1978年以來中國海洋管理體制改革：回顧與展望

史春林，馬文婷

(大連海事大學 馬克思主義學院，大連 116026)

國家海洋事業成效在很大程度上取決于管理體制的完善與否，而管理體制的完善又取決于不斷改革與創新。1978年以來中國經過40多年的持續改革，基本理順了海洋管理的職能，合理配置了海洋管理資源，保證了海洋管理制度的有效實施，具有鮮明的時代特點，留下了寶貴的經驗，但也面臨著一些問題需要解決。因此全面回顧1978年以來中國海洋管理體制改革的發展歷程，檢視其演變特點，總結其可資借鑒的有益經驗，展望其未來發展愿景，具有重要的理論價值、現實作用與前瞻意義。

一、1978年以來中國海洋管理體制改革回顧

海洋管理體制是海洋管理機構的組織形式，必須與海洋生產力發展水平相適應與協調，因而是歷史發展階段性與權變性的產物，必須充分把握每個時代脈搏又不斷與時俱進。1978年以來隨著國際海洋形勢的深刻變化與中國工作重心的轉移，特別是有關涉海行業的迅速發展，中國傳統的海洋管理體制已無法適應新形勢發展的需要。在這種情況下，中國海洋管理體制改革問題被提上議事日程。從1978年到現在經過3個階段的相應變革，海洋管理體制基本上能夠符合與適應特定時空條件下海洋形勢演變的需要，并在很大程度上推動了國家海洋事業持續發展。

(一)中國海洋管理體制改革起步階段(1978-1990年)

鄧小平曾強調：“中國要富強，必須面向世界，必須走向海洋[1]。”從歷史背景來看，這一階段國內外海洋形勢的變化為中國海洋管理體制改革起步創造了一定條件：第一，1979年中美建交標志著以美國為首的西方敵對勢力對新中國海上封鎖與禁運徹底崩潰，中國海洋安全形勢趨于緩和與穩定。第二，鄧小平創造性提出的“主權屬我、擱置爭議、共同開發”的新思路為中國與周邊有關國家和平解決海洋爭端提供了理論指導。第三，隨著對外開放戰略的推行，中國海外經貿與運輸活動日益增多，開始積極參與有關國際海洋事務。第四，中國各項海洋產業蓬勃發展對經濟貢獻率不斷提高，國家對海洋事業日益重視。第五，海洋資源的快速開發在釋放巨大紅利的同時，也伴生了生態破壞與環境污染等諸多問題。在這種情況下，中國開始對滯后的海洋管理體制進行改革。

第一，從國家海洋局主管部門變更來看，改革開放之前國家海洋局由海軍代管，這種管理體制不符合國際海洋管理體制發展趨勢，因此1980年1月的《中央科學研究協調委員會會議紀要》建議：由于“海洋工作綜合性強，涉及中國科學院、石油部、地質部等十幾個部門，應由國家科委領導統一組織協調，明確分工合作”[2]。據此，1980年9月國務院和中央軍委批轉了國家科委《關于改變國家海洋局領導體制有關問題的報告》，這樣從1980年10月起國家海洋局便由此前的海軍代管改為國家科委代管。而在1983年的機構改革中，國家海洋局又改為直隸國務院并賦予其中國海域及海洋權益維護的綜合管理職責，這樣國家海洋局便由原來主要負責海洋科研調查組織工作的事業機構，轉變為國務院管理全國海洋工作的組織與協調的行政職能部門。

第二，從海洋管理層次與體系完善來看，一方面，1980-1988年國家海洋局與國家科委等五部委聯合組織開展了全國海岸帶與海涂資源綜合調查，為此成立了全國海岸帶和海涂資源綜合調查領導小組及其辦公室，同時在沿海各省級地區也相應成立了調查辦公室。到1988年調查結束后，各地調查辦公室經過改組便成為沿海各省級科委下屬的管理當地海洋工作的海洋局(處、室)，這樣地方海洋管理機構逐漸成型。另一方面，1989年國家海洋局確定了其直屬的北海、東海和南海分局10個海洋管區和50個海洋監察站的職責，從而形成了國家海洋局-海區海洋分局-海洋管區-海洋監察站4級管理體系。

第三，從海洋行業管理演變來看，20世紀80年代中國相應加強了各涉海行業的管理：其一，從救撈管理來看，1978年成立了專門的主管機構——交通部救撈局，下轄煙臺、上海、廣州3個救撈局。1989年又將原1973年成立的全國海上安全指揮部更名為中國海上搜救中心，統一組織與綜合協調全國海上搜救工作并在沿海各省級地區也相應設立了海上搜救中心及其分中心，初步形成了較為完善的海上搜救機構與網絡。其二，從航標管理來看，1980年經國務院和中央軍委批準，將原由海軍管理的航標全都劃歸交通部管理。其三，從港口管理來看，全國除秦皇島港作為國家能源港沒有下放外，其他各港業務運營都實行了中央與地方“雙重領導、地方為主”的管理體制。其四，從漁業管理來看，在農業部下設漁業局進行專門管理。其五，從海洋石油資源管理來看，成立了中國海洋石油總公司來統一開展對外合作勘探與開發活動。

