日本農業適度規模經營推行背景、應對舉措及對中國啟示*

趙穎文，呂火明，李 曉

(四川省農業科學院農村發展研究中心，成都 610066)

0 引言

日本人多地少的資源稟賦決定了其長久以來農業小規模經營特征。2015年日本戶均耕地面積2.1hm2，人均耕地面積僅0.033hm2，土地細碎零散，分散在遠近不同、好壞各異的多處地點[1]。因此，日本農業的發展在相對不利的資源稟賦下飽受詬病，農業發展面臨著食物進口依存度高、農業人口大量流失、耕地嚴重拋荒、務農勞動力高齡化等多重困境，但日本依然能夠沖破資源的束縛，通過多重舉措克服小農局限性，探索創新符合日本國情的農業規模化道路，推動日本農業朝著集約化、產業化和適度規模化轉型，為以傳統小農經濟為主的東亞國家實現農業農村現代化樹立了良好典范，對于中國農業未來發展也頗具參考借鑒。

1 日本農業適度規模經營推行的現實背景

1.1 食物自給率低，主要依賴國外進口

日本食物自給率自20世紀60年代以來持續下跌[2]。1960—2015年日本熱量基準的食物自給率從79%降至39%，下跌40個百分點； 生產金額基準的食物自給率從93%降至66%，下跌27個百分點； 主食用谷物自給率從80%降至61%，下跌近20個百分點； 促使日本成為世界上最大的食物凈進口國。隨著日本居民飲食習慣日趨西化，居民對蛋白質和油脂類的食物消費量進一步增長，除大米能夠基本滿足本國居民需求外，肉類、豆類、牛奶等多品類農產品均需大規模進口。由于日本家庭農業經營規模普遍偏小，極易造成農業生產結構僵化和生產成本居高不下，加之政府對國內農產品實行巨額補貼和對國外農產品設置高關稅壁壘，導致國內農產品市場價格劣勢明顯，日本食物自給率表現出持續走低的發展態勢(圖1)。

圖1 1960—2015年日本歷年的綜合食物自給率注：熱量基準的食物自給率，將食物換算成熱量單位，測算每個國民每天攝取的熱量中，國產食物提供的熱量比重，側重于食物的基礎性營養價值； 生產金額基準的食物自給率，按照金額計算國民消費的食物中，國產食物的比重，因計入了熱量低、價格高、本國產品占比重較大的蔬菜和水果，因此比值較高。資料來源：依據日本農林水產省食物供給表繪制

1.2 農業人口大量流失，耕地撂荒嚴重

二戰后的日本變革了封建土地關系，促成了“耕者有其田”的農業小規模經營范式，但也由此造成了嚴重的土地細碎化格局。隨著國內經濟高速增長，大量農業人口從農村轉移到城市和非農產業部門，致使農業勞動力數量急劇減少。1960年日本農戶總數為606萬戶，到1998年降至329萬戶。此后，隨著農業機械化與現代化水平的提升，日本農民務農意愿持續走低， 2015年日本農戶數量降至216萬戶，農業就業人口僅200萬人。與此同時，日本國內耕地撂荒面積隨著棄農人數的增加而不斷擴大， 1975年日本耕地撂荒面積為13.1萬hm2，到2015年，全國耕地撂荒面積增至21.8萬hm2，增幅高達66.4%。日本耕地撂荒的群體涉及銷售農戶、自給農戶和擁有土地的非農戶，耕地撂荒的深層次原因主要表現在：(1)農村人口過疏化與高齡化引致農業勞動力供給嚴重不足； (2)農業比較收益低下致使務農機會成本越來越高，農民務農積極性受到嚴重挫傷； (3)非農地塊價格上漲較快，農地所有者通常抱著資產持有的心態等待農地被征用轉為非農地，這種現象在都市近郊地區尤為突出(表1)。

