農民權益保障視角下的土地征用程序研究*
——以河北省5個建設項目為例

王亞坤，趙 珩，Peter Ho

(中央民族大學生命與環境科學學院，北京 100081)

0 引言

在我國推進新型城鎮化和城鄉區域協調發展的過程中有大量的征地需求。因發展而引起的土地征用被稱作DIDR(Development-induced Displacement and Resettlement)，包括供水(水壩和水庫)、城市基礎設施建設、交通運輸、能源開采等[1]。土地征用的目的在于完善國家基礎設施建設，加速國家的發展，并使公民能夠共享發展成果[2]。因其潛在的原則是政府的權利高于個人的產權[3]，在全社會受益的同時，卻容易使被征地農民利益受損，引起社會矛盾和糾紛。2013年，國家信訪局局長張恩璽指出土地征用、拆遷和社會保障是信訪的突出問題[4]。

近年來，為保障征地活動的順利實施，保障農民在征地活動中的合法權益，國內學者在土地征用安置補償方面進行了大量研究。提出了應當依據市場價格進行補償，適當提高補償標準[5-7]； 創新安置方式，保障農民生計[6]。也有研究表明，征地問題的根源在于我國土地產權制度的不完善，應該強化土地承包經營權、賦予承包經營權物權屬性，明確所有權主體[8， 9]。我國土地征用制度也前后經歷了多次改革。征用補償標準主要依據土地原有用途，由原來的年產值補償法改為土地區片價補償法，確保同地同價； 安置方案因地制宜，由原來單一的貨幣補償擴展為社保安置、留地安置、房屋抵頂、入股分紅等多種安置結合的方式。但卻未見明顯的土地矛盾和糾紛減少的相關報道[10， 11]。

實際上，農民的滿意度除了受到被廣泛關注的安置補償等物質因素的影響，還會受到信息透明度和政策公平度等“無形”因素的影響[12]。部分研究強調當前征地程序無法保障農民的參與權和知情權，應當盡快從立法方面完善征地程序[13， 14]。國外學者對于征地程序的重要性進行了系統性的研究，強調非自愿移民在政策實踐中脫離當地人，造成的發展干預權的“缺失”是侵犯人權的觸發器[2]。為保護被征地人的權益，聯合國土著人民權利宣言(UNDRIP)和國際勞工組織(ILO)都提出了自由的事先知情的同意(FPIC)原則，通過國際協議來加強和推動社會公平。在實施影響社區資源的活動之前，需要征得當地人的自由的事先知情的同意[15]。FPIC原則通常側重于保護那些缺乏明確的法律身份和權利，或缺乏平等獲得法律辯護和所需信息以維護非正式權利，或“非正式”社會制度下的人民[15]。它關鍵在于“同意(consent)”“同意”并不意味著在征地中使社區具有絕對的否決權，也不是一次性的結果，而是強調政府、企業和社區通過協商達到共識的過程[16， 17]。實證研究表明，FPIC作為軟法，可能會由于特定環境的影響使執行方案被簡化，而達不到保障效果[16]。針對這一現象，學者提出了通過強有力的社會動員和賦予社區權利，并在實施過程中與主體背景文化結合來實現“靈活”的保障[2， 17]。我國學者對于FPIC原則的應用在生物遺傳資源[18]和醫患關系中[19]，多為事先知情的同意(PIC)，而在征地領域的應用為空白。

我國已經出臺了有關非自愿移民的政策，包括征地的程序規定[20]。征用程序施行“一書四方案”和“兩公告一登記”制度，并開始注重征地中的公眾參與。文章以FPIC原則的4個方面(“自由”、“事先”、“知情”、“同意”)作為分析框架，通過對比正式的制度和制度實施的實際情況展開實證研究。研究的主要問題： (1)我國的征地程序的功能是什么？(2)在實踐中是否發揮作用？如果沒有，那么原因是什么？該文的研究，對政府從操作層面上提高農民征地滿意度有積極的意義，有助于保障農民權益，平衡政府與農民的關系。為實現研究目的，該文分為5部分進行討論：介紹研究方法、數據來源和研究框架,分析我國正式征地程序制度存在的問題,分析調研數據,對比FPIC原則的國際和國內遵循情況,得出文章結論并提出政策建議。