第四，從海洋執法力量組建來看，主要體現在以下幾方面：其一，在海洋環境執法方面，為了實施1983年生效的《海洋環境保護法》，國家海洋局開始組建中國海監來承擔執法工作。其二，在漁政漁監執法方面，在1978年成立的國家水產總局之下設漁政局，主管漁業資源繁殖保護、漁航安全保障等工作。到1988年又把上述職能轉為農業部成立的漁政漁港監督管理局來行使，并在其下設立了黃渤海、東海、南海3個直屬海區管理局及其檢查大隊，從而打破了省級行政區域漁政執法的限制。其三，在海運安全與港航秩序執法方面，1978年以后，當年受“文革”沖擊而癱瘓的各港務管理部門逐步恢復了安全監察室。1985年國務院建立了中央與地方分工負責的海上安全監督管理體制，即沿海大港安全監督由中央管理，小港則由地方管理，而海區秩序由中央統一部署港監按海區分管。據此，在沿海主要港口組建了14個海上安全監督局作為交通部直屬的一級行政執法機構。同時沿海各省、市、縣在交通部門也都設立了港航監督或車船監理等部門，基本形成了覆蓋全國的港航安全執法布局。1986年為適應遠洋運輸快速發展的需要，國務院批準成立了中國船級社來承擔服務職責，與中國船舶檢驗局實行兩塊牌子、一套機構。1989年又進行了以政企分開為核心的港監管理體制改革，中央直屬和地方港監機構從港務局中獨立出來，在交通部分別成立了港務監督局(安全監督局)與船舶檢驗局，對外則稱中華人民共和國港務監督局和中華人民共和國船舶檢驗局；在沿海港口成立海上安全監督局；地方交通主管部門也相應設立了港航監督與船檢機構。其四，在邊海防治安執法方面，1982年海軍抽調部分人員組建了海上公安巡邏隊，1988年更名為海警，歸公安邊防領導并在各省級地區設立了海警支隊。

(二)中國海洋管理體制改革深化階段(1991-2000年)

進入20世紀90年代，隨著冷戰的結束，國際形勢總體緩和，和平與發展成為時代主題。但隨著1994年《聯合國海洋法公約》的生效，專屬經濟區等新概念的界定，世界海洋秩序發生了深刻變革，海洋爭端與資源爭奪日益加劇，海洋權益再分配進入新階段。同時國內海洋事務管理也面臨一些深層次矛盾需要解決，如隨著地方政府有關涉海活動的增加，對由中央政府為主的海洋管理體制提出了一定挑戰。在這種情況下，江澤民強調“開發和利用海洋，對于中國的長遠發展將具有越來越重要的意義”，“一定要從戰略的高度重視海洋，增強全民族的海洋觀念[3]。”為此，中國海洋管理體制進入了全面深化改革階段。

第一，從國家海洋局主管部門變更來看，1993年受精簡機構影響，國家海洋局又由國務院直屬改為國家科委管理，但這造成了國家海洋局組織權限的降低，使其對全國海洋管理與協調能力受到一定影響。對此，在1998年機構改革中便將國家海洋局改隸為新成立的國土資源部并對其性質與任務進行了調整，賦予其海域使用監督管理、海洋生態環境保護與海洋權益維護等權力，實現了向全國海洋事務綜合管理的飛躍。

第二，從地方政府海洋管理強化來看，隨著沿海各地海洋開發熱潮的興起，管理事務日益增多。在這種情況下，國家和地方政府開始著手完善沿海地區的海洋管理。一方面，1995年中編辦發文要求國家海洋局要理順其各分局與地方海洋管理機構的關系，從而初步形成了各海區管理機構與地方政府協調來進行海洋管理的格局。另一方面，1990年以后沿海各省級地區相繼成立了專司地方海洋工作的廳局級管理機構，包括“海洋與漁業廳(局)”、“海洋局”、“國土資源廳(局)”等3種管理模式，這就打破了過去單一垂直的海洋管理體系，分級管理局面逐步形成，從而有效彌補了國家海洋管理機構的不足，提高了管理時效。

第三，從海洋執法力量組建來看，這一階段發生如下變化：其一，1998年中國海監總隊成立，下設3個海區總隊和11個省(區、市)總隊及其支隊，負責查處違法使用海域、損害海洋環境與資源、破壞海上設施與擾亂海上秩序、侵犯海洋權益等行為。其二，隨著市場經濟發展，海洋交通執法原來所實行的“一港兩監”體制與分工的弊端日益明顯，導致政出多門，海域分割，監管不力，嚴重影響海上安全監督執法力度與隊伍形象。因此1998年國務院決定將原交通部船舶檢驗局與中國船級社實行“局社、政事分開”，與原交通部港務監督局(安全監督局)合并組成交通部海事局，對外稱中華人民共和國海事局(簡稱中國海事局)。根據《水上監督管理體制改革實施方案》，實行“一水一監、一港一監”管理體制，即同一水域、同一港口只設立一個安全監督管理機構，為此將沿海海域與港口等劃為中央管理，由交通部設置20個直屬海事機構實施垂直管理。這樣，全國海事就形成了部局、直屬局、分支局、海事處4個層級，分別履行宏觀、綜合、業務、現場4項管理職能。而中央管理之外的其他水域則劃為地方管理，由省、市、縣分別設置地方海事機構實行3級管理[4]。其三，1998年海關緝私隊伍開始組建，1999年成立了海關總署走私犯罪偵查局(后更名為海關總署緝私局)，下設廣東分署緝私局以及直屬海關緝私局和隸屬海關緝私局，加強對海上走私犯罪偵查與執法查處[5]。其四，2000年農業部成立了中國漁政指揮中心，統一指揮和管理全國的漁政漁監執法隊伍，下設中國漁政黃渤海、東海和南海3個總隊。