表1 2010—2015年日本農業人口主要指標情況萬hm2； 萬人

1.3 農戶兼業化程度高，土地集聚受阻

銷售農戶[注]銷售農戶是指經營耕地面積在0.3hm2以上，或過去一年間農產品銷售額達到50萬日元以上的農戶是日本農業家庭經營體的重要組成部分，在農業經營體系中占據重要地位。2015年日本銷售農戶數量132.96萬戶，平均每個銷售農戶擁有耕地面積2.19hm2，受制于土地高成本與農產品市場競爭的惡化，農戶很難維系有效率的農業生產。小規模下農業經營性收入偏低，甚至不足以維持生計，農戶因此紛紛走上了兼業化道路。日本銷售農戶家庭收入的一半以上來源于非農收入，農戶兼業化現象十分普遍，且愈演愈烈。2015年日本銷售農戶中專業農戶比重僅為33.09%。兼業農戶中，以農業收入作為主要收入來源的“第一兼業農戶[注]第一兼業戶，農戶家庭收入中的務農收入高于非務農收入； 第二兼業戶，農戶家庭收入中務農收入低于非務農收入”數量僅16萬戶，還不足20%； 以非農收入為主的“第二兼業農戶”占據壓倒性優勢，其比重仍在提升。農戶兼業程度的不斷加深，致使日本小農經營格局一定程度上趨于凝固化，嚴重影響了土地集聚和農業經營條件的改善，其結果是大量土地、勞力、資本過度分散在兼業農戶手中，單個農戶經營的耕地規模并沒有隨著農業從業人數的減少而明顯增加，農業勞動生產率難以有效提升。在農業勞動力趨緊、非農工資率上漲的境況下，兼業化又進一步加劇了耕地撂荒的傾向(表2)。

表2 2005—2015年日本銷售農戶、專業農戶及兼業農戶變化趨勢萬戶

1.4 務農勞動力高齡化，農業后繼乏人

隨著青壯年從農村地區大量遷出，日本農村老齡化和少子化問題愈加嚴峻，成為影響農業農村全面發展的重要因素。早在2007年日本老齡化率已達到21.5%，正式步入了高齡化社會[注]高齡化社會：指一個國家或地區的老齡化率超過21%； 老齡化率超過50%的村落被稱為“臨界村落”，而農業人口的高齡化程度更是遠遠超出了全國平均高齡化水平[3]。在日本山丘區，伴隨著農村人口老齡化和過疏化，許多村落瀕臨滅絕邊緣。據日本總務省調查，截止2015年4月，日本臨界村落數量1.556 8萬個，相比2010年增加了5 000個，在村落中的占比從15.55%升至20.6%，數千座村落面臨著“恐將滅絕”的危機，臨界村落農業勞動力超前老齡化問題極為嚴峻，促使村落社會共同體功能加速瓦解。2015年日本農業就業人口平均年齡達到66.4歲，男性和女性農業從業者平均年齡分別達到了66.1歲和66.6歲，骨干農業從業人員的平均年齡高達67歲，超老齡化導致耕地大面積拋荒，租入耕地的農戶數量也明顯趨減，從2010年的56萬戶降至2015年的48萬戶。日本農業勞動力全面老齡化及主業農戶數量不斷減少，青壯年勞動力接續不上，農業面臨著后繼乏人的嚴重危機(表3)。

表3 2005—2015年日本銷售農戶中農業就業人口及骨干農業人員結構

年份農業就業人口(萬人)年齡分布結構(%)15～39歲40～59歲60～74歲75歲以上2005335.29.4921.4544.5124.552010260.66.7919.3442.8231.042014226.66.7516.2043.3833.722015209.76.7216.4545.2131.66年份骨干農業從事者(萬人)15～39歲40～59歲60～74歲75歲以上2005224.14.91 25.17 49.31 20.62 2010205.14.68 20.97 45.64 28.72 2014167.94.94 17.51 46.87 30.67 2015175.44.85 16.76 47.32 31.01 數據來源:Japan statistical yearbook 2016,http://www.stat.go.jp/english/data/nenkan/index.html

2 日本推行農業適度規模經營的應對舉措

面對食物自給率持續走低、耕地大面積撂荒、農戶兼業化程度加深、務農勞動力加速高齡化等嚴峻形勢，為穩定農業生產和提升農業市場競爭力，日本政府積極應對，不斷優化調整系列農業政策法規，確立了農業規模化經營的改革方向，促進小農經濟轉型升級，讓缺乏比較優勢的日本農業頑強生存[4]。這其中諸多寶貴經驗和有效做法值得我國學習借鑒。