1 研究方法和數據來源

1.1 研究區域

該研究對河北省張家口市的5個在建項目進行調研，包括奧運村核心區、京張高鐵、大唐電廠、京蔚高速、延崇高速。調研地點分布在崇禮區、宣化區、蔚縣和赤城縣的32個行政村。河北省城鎮化、工業化進程迅速，人地矛盾較為突出[21]。張家口市位于河北省西北部，是冀西北地區的中心城市[22]，依托其得天獨厚的地理位置和自然條件優勢，黨中央、國務院批準北京和張家口聯合申辦2022年冬奧會，并于2015年7月31日獲得冬奧會的舉辦權。為抓住奧運契機完成華麗轉身，張家口“十三五”規劃中提出要高水平做好場館和基礎設施的規劃建設，建成一批鐵路、公路和通用機場項目。這對于人均生產總值在全省排第8位，城鄉建設水平和制度建設水平仍然比較落后的張家口地區是巨大的挑戰[23]。基于此，對張家口地區近年的征地拆遷項目進行調研，分析征地中存在的實際問題，對于該地區乃至全國的城鎮化建設有重要的現實意義。

1.2 問卷和訪談

本研究調研采用參與式農村評估法(PRA)[24]，主要通過問卷和訪談對進行，選取的農戶均被征用過土地，代表性強。為保證調查不受干擾和保證問卷的回收率，在不事先通知的情況下，采用訪問問卷的方式，由調查員入戶一對一進行。調查共發放問卷510份，回收問卷510份，經篩選得到有效問卷503份。由于在調研地只能獲取項目征地的總面積，無法獲取征地中安置農戶的具體數量，所以通過理論飽和度確定樣本量(95%置信區間， 5%誤差界限)最大為385份，即該研究的樣本量以農戶作為調研單位具有代表性[25]。問卷的內容包括4個方面：(1)受訪人基本情況，(2)受訪人對于征地程序的認知，(3)受訪人對于土地補償、安置方案的認知，(4)受訪人的真實訴求。訪談對象為縣和鄉鎮干部，村干部和占地面積較多普通村民。通過對干部的訪談了解當地土地征用的情況和征用制度在基層的實施情況； 同時通過對于被征地農民的訪談了解農民對于征地的滿意度和征地中存在的矛盾。征地項目在地方政府和農戶眼中是十分敏感的，為了保護受訪者權益，部分調查和訪談未記錄受訪者個人資料。未經農戶同意，不進行問卷或訪談。

1.3 研究框架

FPIC原則包含的4個方面：自由(Free)即沒有強迫、恐嚇及操縱； 事先(Prior)表示在項目開始之前取得當地社區的批準； 知情(Informed)指給予當地社區所有與項目相關的信息，并保障充分的理解； 同意(Consent)是協商和參與的中心支柱，代表最終實現共識[19， 26]。為了實現研究目的，該文在FPIC原則的4個方面分別進行規定的土地征用程序和土地征用程序在實際實施中的情況兩方面分析(圖1)，并得出土地征用在實施中存在的問題及產生的原因，并提出政策建議。

圖1 研究框架

2 我國土地征用程序中的FPIC原則

為避免在征地過程中地方濫用征地權或侵犯農民權益，國務院辦公廳《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》(國辦發[2010]15號)(以下簡稱《通知》)強調“強化監督管理，依法查處違法違規行為”，對于“野蠻手段逼迫搬遷，以及采取“株連式拆遷”和“突擊拆遷”等方式違法強制拆遷的，要嚴格追究有關責任單位和責任人的責任”，即強調了在征地中的“自由”原則。

我國對土地征用程序的實施規定，可總結為“兩公告一登記”制度。國土資源部制定的《征收土地公告辦法》(2010年修訂)(以下簡稱《辦法》)，規定公告為兩次，在征地審批通過后，組織征收土地公告。此公告應包含征地批準的機關、文號、時間和用途； 被征收所有權人、位置、地類和面積； 征地補償標準和農業人員安置途徑； 辦理征地補償登記的期限、地點。在進行登記后，組織征地補償、安置方案公告。此公告內容包括征收土地的具體信息； 補償費和安置補助費的數額、支付對象和支付方式； 地上附著物和青苗的補償標準和支付方式。從其公告內容來看，已經可以確保農民在征地中了解征地的詳細情況，做到“知情”。