(三)中國海洋管理體制改革創新階段(2001-2018年)

2001年聯合國提出“21世紀是海洋世紀”后，一方面從國際來看，海洋作為人類除陸地之外的第二生存空間已取得全世界共識，新一輪“藍色圈地運動”所引發的國家間競爭日趨激烈，中國周邊海洋安全形勢日益嚴峻。另一方面從國內來看，隨著海洋事業蓬勃發展，特別是海洋強國戰略與“21世紀海上絲綢之路”倡議的提出與實施，海洋地位與作用更加重要。在這種情況下，胡錦濤指出：“開發海洋是推動我國經濟社會發展的一項戰略任務[6]。”習近平更是強調要“進一步關心海洋、認識海洋、經略海洋”[7]，中國海洋管理體制進入了改革創新階段。

第一，從國家海洋局職責強化與整合來看，2013年的機構改革重新組建了國家海洋局，加強了其海洋綜合管理以及統籌規劃與協調等職責。2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》不再保留國家海洋局，而將其與水利部、農業部等其他有關部門的職責進行了整合，新組建了自然資源部，但對外仍保留國家海洋局的牌子。同時將原國家海洋局應對污染等職能并入了新組建的生態環境部，這就打破了過去污染防治與保護部門分割問題。

第二，從海洋救撈管理來看，為加強海上人命搜救，2003年中編辦等六部委聯合下發的《救助打撈體制改革實施方案》批準交通部救撈局組建了3個直屬救助局與3個直屬打撈局，實行救助與打撈分開管理。為此將當時交通部煙臺、上海、廣州救撈局直接用于海上人命救助的資產與人員劃分出來，分別組建了交通部北海、東海與南海救助局，完全由政府提供財政支持，成為國家專業的搜救力量。而原來的3個救撈局則更名為交通部煙臺、上海與廣州打撈局，雖仍為事業單位，但實行企業化運作。

第三，從海洋執法機構整合來看，2013年的機構改革將原海監、漁政、邊防海警、海上緝私隊伍整合到國家海洋局并以中國海警局的名義開展海上維權執法，同時接受公安部的業務指導。2013年7月中國海警局成立，這樣在推進海上綜合執法與提高執法效能方面取得了長足進展。在此基礎上，2018年3月又進行了以下整合：一方面，將國家海洋局(中國海警局)領導管理的海警隊伍及其相關職能全部劃歸武警部隊，統一由中央軍委領導，回應了當前中國海上維權執法能力不足的問題。在此基礎上，2018年6月第十三屆全國人大常委會第三次會議通過的《關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》正式授權：自7月1日起調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局并由其統一履行海上維權執法職責。另一方面，將農業部的漁船檢驗與監督管理職責劃入交通運輸部，實現了所有船舶檢驗與監管的統一。

第四，從海洋管理協調機構組建來看，其一，為了協調軍警民聯防聯管聯建、保衛邊海防與建設邊海疆，2008年國務院設置了議事協調綜合機構——國家邊海防委員會，負責指導協調全國軍地邊海防事務，同時各軍區以及沿邊沿海省、地、縣三級也都成立了相應的邊海防委員會，負責指導與協調本轄區內的邊海防工作。其二，為了更好維護國家主權與海洋權益，2012年成立了中央維護海洋權益工作領導小組，負責協調國家海洋局、外交部、公安部、農業部、軍方等涉海部門工作。但該領導小組在2018年機構改革中被取消，將其有關職責交由中央外事工作委員會及其辦公室來承擔，并在中央外事工作委員會辦公室內設維護海洋權益工作辦公室，將海洋權益的維護工作納入了黨中央外事工作的全局中進行統一謀劃與部署，有利于更好地綜合統籌外交與外事以及涉海部門的資源與力量共同應對突發事態。其三，2013年機構改革成立了國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略與統籌協調重大事項，使得海洋事務能較為迅捷進入國家高層議程并為相關機構溝通與協調提供平臺。

二、1978年以來中國海洋管理體制改革特點

中國海洋管理體制改革的關鍵在于理順海洋管理各部門的權責及其相互關系。綜觀40多年的改革歷程可以發現，中國海洋管理體制發生了積極顯著變化并呈現出鮮明的特點，即總體發展趨勢是從分散型向綜合協調型管理方向過渡。

(一)中央海洋綜合管理呈現不斷擴大發展趨勢

1988年機構改革正式賦予國家海洋局綜合管理職能，強調“海洋不僅需要各類開發活動的行業管理，更需要從權益、資源和環境整體利益出發實行綜合管理[8]。” 1993年機構改革再次強調國家海洋局要“加強海洋綜合管理，減少具體事務”。1998年國家海洋局整合為國土資源部直屬部門后，海洋管理體制集中性進一步提升，在某種程度上改變了其過去有職無權、權責不對稱的尷尬局面。2008年機構改革又對國家海洋局職責進行了調整，要求其要加強對海洋事務的綜合協調[2]。特別是2018年的機構則將國家海洋局的職責與水利部、農業部等8個部門的有關職責進行了整合，新組建了自然資源部作為國務院的組成部門，最大限度地避免了海洋管理職能交叉與多頭管理等問題。