2.1 持續強化農地制度的改革與創新

為解決食品安全和推動農業規模經營，日本自20世紀70年代起不斷修訂和完善相關法律，鼓勵土地所有權與經營權、耕地權相分離，積極提升土地利用效率。21世紀以來，為穩定農業生產，日本不斷強化農地制度改革與創新力度，加快推動農地向骨干農戶和農業組織經營體集中。為應對農業勞動力銳減、農業生產停滯和耕地撂荒加劇等問題，日本政府于2003年專門制定《構造改革特別區域法》，首次允許包括公司在內的“農業生產法人之外的法人”參與農地流轉。同時，為應對農業勞動力高齡化、婦女化與兼業化加劇問題，日本政府重新審視現行農地制度，于2005年頒布《食品、農業與農村基本計劃》，加快推進骨干農戶培育和村落營農組織法人化進程[5]。為促進撂荒農地的再開發利用，日本在《農促法》框架下開設了“特定法人出租事業”，進一步放寬農業生產法人的成立條件，首次對非農業生產法人開辟了農地流轉之路[6]。為保障土地順利、有序流轉，日本政府還從國家層面專門劃撥土地集聚專項資金。專項資金主要涵蓋對土地轉出農戶的財政補貼、對土地轉入農戶的財政補貼，并依據土地流轉規模設定了不同的獎勵扶持標準，有效地提升了土地流轉效率和農戶參與土地流轉的積極性。此外，政府還通過制定農民年金制度以保障農民晚年生活，較好地解決了農民土地流轉的后顧之憂。為加強農地流轉的組織管理，日本還于2013年成立了“農地中間管理機構”，將農戶手中細碎零散的土地進行集中整治，連片出租給具有規模化經營能力的農業經營主體，實現農地集約和擴大經營規模雙重目標[7]。在日本系列法律政策推動下，土地流轉集聚程度穩步提升，土地規模化經營逐見成效。據日本官方統計， 1980年擁有農地3～5hm2和5hm2以上的較大農戶數量分別為10.48萬戶和7.78萬戶， 2015年這兩類農戶數量分別為7.97戶和9.10萬戶，經營面積在5hm2以上的銷售農戶數量相比1980年增長了16.99%，經營面積在0.5hm2以下的農戶數量大幅度減少。

2.2 高度重視農業中小型機械化發展

日本現代農業裝備水平高，突出體現在農業機械化的高度發展上。目前，日本已經完全實現了農業生產機械化，特別是水稻生產已實現了全程機械化，稻栽插和收獲的機械化普及率分別達98%和99%[8]。日本80%以上地形是山地和丘陵，山丘區耕地面積比重和農業產出比重均占據4成以上，農業資源環境的約束性促使日本農業機械化發展不同于歐美等國的大型農場機械化道路，日本注重適用于地塊狹小零散的中小型農業機械設備研發，并因地制宜地將農機和農藝有機結合起來，在創造新工藝、新機具上不斷取得突破和進展。日本中小型農機的高速發展對于緩解本國農業勞動力過度流失、農村人口老齡化和婦女化等問題做出了重要貢獻，通過研發和推廣系列適合于老年人和婦女操作的小型化、輕便化、智能化農業機械，促使在農業深度兼業化引致青壯年勞動力嚴重缺失的背景下，依然能夠穩定基本農業生產，并為農業適度規模經營提供了有力的技術支撐。以小型拖拉機為例，同等耕地面積上日本小型拖拉機保有量是德國的45倍，法國的35倍，英國的80倍，確保日本農業勞均產值在農業GDP逐年趨減的壓力下仍然表現出強勁的增長勢頭，從2005年的34.091 9萬日元升至2015年的67.953 4萬日元，10年內翻了1番。日本精細化農業機械還體現在促進生態農業發展上，如農業機械能將秸稈直接在田間進行粉碎和撒施，切實提高農田肥沃度； 通過側深施肥機提高肥料利用效率，有效減少面源污染，促使每公頃化肥施用量從348kg降至223kg，有效降低了農業生產成本和改善了農業生態環境。