然而，“兩公告”都是在行政機關已經做出了征地決定或者已經確定好了補償與安置方案之后再進行的，并不利于保障農民的事先知情，更像是在征地批準之后的“通知”。雖然在《征收土地公告辦法》中沒有體現，但我國《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國土資發[2004]229號)中，要求征地申請機關在報批前應該履行“預公告”； “在征地依法報批之前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農戶”。但是預公告并沒有納入到《辦法》中，無法實現農民“事先”知情。

《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》(國土資發[2010]96號)明確規定了要“認真做好用地報批前告知、確認、聽證工作。征收農民土地要確保農民的知情權、參與權、申訴權和監督權。市、縣國土資源部門要嚴格按照有關規定，征地報批前認真履行程序，充分聽取農民意見。”《辦法》中也要求對于農村集體經濟組織、農村村民或其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的，有關市、縣人民政府土地行政主管部門應當進行研究。但是，由于被征地人的參與是在項目被批準之后，并且《辦法》規定征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。所以，被征地農民的參與權在一定程度上被削弱。

綜上，如果嚴格按照我國的征地程序(圖2)實施，在一定程度上可以保障農民自由的事先知情的同意。其功能在于保障農民在征地中的知情權和參與權，解決征地中的糾紛和爭議，保障農民的合法權益，保證征地的順利進行，并維護社會穩定。

圖2 我國現行征地程序流程注：根據我國相關法律規定整理得到

3 數據分析

3.1 征地中農民的事先知情權保障情況

在調研的32個村中，大部分在征地過程中張貼了征收土地公告，有6個村未進行這一程序。公告均為在征地批準之后進行，并且都未進行過“預公告”。村民有70.8%表示村里張貼了征收公告，但是公告的時間和內容均不符合規定(表1)。僅有29.8%的農戶表示公告張貼時間是在土地征用之前， 64.6%的農民都表示征收公告是伴隨著征地工作一起進行的，即邊征邊建(圖3)。由于土地的測量和附著物清登是農民必須參與，不可省略的過程，所以在調研中所有的村都進行了這一程序。農民也通常是在工作組進入村莊后進行測量清登工作時才知道要進行土地征用。但土地征用的公告程序在實際的征用工作中流于形式，不能起到提前告知的作用。對于征地補償方案，表示進行了公示的只有50.9%。在實際的征地工作中，農民往往不能及時了解征地補償標準，補償標準伴隨著測量估值工作進行通知，通過核算直接被告知農民補償總額。這說明農民的知情具有滯后性，對于相關的征地信息不能及時了解。

在調研地收集到的公告多由為該工程成立的指揮部或征遷辦發布，主要內容：(1)告知工程涉及的村落范圍，(2)禁止農耕活動，(3)通知準備測量評估工作，(4)通知進行登記。84.9%的農民表示完全不了解征地流程，有63.0%的農民表示沒有聽說過土地區片價(表2)。雖然有近一半的農民表示進行了征用公告，但當問到農民是怎么了解征地補償和安置方案的方式時，僅有10.5%的農村通過公告了解， 64.8%的農民通過村委宣傳， 18.5%的村民通過親朋而了解。這說明征地公告并不是農民了解征地補償的主要途徑，村委的宣傳起到了重要的作用。農民對于征地補償和安置方案的了解程度多集中于基本了解(43.9%)和了解一點(45.1%)，非常了解和較了解的農民僅有9.1%(表3)。這些調研項目均為剛剛發生或正在發生，大部分農民已經接受了補償，但是對于補償的標準了解程度依然不高。這說明公告并未取得預期的效果，不能保障村民的知情權。