(二)地方海洋綜合管理呈現區域化發展趨勢

1998年中國首次提出要把海洋功能區劃作為一項推進海洋綜合管理的基礎性工作。2002年國務院批準了第一個《全國海洋功能區劃》，將沿海劃分為10種海洋功能區，確定了30個重點海域的功能。據此，2004年國務院批復山東、遼寧等地建立了省級海洋功能區，標志著地方海洋資源合理開發利用的區劃體系與綜合管理機制初步建立。之后國務院在全國啟動了海洋使用管理示范區的建設工作，這對各地海域使用進行綜合管理起到了促進作用。2011年國務院又批復了《山東半島藍色經濟區發展規劃》，這是中國第一個以海洋經濟為主題的區域發展戰略規劃。為此，山東省委成立了山東半島藍色經濟區規劃建設領導小組及其辦公室來實施綜合管理。

(三)海洋執法隊伍建設呈現相對集中發展趨勢

一方面從國家層面來看，2013年機構改革將海監、漁政、海關緝私與邊防海警4支海洋執法力量整合為中國海警局并接受公安部指導。這樣，海上執法便從原來的“五龍鬧海”變成了“二龍治水”(中國海警與中國海事)，執法隊伍的主體地位有了很大提升。特別是2018年又將中國海警歸屬中央軍委統一領導指揮的現役武警，執法權限包括行政、刑事與軍事等諸多領域，標志著高層次的海洋綜合執法進入了新時代。另一方面從地方層面來看，沿海地區開始組建區域性海上綜合執法隊伍，如2003年12月廈門市將海監大隊與漁政處、漁監局等單位合并組建了海上綜合行政執法隊伍。上述舉措在一定程度上改變了過去執法機構各部門分設、職責交叉、多頭執法的格局，使執法隊伍、裝備與經費等能夠綜合調配。

(四)跨行業與跨區域海洋管理呈現統籌協調發展趨勢

由于傳統各部門與各地方政府利益訴求的差異性，使得跨行業與跨區域海洋管理有時難免會掣肘與扯皮。對此，海洋綜合管理的邏輯選擇就是組建協調機構：一方面從國家層面來看，十分注重高層與應急協調：其一，增強高層宏觀協調能力，如2013年國家海洋委員會的成立有助于重大事務組織協調。其二，增強應急協調能力：首先，由原國家海洋局主導成立了海洋應急管理領導小組，成員包括國家海洋局主要領導與沿海各地方政府分管領導；其次，由交通運輸部海事局主導、有10余個部門參與成立了國家海上搜救部際聯席會議，統籌全國搜救與污染應急管理；最后，由海關總署主導、并與最高人民法院和最高人民檢察院協商確立了聯席會議制度，協商解決海上緝私執法辦案中突出的法律疑難應急問題。另一方面從地方層面來看，開始實施海上聯合執法，如2010年4月廣東惠州市海事局與市邊防支隊以及市海洋與漁業局簽署了《海上執法協同配合協議》，共同建立了聯勤、聯防與聯動的執法機制。

總之，1978年以來中國逐步將海洋多元管理主體及其職責進行了有機整合，初步實現了“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”[9]，并將海洋管理的工作重心從傳統的資源開發與利用管理轉向集中于維護國家海洋權益與安全、保護海洋生態環境以及應對突發事件等公共事務的治理。

三、1978以來中國海洋管理體制改革經驗

1978年以來中國海洋管理體制改革的目標是追求建立綜合型、高效能與運轉靈活的模式，留下了許多寶貴的經驗。

(一)注重海洋管理體制改革頂層設計

海洋是多產業與多部門集中聚合的領域，同時海域的整體性、海水的流動性與生態的區域性等特征，都要求其管理必須跳出行業、部門與地方利益的樊籬而實行綜合管理，因此只有加強宏觀層面的頂層設計與統籌兼顧，才能真正實現海洋開發、利用與保護有機統一，真正達到相得益彰的整體效果。

第一，黨和國家領導人心系海洋管理體制改革。其一，聽取工作匯報。如1980年國家海洋局由國家科委代管后，國務院副總理方毅多次到國家海洋局聽取工作匯報，并強調國家海洋局“考慮問題和作決定要站在國家的高度……任何決策和行動都是為了國家利益[10]。”其二，發表相關談話。如早在2002年4月時任福建省長的習近平就明確提出要“突出抓好海洋綜合開發和海洋綜合管理兩個重點[11]。” 2004年3月胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上強調要“全面推進海域使用管理”[12]。2004年7月溫家寶總理考察交通工作時強調要完善海上搜救體制改革，據此2005年5月建立了國家海上搜救部際聯席會議制度[13]。2006年12月胡錦濤總書記在中央經濟工作會議上強調要“做好海洋規劃，完善體制機制[14]。” 2012年3月習近平在“兩會”上表示“要注重加強海洋管理”[15]。其三，開展集體學習。如2013年7月中央政治局圍繞海洋強國建設問題進行了第八次集體學習，習近平強調要“著力推動海洋維權向統籌兼顧型轉變”[7]。其四，題詞進行勉勵。如1984年10月9日全國人大委員長彭真為國家海洋局新組建的執法船題寫了“中國海監”。1994年7月22日在國家海洋局成立30周年之際李鵬總理題詞：“管好用好海洋，振興沿海經濟[16]。”

