金融科技監管：英國經驗與中國探索

● 劉 品

金融科技在我國發展的初期，監管部門為了支持新興金融業的快速發展和創新，并未采取過多措施進行約束。然而，在行業超快速增長后，問題和風險逐漸顯露出來。為了中國金融體系的穩健，政府加強了對金融科技行業的監管和控制。英國是世界領先的金融服務中心，為了繼續保持在金融創新與監管方面獨特的競爭力，英國非常重視金融科技和監管科技的發展，并逐漸形成了一套行之有效的監管體系，其監管體系值得我們好好研究和思考。

一、金融科技的含義

金融科技（Fin Tech）這一詞，目前尚無統一規范的定義，其定義會隨著理論和實踐的發展不斷調整和完善。概念雖各有不同，但都側重技術對金融業務的輔助，強調運用科技為金融行業服務。2016年3月，金融穩定理事會（FSB）在金融科技專題報告中，首次在國際層面上提出金融科技的定義，“金融科技是指通過技術手段推動金融創新，形成對金融市場、機構及金融服務產生重大影響的業務模式、技術應用以及流程和產品。”

二、英國金融科技監管經驗借鑒

（一）雙峰監管模式

英國的金融科技之所以能夠成為全球領導者，離不開英國政府的重視和其理想的監管體系。1995年，英國經濟學家邁克·泰勒就曾提出雙峰監管模式既能穩定金融體系、防范系統性風險，又能防止金融機構的不規范操作和信息披露不完整等不當行為，保護消費者利益［1]。2011年6月，英國政府對金融監管體制進行全面改革，由審慎監管局（PRA）和金融行為局 （FCA） 所構成的“準雙峰”監管模式代替原有財政部、英格蘭銀行、金融服務局（FSA） 三方共同監管模式［2]。這種模式在促進金融市場良性競爭的同時保護了消費者的利益。例如，2015年，金融行為局制定了一項保護儲戶利益的規則，規定金融機構必須在賬戶余額旁凸顯利率信息，讓消費者可以像使用價格比較網站一樣比較存款利率，以構建一個良性競爭的市場環境。

（二）行業自律先行

2005年，英國第一家P2P網絡借貸公司Zopa成立。由于英國P2P起步早，缺乏相關法律法規的約束，2011年，三家P2P網絡借貸公司在認識到金融科技行業的健康發展和自身長遠利益具有一致性的情況下，帶頭成立行業自律組織——P2P金融協會（P2PFA），并主動要求政府對其監管。P2P金融協會通過行業規章規范整個P2P行業，在維護組織成員共同利益的同時保護行業消費者的利益，并為P2P行業提供法律基礎。在P2P金融協會的推動下，2014年，英國金融行為局出臺全球第一部宏觀層面上專門針對P2P和眾籌業務的法律法規。

（三）鼓勵金融創新

為了鼓勵和支持金融市場創新，促進有效競爭，2014年10月，英國金融行為局推出“項目革新”（Project Innovate）計劃。項目革新由兩個部分構成：孵化器（Incubator）和創新中心（Innovation Hub）。其中孵化器旨在幫助創新企業順利獲得金融行為局的授權。比如，幫助企業呈現一個符合規定的商業計劃。企業獲得金融行為局授權后便可在創新中心尋求早期的建議和支持。比如對于尚不熟悉監管政策的小型初創企業，創新中心會幫助其了解監管框架，提供專業性建議。通過這種模式，一方面創新中心可以了解企業的商業模式，另一方面企業可以了解自己的責任。這不僅有助于探討企業的商業模式如何適應英國現有的監管制度，而且監管機構能及時發現監管空白和監管漏洞，相應的對制度進行調整?？偟膩碚f，孵化器和創新中心都是為了實現項目革新的目標：為那些能真正改善消費者生活的金融創新保駕護航。