表1 征地程序實施情況

圖3 征地信息公告時間分布注：根據調研數據整理得到

3.2 征地補償情況

在土地征用補償、安置方案方面。奧運村核心區由于為整體征遷，補償安置方式為貨幣補償、房屋安置和社保安置結合的方式，以確保農民在征遷后生活水平不降低。京張高鐵宣化段涉及到宅基地征用的，也給予了貨幣補償和房屋安置。在征地過程中，貨幣補償主要有兩種形式：(1)大多數使用當前的土地區片價進行補償，(2)少數地區使用年產值法進行補償。青苗和地上附著物的補償，依據產值和評估結果進行計算。根據《河北省人民政府關于實行征地區片價的通知》(冀政[2008]132號)規定，區片價補償的20%歸村集體所有，村對這部分資金的利用情況不同，可分為以下幾種情況：(1)應村民要求，發放人頭費，(2)為村民繳納社保，(3)為村民繳納水費，(4)用作村集體基礎設施建設(路燈、機井、道路硬化等)。可以看出，調研地的補償方式較為單一，多為直接的貨幣補償，但基本能依照國家規定進行。

表2 被征地農戶對于征地流程了解情況

問題選項百分比(%)您了解法定征地流程嗎?非常了解0.0較了解0.8基本了解1.6了解一點12.7完全不了解84.9 注:根據調研數據整理得到

表3 被征地農戶對于征地補償方案了解情況

表4 被征地農戶對于補償方案的了解途徑分布

問題選項百分比(%)您是通過什么途徑了解補償方案的?公示10.6政府宣傳4.6村委宣傳65.3聽親朋說18.6其他0.8 注:根據調研數據整理得到

表5 農民對征地補償標準的滿意程度

表6 農民對征地補償安置方案的滿意程度

圖4 農戶期望的補償方式分布注：根據調研數據整理得到

圖5 農民期望的補償金額分布注：根據調研數據整理得到

在農民的滿意度方面，對于補償標準有71.8%的農民都表示不滿意和非常不滿意，表示滿意和非常滿意的僅為8.4%； 對于安置方案，表示不滿意和非常不滿意的為44.8%，表示滿意和非常滿意的為17.7%(表4)。這表明農民對于征地補償標準和安置方案并不滿意。對于征地補償標準和安置方法的期望顯示，農民更傾向于貨幣補償(66.8%)和就業安置(43.8%)(圖4)，當問到他們期望的補償金額時，有44.3%的農民表示，只要按照國家的規定補償即可(圖5)。而他們期望獲得更高補償的原因主要是其他項目補償較高(41.5%)和希望按照國家規定標準補償(38.9%)。雖然農民對于正式補償的標準并不滿意，但是大多數農民對于補償的期望值并不高，而是要求符合國家標準。

3.3 征地中農民的參與和協商情況

在項目征地過程中，農民參與的過程包括征地補償和安置方案的制定、征地糾紛的解決和項目的環境影響評價。此調研的征地項目中，由于奧運村核心區的征地工程涉及兩個村落的整體搬遷，影響范圍廣，程度深。所以在此項目中，進行了征地補償、安置方案的意見征集，駐村工作組對于村民提出的意見進行了收集整理，并結合實際情況進行了反饋[注]在奧運核心區的征地工程中于2016年7月公布了《崇禮區奧運場館核心區征收補償安置實施方案》(意見征求稿)，在廣泛征求意見后，于2016年9月公布了《崇禮區奧運場館核心區征收補償安置實施方案》(定稿)。而在其余4個項目中，均沒有系統的意見征集和協商過程。在處理征地糾紛時，大部分人選擇求助村委會(57.9%)， 10.1%的農民選擇私下協商， 5.9%的農民選擇上訪，僅有0.3%的農民選擇法律訴訟，有25.9%的人不知道怎么解決(圖6)。這也表明，農民在征地中缺乏與政府對話的機會，多在集體內部調解解決，這也使得受限于自身文化水平和能力，在權益受到侵害時缺乏解決問題的方法和途徑。在建設項目的環境影響評價方面也缺乏公眾參與的過程，僅有5.1%的農民表示進行了環評， 27.3%的農民表示沒有， 67.6%農民表示不知道(圖7)。環境影響評價應當在項目當地進行公示，但在實際實施中很少在基層進行。實際上，除涉及到自身土地和房屋等資產測量評估時能參與到現場核對確認程序中，其余過程均未獲得參與權和協商權。這也表明農民在征地中的地位與政府存在不對等，缺乏參與協商的機會。