第二，加強海洋管理體制改革戰略規劃。海洋發展戰略規劃是國家在一定時期內海洋事業發展的總體方向，并決定著海洋管理體制改革的目標、原則與措施。1978年以來中國海洋綜合管理體制改革被逐漸納入國家視野，特別是2000年以后更是獲得了中央高層的積極推進，如2006年國家“十一五”規劃《綱要》提出要“實施海洋綜合管理”。2010年中共中央“十二五”規劃《建議》再次提出要提高海洋“綜合管理能力”。為此，2011年公布的國家“十二五”規劃《綱要》專門論述了海洋綜合管理問題，強調要“加強統籌協調，完善海洋管理體制”。2013年3月政府工作報告首次提出了“加強海洋綜合管理”的要求并進行了部署。為此，2013年4月國務院批準的《國家海洋事業發展“十二五”規劃》強調要進一步完善海洋綜合管理體制與機制，使海洋綜合管理調控手段更加明顯加強。由此可見，中國海洋綜合管理體制改革已進入到國家最高決策。

第三，召開相關會議部署海洋綜合管理體制改革任務落實。如1991年召開的首次全國海洋工作會議強調要加強海洋綜合管理，1993年全國海洋局長會議強調要努力推進海洋綜合管理，2006年召開的中央經濟工作會議強調要有效推動海洋綜合管理體制改革。

(二)注重依法推進海洋管理體制改革創新

國內外有關法規為中國海洋管理體制改革提供了法理依據，起到了基礎保障作用。一方面從國際公約來看，1994年生效的《聯合國海洋法公約》確立了沿海國家活動及其管理的綜合任務，如在其“序言”中強調“各海洋區域的種種問題都是密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮[17]。”這種海洋“整體觀”要求各締約國要加強海洋綜合與協調管理，從而改變了各國海洋管理的實踐價值取向。1996年中國批準該公約，為中國實施海洋綜合管理提供了國際法基礎。又如國際海事組織(IMO)制訂的《1979年國際海上搜尋救助公約》要求各沿海國要建立搜救協調中心(RCC)[18]，1985年中國加入該公約后便為此積極籌備，到1989年設立了統一的中國海上搜救中心。

另一方面從國內法規來看，1978年以來中國頒布的一系列有關海洋管理的法規為有關管理體制改革提供了制度保障。如1983年3月1日開始施行的《海洋環境保護法》賦予國家海洋局負責海上巡航監測、監視管理等職責，為此國家海洋局組建了海監隊伍開始巡航執法。又如為貫徹1984年元旦開始施行的《海上交通安全法》的有關規定，1985年國務院便做出了改革海上交通安全監督管理體制的決定，建立了中央與地方政府分工負責的海上交通安全監管體制。再如2002年元旦開始施行的《海域使用管理法》確立了海洋功能區劃、海域權屬管理等基本制度，從而推進中國海洋綜合管理步入法制化、科學化與規范化的軌道。

(三)注重發揮科技在海洋管理體制改革中支撐作用

一方面從海洋管理目標或價值來看，科技是海洋管理效用的倍增器。與陸地管理相比，海洋管理更復雜、科技含量更高，必須依靠高新科技來降低管理成本，提高海洋管理跨部門、跨行業、跨區域與跨層級協同水平。因此1978年以來黨和政府十分注重發揮科技在海洋管理體制改革創新中的支撐作用，先后提出了“依靠科技進步促進海岸帶、海島開發建設”等口號，進而在國家層面確立了“科技興海”等戰略，力求以高新科技作為海洋管理決策的基礎，全面提高海洋管理效能。另一方面從工具政策與手段來看，1978年以來國家在海洋科技管理的戰略規劃、主體選擇、經費投入、人才培養等方面都非常重視增強政府管理與服務的水平，最大化地釋放海洋科技發展的活力與后勁。

(四)注重借鑒國際海洋管理體制改革有益經驗

1978年以來中國海洋管理體制改革非常注重與國際接軌，積極回應聯合國與國際海事組織有關倡議，努力借鑒其他國家成熟做法，不斷推進中國海洋管理體制進步與完善。

第一，吸收國際上海洋“綜合管理”先進理念。理念是海洋管理行為的基礎，20世紀80年代以來國際社會逐漸形成了海洋綜合管理這一理念。1989年聯合國秘書長在報告中號召沿海國家要大力實施海洋綜合管理；1992年聯合國環發大會通過的《21世紀議程》對各國建立海洋綜合管理體制提出了明確要求[19]； 1993年第48屆聯大要求各沿海國要把海洋綜合管理列入國家發展議程。對此中國政府積極響應，在1994年通過的《中國21世紀議程》，以及1996年制定的《中國海洋21世紀議程》和1998年發布的《中國海洋事業的發展》白皮書等，都強調了建立與完善海洋綜合管理體制的重要性。