2.3 培育多種形式農業規模經營主體

伴隨著日本離農勞動力增多、骨干農戶數量趨減和農業人口老齡化的日趨嚴峻，日本對農業規模經營主體的扶持政策也產生了相應變化。(1)逐漸淘汰效率低下的小農經營，鼓勵家庭小農經營向互助式集體經營方式轉變，互助式集體經營向法人化經營方式轉變。政府不斷放寬非農法人、企業等進入農業領域的限制，推動耕地加速向效率型、穩定型的農業組織經營體集中。2010年有耕地的組織經營體數量為1.81萬個，到2015年已提升至2.25萬個，單個組織經營體耕地面積達到單個農業經營體的10倍以上，經營規模在50hm2以上的組織經營體數量從2010年的1975個提升至2015年的2473個。從土地流轉角度來看，日本組織經營體土地流轉面積不斷擴大，在土地流轉總面積中的比重超過3成。組織經營體特別是法人化組織經營體的發展，更有利于傳播農業新技術、吸引青壯年就業、拓展農業多功能性以及部分農業政策的執行，在外部資金籌措方面也有著家庭經營體不可比擬的優勢，成為助推日本農業規模化發展的重要力量。(2)引導村落營農組織[注]按照日本農林普查定義，村落營農是指以農業集落為單位，各個分散的農戶在協商的基礎上聯合起來，組成生產合作組織，在集中起來的土地上充分利用勞動力和機械設備等生產資料，實現農業生產的全面或部分合作發展壯大。村落營農在不觸碰所有權情況下，通過農地委托方式促成多個村落內零散土地的集聚，進行統一規劃和分類耕作，在推動土地流轉、大型機械使用、品種集中改良、農地管理及作物生產等方面表現出獨特優勢，促進實現了農業生產的規模化和服務的規模化[9]。據日本農林水產省統計， 2015年日本村落營農組織達1.485 2萬個，比2010年增加1 275個，涵蓋53萬戶農家，經營耕地面積49.49萬hm2，面積在100hm2以上的村落營農組織達到683個，切實提升了農地使用效率。(3)日本政府積極鼓勵小規模農戶通過農地中介管理機構將土地租給有能力的農業經營者或農業法人組織，農地中介管理機構負責農地集中整治改良，確保高質量農地能夠以相對低廉的價格流向適度規模經營主體，政府向土地流轉雙方均提供相應補貼。政府還為農業規模經營主體還構建起了一系列配套保障措施，如農業貸款補貼、收入補貼、機械設備補貼、農地整治補貼、基礎設施補貼等，涵蓋了農業生產建設的方方面面，并為規模經營主體提供長期低息或無息貸款融資，促使各類經營主體能夠更加專注于農業規模化經營(表4)。

表4 2010—2015年日本農業經營體耕地經營情況

年份農業經營體組織經營體有耕地的經營體個數(萬個)經營耕地面積(萬hm2)土地流轉面積(萬hm2)單位經營面積(hm2)有耕地的經營體個數(萬個)經營耕地面積(萬hm2)土地流轉面積(萬hm2)單位經營面積(hm2)2010166.15363.16127.152.191.8143.72/24.152011159.87363.52113.032.271.9147.8533.9825.122012154.76359.56113.762.321.9448.4633.6724.952013149.88358.51117.872.392.0450.2835.4524.652014145.64357.48120.872.452.1151.9836.8424.632015136.12345.14135.202.532.2553.3941.1221.10 數據來源:根據日本農林水產省統計年報公開數據計算整理,http://www.maff.go.jp/e/data/stat/90th/index.html#2

2.4 全方位提升農業社會化服務水平

日本農業協同組合(簡稱農協)作為日本最具規模、功能最完善和發展歷史最久遠的民間組織，是農業社會化服務的中堅力量，對于推動日本農業集約化、規模化和產業化發展產生了重大影響。2015年日本農協數量達到2 644家，農戶加入農協的比率超過了99%，通過農協出售農產品的農業經營體達91.07萬個，占銷售性質農業經營體總數的73.14%。與此同時，政府頒布的各項農業政策也是通過農協貫徹落實，可以說，農協與農民、政府之間形成了密切的農業共同體關系。作為農民自主經營的經濟合作組織，農協最能夠代表小農和超小農利益，切實根據農戶實際需求提供農業生產性服務，業務范圍涵蓋了農業技術指導、農田基本建設規劃、農業生產資料購置、農產品加工儲運、產品代銷、農業存貸款和金融保險服務等方方面面，在日本農業農村發展中處于舉足輕重的地位。近年來，為解決農協影響力下降和小農競爭力持續低下問題，日本政府積極推動農協在組織形式、戰略定位和服務功能等多方面變革，重點在降低農業生產資料成本、拓寬農產品流通渠道、改善基礎性產業經營條件、破除農地流轉阻力、開辟適應山丘區農業規模化新路徑等方面求突破，在保護農戶作為基本生產單位的前提下，更強調依賴農業各環節服務規模的擴大和服務質量的提升來促進實現農業規模經濟效益，增強農業市場競爭力[10]。