（四）監管沙箱

2016年5月，金融行為局正式啟動監管沙箱（Regulatory Sandbox ）。監管沙箱旨在為企業提供一個能測試創新產品、服務、商業模式和交付機制的真實市場。每個申請成功的企業都會分配一個專門負責設計和實施測試的工作人員。工作人員會幫助企業調整以符合監管框架，確保創新產品和服務在測試中乃至測試后能建立恰當的保護措施。測試完成后，企業必須提交一份最終總結報告，以匯報取得的測試成果及下階段的計劃。金融行為局與企業通過這樣的緊密合作和交流減少了創新產品和服務投入市場的時間和成本，降低了監管風險，吸引了更多投資流向金融創新企業。根據2017年金融行為局的監管沙箱經驗報告，第一批次中75%的公司已經成功完成測試，其中90%左右的公司在測試后成功投放市場［3]。

（五）監管科技

為了提高監管效率和效果，降低合規成本，保護金融科技健康快速的發展，監管科技（Reg Tech）應勢而生。2016年，英國金融行為局定義監管科技為金融科技的子集，強調利用技術使合規過程自動化，便于金融機構高效地滿足監管部門監管要求。監管科技的運用一方面能幫助金融機構遵守法規，減輕監管負擔，為金融市場帶來新的活力。另一方面能讓監管部門遠離繁重的監管工作，以經濟、靈活、及時的方式獲得監管數據和報告，實時識別違規和不當行為。2017年，英國財政部委托安永（EY）和創新金融（Innovate Finance）對所有英國金融科技企業進行了一次全面普查。1400家金融科技企業被邀請參加線上調查，245家代表性企業接受了調查。其中24%的被調查者認為，滿足政府的監管要求成為運營過程中的一大難題［4]。

綜上所述，英國的金融監管體系主張既鼓勵創新促進競爭，努力使其保持國際市場領先地位，又防范著不斷復雜化的系統潛在風險，穩定市場。

三、中國金融科技監管道路探索

（一）金融體制改革

我國金融監管一直沿用1993年金融體制改革決定的分業監管模式，由銀監會、證監會以及保監會分別對自己的領域進行監管。在分業監管模式下，對于身份復雜的監管對象，監管機構不能將其完全分離納入一行三會的監管體系中，容易出現監管重復和監管空白等問題。這些問題隨著金融科技這一新興行業的迅猛發展也愈發明顯，傳統的金融監管模式已經不能有效應對游離在外的以科技驅動的金融創新。如何進行改革引起多方熱議。王華慶和李良松（2018）認為在分業監管模式下，較難實現有效監管。而在雙峰監管模式下，行為監管可以通過穿透式監管幫助業務邊界模糊的金融科技保護消費者的利益，審慎監管可以突破之前的局限盡可能的避免監管空白，對所有需要審慎監管的機構進行監管［5]。體制改革勢在必行，但重要的是要注意結合我國實際情況，在現有框架下進行調整，營造一個健康的金融生態環境。英國雙峰監管模式也是在澳大利亞經典雙峰監管模式的基礎上，根據其自身特點，在英格蘭銀行內部設立審慎監管機構，且審慎監管和行為監管都在英格蘭銀行的指導下運作。2018年，我國十三屆全國人大一次會議國務院機構改革方案顯示，將不再保留中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會，整合其職責組建中國銀行保險監督管理委員會，并把擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。此次改革有利于解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管。雖然離實現理想中保護消費者和防范系統性風險兩大目標還有一定距離，但是只要一直堅持從國情出發探索屬于中國的金融監管道路，就能實現整個金融體系穩定。

