉村治理體系，是構建德治、法治和自治相結合的農村善治體系的現實需要，對于激發農民參與鄉村發展的內生動力，實現以農民為中心的鄉村振興戰略具有重要意義。因此，要從轉變觀念、完善體制、創新方式、完善法律等方面，加快推動合作社參與鄉村公共事務的協商決策，承擔更多公共服務，促進鄉村治理體系的完善。

4.1 轉變觀念和意識，重視合作社在鄉村治理體系中的作用

一是重視農村社會建設和組織建設。社會建設是中國特色社會主義“五位一體”建設的重要組成部分，組織建設是鄉村振興戰略的五大重點任務之一，目前各級政府在鄉村振興戰略中存在明顯的重經濟輕社會、重發展輕治理傾向，需充分重視對農村各類社會組織的培育和鄉村治理體系建設，科學把握鄉村組織振興的實現路徑[14]，把推動各類組織協同參與農村社區公共事務治理作為農村社會建設和組織振興的重要抓手。二是重視農民專業合作社在農村社區公共事務治理中的作用。轉變對農民專業合作社的認識，既要看到合作社的經濟組織屬性，也要重視合作社在農村社區中的社會組織作用發揮，牢牢把握農民專業合作社的自助性組織特性，充分發揮合作社反映農民成員利益訴求、教育引導農民的作用，推動農村社區公共事務民主管理、民主決策水平，實現德治、法治與自治的有機結合。

4.2 完善鄉村管理體制，細化縣鄉政府與村級自治的職責和界限

一是推進縣鄉行政管理體制改革，細化基層政府職能，明確政府與農村社區組織邊界。借鑒負面清單制度，對農村社區自治劃定邊界，為鄉鎮政府指導農村社區事務提供指導，減少行政干預，為鄉村治理體系構建創造發展的制度空間。在當前鄉村振興戰略實施大背景下，需對農業農村發展和建設的各項事務進行分類明確，包括哪些事項由村民社區自主決策、民主管理，哪些工作需要縣鄉政府進行指導，真正體現農民的主體地位，體現農民的意愿。二是推動基層村組織改革，把經濟職能從村民委員會中剝離出來，實行政社分開，通過成立專門的集體經濟組織盤活農村集體資源要素，為農民專業合作社發展創造空間，讓農民專業合作社能夠充分融入農村社區。

4.3 推動合作社規范發展，健全合作社民主管理

合作社自身的民主管理和民主決策，既是合作社自身健康發展的關鍵，也是合作社參與鄉村治理體系的前提和基礎。需進一步加大推進力度，促進合作社規范發展。一是完善現有合作社支持政策，調整支持環節和條件，重點支持規范化水平高、真正在為農民服務的合作社。二是加快整縣提升行動，分區分片逐步推進合作社規范化水平。三是對現有合作社進行普查和清理，把一些空殼社、休眠社，以及為套取補貼政策的合作社清理出去，從而提升合作社發展的整體水準。

4.4 推動購買服務方式改革，讓合作社承擔更多鄉村公共事務

改革農村社區基礎設施、公益服務的供給方式，在農村社區實施購買服務方式改革。借助財政補貼經費或農民自籌經費，由村自治組織制定標準，對實施過程和事后效益進行監督和驗收，由合作社作為建設主體或管護運營主體，承擔農村基礎設施、人居環境、公益服務等方面的工作和服務，從而增強與農村社區的聯系，逐步提高對鄉村治理的參與水平。

4.5 完善法律法規，為合作社參與鄉村治理提供法制保障

抓緊出臺《村民組織法》《村民委員會組織法》等有關法律的實施細則，明確規定包括合作社等各類社會組織和農村經濟組織參與農村社區自治的權力和責任，讓合作社參與農村社區事務有法可依。在有關解釋條例中劃定合作社的農村社區屬性，規定合作社可以參與鄉村公共事務，承接鄉村社會建設的相關工作，從而進一步確立合作社在農村經濟和社會事務的角色定位。