2.5 多層次開展農業農村人才培育

日本政府意識到僅僅依靠推動家族、村落、法人經營體改革促進農業發展是遠遠不夠的，面對農業人口急速老齡化，必須采取多重舉措培育多層次農業農村人才隊伍，才能激發鄉村振興活力。鑒于此，日本政府積極倡導新增農業人才倍增計劃，培育從事農業的新生力量。如為激發青年人務農熱情，日本農林水產省創設了青年務農補貼制度，對那些沒有務農知識又愿意從事農業的青年，政府向其及雇傭者雙方提供充沛的實踐培訓補貼。此外，政府還向新農民提供務農援助資金、擁有土地的優先權、農業技術培訓援助、農業生產低利率融資、農業基礎設施配備事業補貼、農業人口雇傭補助資金等多方面扶持，并積極改革農業保險政策，新擬定了農戶收入保險制度。2015年日本農業新增人員數量首次超過6萬人，其中49歲以下的農業新增人員2.31萬人，大部分為非農戶出身的創業型新進入者，政府積極幫助他們解決轉入農業生產所面臨的實際難題，促其盡快投入農業生產中。同時，鑒于農業勞動力嚴重緊缺，日本不斷加強對非農產業人才和國外人才在農業領域的利用，通過修訂“國家戰略特區法”為外國勞動力在日本從事農業事業掃除了制度障礙，構建起外國人在日從事農業的法律政策環境。為吸引更多高素質、受教育的年輕人投入到農業生產中來，日本不斷加大對智能型農業的開發力度，促進ICT技術和智能機器人技術與現代農業緊密結合，推動科技更好地替代傳統勞動力，切實提高農業生產效率和減少人力成本，農業生產也不再枯燥乏味，農業生產環境更具舒適性和吸引力[11]。

3 對我國的啟示與建議

中日兩國是近鄰，均具有人多地少、土地零碎分布的自然稟賦特征，相比之下，我國農業戶均經營規模更小。與此同時，中國與日本同樣面臨著農業農村經濟地位衰退、農產品國際競爭力不足、務農勞動力高齡化和婦女化等難題。作為較早實現城鎮化和工業化的國家，日本農業的今天或許就是我國農業的明天，從戰后日本積極推動農業適度規模經營的諸多舉措中，中國可獲得一些有益啟示。

3.1 持續推進農村土地制度改革創新

日本在農業人口占比已降至3%以下的情況下，仍能在堅持家庭經營的主體地位不動搖的基礎上，努力推進土地流轉與規模經營，提高農業生產效率。中國要解決“三農”問題，一個關鍵因素也是農村土地制度改革。在未來很長時間內，通過引導農地有序流轉依然是推動我國農業適度規模經營發展的最重要路徑，在土地流轉過程中必須充分尊重農民意愿和顧及兼業化長期存在的特點。借鑒日本經驗，我國在推動農地改革進程中需重點做到：(1)堅持農村土地集體所有制不動搖的基礎上，深入推動“三權分置”改革，合理界定承包權和經營權分離后的權能范圍與權力內容，進一步放活土地經營權，鼓勵工商資本下鄉以市場化方式引入新經營模式與生產關系，推動農業產業化和規模化發展，促使農民獲取更多土地權利和土地收益[12]； (2)加快推進順應新型城鎮化發展趨勢的戶籍制度改革，保障農村轉移人口的耕地承包權和宅基地資格權以及集體經濟組織成員資格，進一步完善城鄉一體化的社會保障體系，促使農民在流轉土地之后不再有后顧之憂。同時，可設立土地流轉專項補貼，提高政策的合理性和導向性，切實提升農地使用效率[13]。(3)積極探索適用于多種經營主體在不同區域環境下的流轉模式，如對于山丘區相對劣勢的地理區位環境，可借鑒日本“中山間地區直接補貼政策”[注]2000 年日本建立了“中山間等地區直接支付制度”，對于在“振興八法”規定區域內經營面積超過1hm2，且與當地村落簽訂了5年以上農地承租合同的規模農戶、農事組合法人、農協子公司等經營主體提供直接補貼，向承租山丘區農地的經營主體提供直接補貼，根據所承租農地的耕作難度及經營規模提供相應的補貼額度，防止山丘區耕地大面積撂荒。