在缺少協商機制的情況下，少數農民為了爭取更高的補償，會表現出投機行為和抵抗行為，例如：(1)臨時土地增值行為。即通過搶建、搶栽等方式，試圖獲取更多的附著物補償。京張高鐵沿線存在搶建大棚現象[27]，延崇高速路段也存在搶建新房現象等。(2)臨時變動戶口行為。即通過建立或解除婚姻關系、臨時戶口遷移等方式獲取集體經濟組織分配的補償金。在奧運村核心區工程中，由于涉及集體資產分配，村集體戶口便成了獲利的缺口。(3)“纏訪”和“鬧訪”行為。村集體中少數有能力的村民，組織上訪，利用地方政府的維穩原則來獲取關注，增加補償。在調研的5個項目中都存在不同程度的上訪事件。而面對農民在征地中表現出的行為，地方政府在征地中則有如下的應對方式：(1)強行施壓。通過打壓集體中的各類強人，避免上訪或聚眾鬧事。(2)實施軟政策。即對于態度強硬的被征地農民給予關注和更多的福利。(3)許諾格外征遷獎勵，如提前簽字獎和提前搬遷獎勵來爭取農民的同意。在奧運核心村土地征用中就設立了提前搬遷獎勵[注]2016年9月崇禮區奧運場館核心區征收補償安置工作指揮部頒布了《沒有在規定時間內簽訂協議并完成搬遷不能享受的七項優惠政策》。這些行為已經超出了法定治理范疇，使得征地變得錯綜復雜。

圖6 農戶解決征地糾紛方式分布 圖7 環境影響評價參與情況

4 討論與結論

4.1 討論

4.1.1 “自由”原則和征地中的非正式治理

FPIC中的“自由”，是指在征地中沒有強迫、恐嚇及操縱，要求地方政府避免在征地中濫用征地權，侵犯農民權益。我國正式的土地征用制度雖然已經體現在通知和規定中，但是《土地管理法》《土地管理法實施條例》等都沒有將細節內容納入體系，所以其正式性在法律層面并不完整。與其他國家一樣，FPIC作為軟法，在實施時需要各方的共同尊重和參與。而迄今為止，在法律法規框架做出明確規定的國家很少，這一原則在不同國家也被簡化[16]。在征地工作中，我國農村的正式治理和非正式治理往往同時存在[28]。由于對征地程序和補償的不滿，農民對于征地活動會表現出不同程度的抵制行為，而為了以規定的成本和時間完成征地工作，政府會選擇相應的非正式的治理來實現目的[29]。例如：(1)強硬壓制措施。對農民施加壓力，強拆、限期搬離或延期扣款等措施。由于這種壓制有時并非針對個人，就容易在避免投機行為的同時，損害其他農民利益。(2)軟策略安撫措施。對于個別征遷中的強人，政府也會采用軟策略，給予較高補償或其他多余福利，而這些福利實際上取自于集體資產，這就也使得村集體成員利益受損。非正式治理的手段，在減少工作時間、降低成本方面有一定作用，但是會嚴重損害農民的利益，影響社會穩定，降低政府公信力。

4.1.2 “事先”原則與征地公告程序

FPIC原則要求確定受影響的群體要建立在健全的環境、社會和健康影響評估過程之上，重視前期的調研和評估[20]。在國際經驗中征地造成的流離失所，也主要是由于政策與實踐脫節，沒有重視當地人的觀點[20]。這就需要“事先”對被征地農民通知，并且進行調研，確定征地的影響。從制度基礎層面來看，“預公告”并未寫入《征收土地公告辦法》，實地調研也顯示我國實際的土地征用流程不存在前期的調研和評估。而《辦法》要求的兩次公告均為在征地審批通過之后進行，使公告更像是“通知”，公告程序缺失并不會影響政府的土地征用行為。在實際實施中，征地程序就成了形式化的軟法[30]，較正式流程相比被簡化或被省略，起不到“事先”的作用。從征地實施方來看，正式規定中的公告實施方為市、省的政府，但是實際執行中，征地工作通常委托鄉鎮政府進行，并且缺少有效的監督。為了避免農民的投機行為或者方便政府土地征用的實際操作，可能省略公告內容或推后張貼公告，存在一定的程序實施偏差或者滯后的情況。雖然在一定程度上能夠避免個別農民的投機行為，但是卻直接導致了農民在征地活動中的被動局面。