第二，學習國際上“綜合執法”隊伍建設模式。發達國家通常都有一支裝備精良、技術先進、功能齊全、訓練有素、反應迅捷、保障有力的復合型、高效能、準軍事化的執法隊伍來行使海洋綜合維權執法職能，如美國有海岸警衛隊(USCG)、英國有海事與海岸警備隊(MCA)、日本有海上保安廳(JCG)等。對此，2013年中國參照有關國家執法隊伍建設模式，將海監、漁政、海關緝私與邊防海警等4支執法力量合并組建了中國海警，2018年又將其整建制轉為武警現役，提升了中國海上維權執法的力度。

第三，借鑒國際上“綜合協調”組織架構體系。國際上通常采取以下兩種做法來綜合協調分散在各部門的涉海事務：一方面設立高層次議事協調機構，如美國成立了國家海洋委員會，俄羅斯成立了聯邦政府海洋委員會，澳大利亞成立了海洋戰略管理委員會等。對此，中國借鑒有關國家做法，2013年成立了高層次的議事協調機構——國家海洋委員會。另一方面設立涉海部門聯席會議機制，如法國有部際海洋聯系會，日本有海洋開發省廳聯席會等。對此，中國也借鑒有關國家做法，涉海部門建立了各種各樣的聯席會議機制，如2005年設立國家海上搜救部際聯席會議，提高了海上應急協調能力。

四、中國海洋管理體制改革展望

由于1998年中國海事管理體制改革后到現在沒再進行較大改革，某些方面已不適應國內外海事形勢發展的實際需要；2013年海洋管理體制改革雖取得一定成績，但也暴露出在改革當初所始料未及的問題；而隨著2018年新一輪海洋管理體制改革的逐步展開，一些海洋管理組織架構及其職能需要進一步深入調整與完善。

(一)繼續整合優化海洋管理機構及其職能配置

2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》強調要以推進“機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置”[20]。據此，中國海洋管理體制改革的趨勢是把職能相近與業務趨同的部門進行相對集中，以避免因職能交叉而出現重復與多頭管理問題，因此中國海洋管理機構及其職能未來仍有進一步優化整合的空間。

第一，拆分中國海事局部分職能。一方面，由于目前中國海事局仍具有海上設施與船舶污染防治職能，面臨著與2018年新成立的生態環境部的污染防治職能交叉重疊問題，因此將來可把中國海事局的船舶污染防治的職責歸并到生態環境部，實現對海洋污染問題進行統一治理。另一方面，中國海事局是集海上交通安全管理與執法于一體的部門，這會導致決策(管理)與執行(執法)之間制約缺失。同時中國海事局與中國海警局作為兩個平行的執法主體仍無法根本擺脫原來傳統的“五龍鬧海”弊端，只不過變成了“二龍鬧海”，因此將中國海事局執法權收歸中國海警局應是下一步改革重點，實現海上執法綜合性與統一性。這樣經過上述優化整合后，中國海事局可側重海運安全事務專門管理。

第二，增加應急管理部海洋防災減災救災職能。2018年機構改革將公安部、國土資源部等9個部門的消防、地質與水旱災害防治、草原與森林防火、震災救援的職責進行了整合，新組建了應急管理部。由此可見，應急管理部既沒有海洋防災減災救災這一職能，又沒有相應的專門應急隊伍。因此應盡快將原國家海洋局有關海洋防災減災救災的職能以及交通運輸部的救撈局及其救助與打撈專業力量、中國海事局與中國海上搜救中心及其專業搜救隊伍等也都合并到應急管理部，增強海洋防災減災救災能力與應急水平。

第三，強化海洋社會治理職能。目前海洋事務公共性日益突出，社會公眾對海洋公共服務需求也日益增加，但中國海洋公共服務卻存在供給方式單一、數量不足與水平較低等諸多問題，因此盡快構建海洋公共服務供給體系、加強海洋社會治理便成為當務之急。一方面，應根據有限政府原則退出部分管理領域，盡量減少海洋行政審批事項，為海洋社會治理留下足夠的發展空間。其一，打破海洋行政性體制安排與行業壟斷，如目前中國海事管理機構仍承擔著船舶檢驗與船員培訓等職能，但從這兩項職能性質來看并不具有公共產品非排他性與非競爭性這兩個顯著特征，因此應將這類與海運市場發展不相適應的管理職能盡快剝離出去，通過市場機制來運作。其二，政府可將原來由政府承擔的一些公共服務職能轉移給有關企業與社會組織，如一般性的海損事故搜救與溢油清理可交由有關企事業單位與志愿者來承擔，這樣既可降低管理成本，又可讓廣大企業及其從業者享受到改革發展的紅利。其三，逐步構建海洋資源管理與資產管理相對分開體制，因為后者是基于所有者身份所行使的財產權，應側重通過市場機制發揮其管理作用，以便實現國有資產權益最大化。另一方面，應加強政府社會引導，提高多方主體參與海洋社會治理的廣度與深度。其一，政府應依托有關研究機構和大專院校成立各種專家咨詢委員會作為海洋管理與執法服務的智庫，就重大事務決策及應急行動等給予咨詢與指導。其二，政府應通過舉辦聽證會等多種方式讓各類社會組織與公眾積極參與海洋事務規劃、決策和執法活動，提高海洋公共服務供給效率。