3.2 加大新型農業經營主體扶持力度

日本把發展壯大新型農業經營主體作為推動農業適度規模經營的重要舉措，通過多次修改政策法規，不斷放寬對農業生產法人主體資格的考核力度，推動農業經營法人化，促其成為農村土地流轉的受讓主體，有效提升農業專業化、規模化、集約化水平。現階段，我國新型農業經營主體不斷涌現，但普遍面臨著規模小、運營不規范、組織帶動能力弱，甚至非農化非糧化傾向重等問題。借鑒日本推進農業生產法人化的制度政策，我國應盡快明確界定專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等新型經營主體的規范標準、認定方法和登記辦法，抓緊制定支持新型農業經營主體的政策措施，將所有新型農業經營主體納入到市場經濟運行模式的經營主體范疇中，政府通過財政、金融等中介服務為農業經營規模化發展提供強有力的支撐，并將新型經營主體對小農戶的帶動能力作為政府扶持政策的重要衡量標準，推動法人農業健康有序發展[15]。要在保障農民基本權益不受損的前提下，推動形成農業產業化經營組織新形式，積極引導專業大戶、家庭農場、農民專業合作社通過土地流轉、股份合作、土地托管等多種形式推進農業適度規模經營，建立小農戶與新型經營主體之間的利益聯結機制，實現風險共擔、利用共享，充分激發農村生產要素潛能。

3.3 切實提升農業社會化服務運營效率

農業生產服務的規模化是除卻土地規模經營外，促進實現農業規模經濟效益的另一重要途徑。日本農協在確保農民主體地位和經濟利益中做出了重要貢獻，通過面向農戶廣泛開展各類社會化服務，得到了農民積極擁護與支持[16]。相比之下，我國農村合作組織普遍規模偏小、組織化程度偏低、社會化服務領域偏窄。因此，需科學借鑒日本農協經驗，著力構建符合農民主體發展訴求的專業化農業社會服務體系，秉承“民辦、民管、民有、民受益”原則，推動構建起真正為農服務的農業合作組織，將分散的小農戶有效集中起來，合力應對日趨激烈的市場競爭和可能出現的各類自然風險。推動落實公益性服務與經營性服務相結合、專業性服務與綜合性服務相協調的服務機制，鼓勵支持農業社會化服務組織從單一環節服務向綜合性全程服務發展，探索創新多元主體引領的多種形式社會化組織服務模式，按產業鏈分工做好各類社會化服務組織之間的分工與協作，切實有效提升農業社會化服務效率[16]，并確保農民成為真正受益者。

3.4 扎實推進新型職業農民隊伍建設

與日本一樣，我國在農業農村現代化進程中面臨著農業后繼乏人的窘境。隨著農村人口向城鎮的慣性轉移以及務農勞動力老齡化趨勢加劇，我國主業農戶數量不斷減少。與此同時，年輕人“厭農”“輕農”意識持續蔓延，農業人力資本短缺問題越來越受到關矚。鑒于此，我國應積極借鑒日本做法，把發展農業教育、大力培養職業農民作為鄉村人才振興和扭轉農業農村經濟地位衰退的根本措施。(1)將新型職業農民培育工程提升到國家戰略性地位，強化人才對現代農業發展和新農村建設的支撐作用。政府應出臺專項培育職業農民的扶持政策和設立專項資金，在職業農民的教育培訓、農業設施設備購買、農業生產資料采購、農民社會保障等方面提供支援資金與補貼，優先考慮專業大戶、家庭農場主、農民合作社帶頭人、農業企業骨干和致力于農業生產經營服務的農村青年，培育一支有文化、懂技術、會經營、善管理的新型職業農民隊伍。(2)積極創造有利于農業人才成長的良好環境，拓寬農業人才引進渠道。加強營造積極的社會氛圍，提升社會大眾對農業的興趣，引導社會大眾正確認識新型職業農民的定位，鼓勵吸引新務農人員進入農業，分類引導那些“想種地”、“能種地”且立志于從事農業的返鄉農民工、大中專畢業生、城市各類人才以及退休返鄉人員等參與到職業農民的專業隊伍建設中來。(3)加強對農村留守勞動力的教育和技能培訓，構建起滿足農村留守勞動力發展訴求的教育培訓供給體系。積極開展農業技術攻關，注重研發推廣適用于老人和婦女的輕型農機和實用技術，充分挖掘留守勞動力潛能，促其參與到新型職業農民的培育中。