4.1.3 “知情”原則與征地公告內容

征地公告是政府向社會、利害關系人公開土地征收有關信息的一項活動，也即享有法定權利強行征收土地的公共機構對土地所有人、使用權人等發出的通知[31]。在土地征收中，保障被征地者的知情權，這是正當程序的一項基本要求。只有充分了解征地的信息，被征地人才能有效的參與、準確的發表意見，才能有針對性地形式法律規范內的監督權[28]，錯誤的實施FPIC原則會破壞國家的權威[26]。在調研地雖然有50.9%的村民表示征地中進行了補償方案的公告，但是很少有農民對于公告完全了解。方式方面，僅有10.6%農民表示自己了解征收補償是通過公告，多是通過村委宣傳和親朋告知。而部分村委在征地中主要完成本村被征用土地的清登和征地中的調解工作，對于補償的標準的了解也很有限。對于征地補償標準存在爭議的農民認為，土地征用不是按照國家規定進行補償，存在“層層扒皮”的現象。例如，在奧運村征地的過程中，村民要求征遷工作組拿出由政府審核蓋章的“紅頭文件”； 在延崇高速赤城支線的征地區域，農民對于區片價表示不接受。導致這一結果的原因主要為：(1)土地區片價在制定時并沒有征求過農民意見，農民并不了解；(2)征地時補償標準的內容往往在公告中省略，征地方對補償標準未作出提前的宣傳和解釋，農民并不相信區片價為國家規定； (3)在征地中，農民經常容易受其他因素的影響，如相鄰土地或項目的補償差異。缺乏了解征地相關信息的條件，使農民的知情權嚴重受損。實際上農民對于補償標準的訴求并不是很高，大部分農民要求按照國家標準進行貨幣補償即可。但是，由于知情權受損，也使得農民對政府信任程度降低，從而造成對補償標準的不信任和不滿意。

4.1.4 “同意”原則與征地的協商機制

對于“同意”原則，錯誤的理解是該地人民的權利不能阻止對整個國家發展具有戰略性意義的項目，“同意”原則賦予被征地方的否決權對國家發展有負面影響[26]。“同意”原則實際上是保障農民的參與權，使征地各方可以參與到協商過程中，最終達成共識。我國征地行為指向往往為單方面，即縣、市委托鄉鎮政府統籌征地工作，鄉鎮組織實施。雖然在《征收土地公告辦法》中強調了對于補償標準和安置方式有異議的農民可以向縣市政府相關部門提出，并可以要求召開聽證會。但是在調研地除了奧運核心去工程外，并沒有系統的協商過程。農民在征地中能夠充分參與的只有有測量估值過程，缺少對于補償、安置方案的制定和修改的話語權。《政府信息公開條例》(國務院令第492號)中規定公民可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。農民雖然有強烈的參與協商的愿望，但是受限于受限于文化水平和權力約束，極少會采用有效手段保障合法權益，在發生爭議的時候57.9%的農民都會選擇求助村委會。這種完全由政府主導的征地過程，缺乏各方活動者的協商，使得被征地農民和政府站在活動的對立面，不利于達成共識。

4.2 結論

4.2.1 我國土地征用程序本身存在缺陷

我國征地程序的功能是維持征地秩序，保護被征地農民權益，維護社會穩定。我國的土地征用程序在FPIC的4個方面都有相關規定，但是規定的內容存在缺陷。首先，由于“預公告”沒有在《征收土地公告辦法》中提及，所以在征用中被省略。其次，征收公告和補償安置公告在項目批準后進行，對于工程審批和實施不會構成影響，所以沒有實際效力。最后，由于征地公告方、實施方和糾紛處理方都為地方政府，這使得農民從一開始就處于不平等的地位，而被排除在程序之外。這些缺陷使得我國征地程序形式化情況嚴重，在實施中不能保障農民的事先知情的同意。