(二)盡快健全海洋維權執法運行機制

2013年中國海警局成立后組建緩慢，僅僅是將海監、漁政、海上緝私與邊防海警這4支執法隊伍在形式上簡單地歸并到了一起，除國家層面海警局機關倉促整合外，在地方層面并未產生實質變化，在對內執法時各機構仍是原班人馬履行其原本職責，在對外執法時通常采取聯合執法模式。而在原來各執法部門尚未真正融合統一、運行機制還不夠完善、隊伍磨合程度還不順暢的情況下，2018年又按照先移交、后整編的方式將中國海警局及其相關職能全都劃歸武警部隊，成為由中央軍委統一領導下的現役部隊。在這種情況下，應大力加強海洋執法隊伍建設，盡快完善維權執法運行機制，實現職能、編制、價值觀等方面真正整合。

第一，完善相關立法。從2013年和2018年這兩次規模較大的海洋管理體制改革來看，都是機構設置先于相關法規創制，結果造成立法相對滯后。對此，一方面要明確維權執法主體資質問題，制訂《中國海警局組織法》《中國海警法》等基礎性條例與規范，全面推進中國海警地位、機構、職能、權限等法定化與綜合化，保障機構設置、人員編制、財政配置、運行機制、法律責任等事項規范化與科學化，特別是賦予中國海警搜查、逮捕、起訴等與執行任務相關的職權。另一方面要明確維權執法行動依據問題，制訂《中國海警執法條例》與《中國海警執法程序法》，減少中國海警執法依據不明問題。

第二，實行人員分類管理。中國海警轉為武警后，一方面其中的公務員可轉為現役干部，評授武警警銜且享受解放軍現役軍官待遇。但依據《關于公安邊防消防警衛部隊接收地方干部轉現役的規定》，武警接收地方干部轉現役須具備國家公務員資格并規定了任職年齡的限制，而原本隸屬于不同部門的執法人員編制與構成卻各不相同，既有現役與公務員，又有事業與合同編制，特別是船員多為合同制。這樣，2018年中國海警轉為武警后會把一些事業編、合同制人員以及年齡偏大的公務員擋在現役隊伍之外。另一方面，中國海警轉為武警現役后流動性較大，正可謂“鐵打的營盤流水的兵”，這不利于專業執法與技術人才經驗積累。在這種情況下，中國海警轉為武警后應實行人員分類管理：執法人員應以取得執法資格證書的現役制海警士官與義務兵為主，但在行政、技術、后勤等崗位上可安排一定比例的文職人員，實行聘任制，按照公務員與事業編運行。而高級船員(持有甲類海船三副或三管輪以上崗位適任證書)現役期滿轉業后可納入公務員編制繼續從事航海技術與輪機工程等方面工作。

第三，提高執法隊伍綜合素質。原來各海洋執法隊伍分別隸屬于不同部門，形成了不同的執法優勢、方式與文化，彼此之間界限明顯。針對原來海上各執法隊伍整體素質良莠不齊以及自身學歷與掌握的技能高低不一的現狀，中國海警轉為武警現役后，首先要加強內部整合，增強執法人員協同力，提高執法人員綜合素質，實行“一人多能、一船多責”。為此，中國海警轉為武警現役后要嚴格人員招錄、選拔、培訓、演習與考核等制度，開展國際海洋執法交流與合作，以保證海上執法規范性、專業性、嚴肅性、公正性與高效性。

第四，健全執法權力監督機制。近年來中國有關海洋管理體制改革一直沒有建立起對海洋執法權進行全面約束、監督與責任追究機制，而海上執法涉及范圍廣且自由裁量權大，特別是隨著海洋執法隊伍的整合與統一必然會導致其執法權限的擴大，如果監督缺位會造成執法失范與失當等問題。為此，必須建立有效監督機制以保證執法權合理合法運行。其一，從監督組織保障來看，應充分發揮2018年新成立的國家監察委員會及其領導的地方各級監察委員會獨立專職的監督作用。其二，從內部監督來看，應健全海洋執法全過程、全方位、全覆蓋違法問責追究制以及侵權賠償制、考核評議制、案卷審查制等監督體系。其三，從外部監督來看，應實現監督主體與方式多元化，向社會公布海洋執法權力清單、責任清單和負面清單，接受社會公眾與新聞輿論的廣泛監督。

(三)進一步增強跨部門與跨地區統籌協調能力

1978年以來中國海洋管理條塊分割問題雖在某種程度上有所改善，但還需要不斷完善海洋綜合管理協調體系，提高跨部門、跨層級、跨行業與跨地區統籌水平。

第一，促進國家海洋委員會盡快發揮其統籌協調作用。2013年設立了高層次議事協調機構國家海洋委員會，但到目前該機構并沒有開展任何實質性的運作。另外，2013年的《國務院機構改革和職能轉變方案》規定國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔，而在2018年的機構改革中不再保留國家海洋局，只是對外還保留著國家海洋局的牌子。在這種情況下，再由徒有其名的國家海洋局承擔國家海洋委員會的具體工作已無法實現，因此應加強國家海洋委員會職能：其一，要強化國家海洋委員會綜合決策與宏觀協調職能，并由各涉海部委負責執行，以便實現海洋決策與執行有效統一。其二，國家海洋委員會運作需要高層重視、介入與推動，依靠領導權威提供協同動力。其三，國家海洋委員會可借鑒2018年新設立的中央外事工作委員會的做法，設立獨立的辦公室或秘書處來處理日常工作。其四，國務院目前還設有國家邊海防委員會，為避免職能交叉與雙重協調等問題，應重新界定國家海洋委員會與國家邊海防委員會的職責關系，將國家邊海防委員會更名為國家邊防委員會，使其只負責陸疆邊防統管事務，而把其有關海防協調職責移交給國家海洋委員會。