（二）突出行業協會的作用

為了行業的持續發展，行業協會需要自覺的承擔自己的責任，加強自身建設，建立行業標準、發揮服務實體經濟和社會公眾等方面的重要作用。在初期，我國的金融科技行業協會作用不大，有時甚至被當成工具用來謀取私利，其主要原因是缺乏自律，被短期的利益蒙住了眼睛，不能做到嚴于律己，給金融科技行業甚至社會帶來了嚴重不良影響，不利于真正的金融科技創新企業和整個行業的健康發展。如何從英國金融科技行業自律機制中吸取營養來彌補政府監管的不足和權利逐漸下放帶來的風險，增強行業自律與政府監管的互補作用，共同作用，是我們正在探索且不容忽視的工作。

（三）支持金融科技創新

我國傳統的金融監管體系是根據早期較單一的金融市場建立的最優監管體系。但近年來，隨著互聯網技術的發展，金融科技行業發生了顛覆式的變化。根據2017年8月高盛公布的名為《金融的未來：中國金融科技崛起》報告，在2010年到2016年之間，中國第三方支付的交易規模增長了超過74倍，而網絡借貸總資產在2013年到2016年增長了36倍［6]。與此同時金融體系中也產生了更多不可預測的新型風險，助長了金融機構欺詐、不公平交易等不規范操作。傳統的金融監管體系已經不足以應對金融科技飛速發展產生的風險。從2016年開始，國家及地方政府密集出臺各項監管政策，致力于建立一個合適的監管結構和可行的行業標準。但是層出不窮的各種規章制度，導致金融機構面臨著巨大的監管壓力。如何創造適合創新的金融監管環境成為有關主體的主要議題。中國互聯網金融協會曾主張我國可以借鑒英國的創新項目監管沙箱。監管沙箱其實是給擁有創新技術且通過審核的產品一個測試環境，讓金融科技企業能在一個相對穩定，可預見的金融監管環境中，最大限度的發揮金融科技企業的活力的同時也讓監管機構了解金融科技創新產品或者服務的內在發展規律，以更好地創新金融監管制度，從而減少因監管者和監管對象之間信息不對稱而產生的盲目監管和監管空白。孟娜娜和藺鵬（2018）提出通過監管沙箱收集金融科技創新產品或者服務在指定區域的試驗數據資料來掌握金融科技創新的新范式如何在保護金融消費者和有效掌控各類風險的前提下發揮金融科技企業創新的活力［7]。當然除了應用監管沙箱，還可以通過孵化器等有效機制支持金融科技創新，為金融科技企業營造一個健康的外部發展環境。

（四）加大監管科技的研究

隨著科技的發展，互聯網強大的信息傳遞與共享功能使得信息更加透明，可以有效的提高效率、降低信息成本和交易成本。但以往習慣于事后總結的傳統監管模式缺乏專業的監管團隊和技術條件來及時應對這一新興模式，無法確保信息透明和規范操作，難以有效保護金融消費者。楊東（2018）認為可以在現有金融監管體系之外增加科技監管體系，以科技驅動型監管應對科技驅動型金融創新，改善傳統監管模式曾經行之有效但面對瞬息萬變的金融科技卻無法適應的局面，形成雙維監管體系［8]。監管科技以技術為核心，發揮自動收集，處理海量信息的優勢，將合規過程數字化，實現實時監測和預警，變被動監管為主動監管。中國作為一個擁有無限潛力的大市場，需要一個高效率、低成本的體系來防范風險，維護市場安全和鼓勵金融機構的創新。促進監管科技在金融監管中的作用，加大監管科技的研究和運用，構建一個全方位動態的數字化監管體系是我們努力的方向。

四、結論

盡管我國跟英國的金融監管體制各有不同，但是想要擁有一個行之有效的金融監管體系，特別是對高速發展的金融科技有效的監管體系的訴求是一樣的。其核心就是發展以數據為基礎的監管科技，完善全方面的科技監管模式。在發展科技監管的過程中，監管者容易忽視監管政策的變化對被監管者造成的壓力，所以需要監管沙箱等輔助手段幫助金融創新企業適應監管環境的變化。此外，需要監管體系中各個主體自律的飾演自己的角色，才能實現科學有效的中國金融監管。