4.2.2 征地程序實施的偏差使農民權益受損

實現征地程序的功能，在于征地中社會行動者能夠恪守程序。然而，在實際的征地過程中，征地程序實施往往存在滯后和省略現象。除了程序規定本身的缺陷，這主要也是由于：(1)征地實施方對于程序的不了解； (2)征地方忽視程序，更追求工期和收益； (3)征地方為方便征用，進行有意的省略。這種程序實施過程中的偏差，使農民處于不透明的公告環境中，從而造成雙方的信息不對等。而這種信息的不對等，即農民對于征用補償標準和安置方式模糊不清，嚴重損害農民的知情權。農民知情權受損，進一步導致了農民對于政府的不信任，表現為對于征地行為的抵制和對補償標準的不滿。

4.2.3 征地中的非正式治理方式激化征地矛盾

地方政府“因地制宜”的非正式治理方式對于解決征地中的投機行為起到一定的“潤滑”作用。但是由于非正式治理的關注點在于防范和解決征地中存在的個別的投機行為，很容易在處理的過程中使大多數人的利益受損。非正式治理不可避免的施壓和獎勵方式，也使“自由”原則無法實現，從而激發征地矛盾。

4.2.4 政府和農民的對立關系破壞平等協商機制

FPIC原則中的“同意”即在征地中建立良好的協商機制，并不是指賦予農民否決權，而是賦予農民參與權和與政府對話的權利。但是在實施時作為博弈雙方的地方政府和農民為實現利益的最大化，往往站在對立面，缺乏溝通。由于政府在征地中的主導地位，將農民排除在征地工作過程之外。農民無法了解政府工作的初衷和征用補償的依據，政府也無法了解農民的真正需求。缺乏溝通的征地雙方無法在工作中達成共識。

4.2.5 對不同規模的征地項目的實施行為存在差異

地方政府在對待不同規模的項目有不同的應對策略。對于征用規模較大、社會關注度高的項目，尤其是涉及整體遷移的項目往往會嚴格的遵守征地程序規定。在調研中的奧運村核心區的征遷項目由于得到各級政府的密切關注，在征遷過程中保留了公告和協商的過程，并依據農民的訴求修改方案，制定了貨幣補償、社保安置和房屋抵頂并存的補償機制。這種實施的差異會直接導致其他項目的被征地農民產生不平衡感，對征地造成進一步影響。

5 建議

5.1 根據FPIC原則完善我國土地征收程序

實現自由事先知情的同意，需要通過征地程序保障農民的知情權和參與權。這就需要，將預公告納入正式的規定中，在項目批準之前公告并聽取意見。另外，改變征地程序的“軟法”局面，在《土地管理法》及《土地管理法實施條例》中，進行詳盡的規定，促進各地方政府對于征地程序及其內容的重視。另外，在爭議處理中，應當設立第三方爭處理機構，避免在全過程中的政府掌控局面。保證農民的平等協商的權利，對于被征地農民提供適當的法律援助。

5.2 地方政府自覺遵守征地程序規定

無論是何種規模的項目，都要求地方政府遵守征地程序規定，使征地過程公開透明。保證公告的時效性和全面性，讓農民能夠事先知情。考慮地區農民的文化差異，對于征用土地類型、權屬和補償安置方案通過農民可接受的方式進一步宣傳，如：村民代表大會、廣播、走訪等。另外，為在征地中增加農民對于標準的認可，對于土地征用標準的區片價規定，應該在更新之后在各相關地區進行解釋宣傳。

5.3 通過正式的方法避免投機行為

對于征地中的投機行為，不采用非正式治理手段，而是通過事先預防策略來避免和排除。對于搶建搶栽現象可以在工程前通過錄像和攝像等方式對地上附著物進行摸底清查； 對于突擊轉入戶口行為，可以設立戶口轉入時間截點。

5.4 增加征地中的調研和協商過程，實現真正的“因地制宜”

確定對于被征地農民的影響需要建立在健全的環境、社會評估過程之上，確保被征地農民的需求得到尊重。可以在征地中增加調研工作，了解被征用地農民的基本情況和基本訴求，并分析土地征用可能對被征地農民產生的影響，從而制定合理的安置方案。在整個征地過程中也應當打破政府和農民之間的對話壁壘，貫徹“靈活性”原則，加強與被征地農民的協商對話，以未來發展為目標力求達到共識。