第二，重新設立各類部際聯席會議機制。由于2018年新一輪海洋管理體制改革涉及到諸多涉海部門及其職能的調整，原來一些部際聯席會議的成員單位發生了很大變化，因此應由自然資源部、生態環境部、交通運輸部等主要涉海部門牽頭盡快設立新的各類部際聯席會議機制，來加強對海洋資源、生態環境、應急響應等重大事務協調。

第三，明晰中央與地方海洋管理范圍及其權責分配。近年來中央與地方沿海政府之間不協調性問題日益嚴重，這是因為目前中央與地方政府在海洋管理范圍及其權限劃分方面還不太清晰明確。因此應進一步明確中央與地方政府對海洋事務的協調管理，妥善處理好中央與地方政府海洋管理范圍及其權責分配，實行分區域與分事項管理。一方面從橫向海洋管理范圍劃分來看，應借鑒國際通行做法，以目前中國12海里領海基線作為分配國家和地方政府各自職責的界限，領海基線以內的海域授權給地方政府集中管理與綜合開發，但對于在地方層面上無法協調與管理的、超越一定規模與涉及全局性的事項則收歸中央統一管理。同時為避免地方政府對海洋資源過度開發，還應完善相關備案與督察制度，加強宏觀監管；而12海里以外的毗連區、專屬經濟區、大陸架以及國際海底和南北極資源的開發管理則由國家層面統一負責。另一方面從縱向海洋管理職能劃分來看，在堅持中央政府統一行使國家海洋資源所有權的同時，按照分級管理原則，逐步建立權責清晰、利益平衡、良性互動的垂直管理體制。中央政府涉海部門應定位于落實海洋政治、外交與國防功能以及海洋開發利用的宏觀經濟管理職能并進行監督檢查。而地方海洋管理機構則應主要貫徹執行中央政府制定的方針政策并依法管理法定范圍內海域的具體事務，形成中央統一管理和授權地方分級管理相結合的海洋管理體制。

第四，促進地方與地方海洋管理合作與協調。目前中國行政區劃除海南外均是針對陸地制定的，沿海地區向海一側并沒有明確的行政區劃，因此沿海各地方政府都是根據當地海洋開發利用的實際需要逐漸擴展向海一側的區域。這一方面受利益驅動導致各地海洋資源開發所帶來無序、無度以及權益糾紛等問題越來越多、越來越嚴重。如中國北方200千米海域內有大連、營口與太平灣3個億噸級大港[21]，而港口業務同質性較強，這種過于集中的港口布局很容易導致激烈競爭，造成貨源不足和深水岸線資源浪費。而另一方面又存在跨地區海洋污染等公共事務治理失靈問題，因此要依據《行政區域界線管理條例》科學劃分各地海域行政界線，落實管理責任，克服地方保護主義，如有條件的地方可試行“灣長制”，實現跨地區協同效應。

第五，綜合統籌海域與陸域管理。海陸連接與重疊區域，海洋與陸地的管理分界線一直模糊不清，如海岸帶是典型的海洋與陸地重疊區域，該區域既具有國土性質又屬于海域范圍，既有漁業養殖與捕撈行為又有港口建設與物流活動以及臨港經濟與旅游活動，更有生態保護與修復需要，涉及到眾多海、陸管理主體，但由于各部門法律授權依據與管理目標不盡相同，難免會出現矛盾。因此對于上述地區及其從業人員的管理就要有針對性地加強陸海有關部門及其職能協調，構建海陸聯動、海河同步綜合管理體系，如近海漁民轉產轉業問題既是海洋漁業管理部門的重要工作，又是人力資源與社會保障部門的職責，需要這兩大部門共同合作加以解決。特別是要完善海岸帶綜合管理體制，建立灘涂綜合開發試驗區，推進海域使用與工程建設管理對接機制，合理把握沿海港口與臨港經濟建設節奏。

第六，加強中國海警與海軍協調配合。2018年中國海警轉為武警現役后，具有了行政與軍事雙重性。海警與海軍雖都是海上維權執法重要力量，但其地位、功能與影響等又不盡相同，因此應在中央軍委統一領導下，盡快出臺海軍與海警在維權執法方面開展協調配合的運行方案，建立起長效而穩定的相互支持機制。一方面，隨著中國海警轉為武警現役后，其維權執法的力量與力度將會有極大提高，因此應將中國海警用于一線維權執法，而把海軍作為其保障后盾，如對爭議地區的海洋權益維護行動給予必要支持，使兩支維權執法力量各展所長，優勢互補。另一方面，隨著中國海軍實力日益增強并向遠洋方向發展，在平時應由中國海警來負責過去海軍所負責的近岸防御任務，而在戰時則由海警來承擔部分警戒與后勤保障任務，充分發揮中國海警作為準軍事力量的作用。

總之，經過40多年的改革探索，具有中國特色的綜合協調型海洋管理體制已初步形成與塑就，但也面臨一些問題需要解決。為此，就要繼續深化海洋管理體制改革，不斷提高海洋管理效能與效率，為21海上絲綢之路建設以及海洋強國與交通強國建設做出新貢獻！