我國個人住房房產稅改革的必要性和要素設計

黃 斌

（阜陽職業技術學院，安徽阜陽236031）

2011年，個人住房房產稅在我國上海、重慶兩市進行試點。與現行面向城鎮經營性房產的房產稅不同，個人住房房產稅是指以個人擁有的非經營性住房為征稅對象的一種財產稅。個人住房房產稅政策的全國推廣是必然的，這是由完善我國稅收體系和地方城建發展需求等諸多因素共同決定的。在已經取得試點經驗的基礎上，如何針對個人住房房產稅的稅收要素進行優化，是未來個人住房房產稅政策推廣面臨的重要課題。

一、我國房產稅的發展概況

我國房產稅的開征可以追溯至1951年，對城市中的房屋和土地統一征收城市房地產稅。1973年，為減少稅種，城市房地產稅被并入工商稅[1]。上世紀八十年代，房地產稅被以房產稅和城鎮土地使用稅的形式恢復，并一直沿用至今。房產稅將征收范圍限定在城鎮經營性房產，對個人擁有的非經營性房屋不予征收。2003年，在黨的第十六屆三中全會上，針對居民個人房產的“物業稅”首次出現在公眾視野。2011年，按照國務院有關會議精神，上海、重慶兩市進行房產稅改革試點，面向居民個人住房開征持有環節房產稅。

二、個人住房房產稅改革的必要性

（一）有效解決地方政府對土地財政的依賴，彌補“營改增”后地方稅源不足

我國地方政府財政收入來源渠道十分有限，經濟欠發達地區尤其突出。在多年來大力推進地方經濟建設，提高城鎮化水平的背景下，地方政府財政收入難以滿足支出需求，使得債務水平處于高位。為解決資金缺口，以土地出讓金為主要收入來源的土地財政，成為許多地方政府減少財政赤字、降低債務水平的不二選擇。近年來，伴隨著房地產行業去庫存，棚戶區改造的貨幣化安置政策，土地出讓環節成交金額也大幅增加，這一方面為地方政府緩解了財務困境，另一方面土地出讓金作為房地產價格的重要組成部分，助推房價快速上漲。土地財政并非解決地方政府資金需求的良藥，財政收入對土地出讓金的嚴重依賴，致使房地產市場陷入惡性循環[2]。

為消除營業稅造成的重復征稅，優化稅收結構，2012年1月至2016年5月，我國先后試點并推廣了營業稅改征增值稅的稅制改革，營業稅退出歷史舞臺。“營改增”政策的落實推動了我國稅收體制改革，為企業降低了稅收負擔，然而卻對地方稅收產生了一定的沖擊。營業稅曾是地方主體稅種，是地方稅收收入的重要來源，為各地經濟建設和發展做出過積極貢獻。“營改增”后地方稅種存在明顯缺失，各地方政府稅收收入有待補充。

個人住房房產稅的推出，一方面可以有效解決地方政府對土地財政的依賴，另一方面可以彌補“營改增”后地方稅主體稅種的缺失。首先，結合國外成熟稅收制度經驗來看，房產稅皆是地方稅主體稅種。個人住房房產稅擁有廣泛的稅基，稅源充足，地方房地產產業發展水平和地方政府財政支出水平具有協調性，能對地方財政收入起到有效支撐。其次，房產稅作為地方稅，地方政府擁有較高的自主性，可以在中央統一的財稅政策范圍內對課稅對象、計稅依據和稅率等稅收要素進行調整，在兼顧地方經濟發展水平的基礎上，合理平衡財政收支。最后，房產稅具有流轉稅不可比擬的穩定性，不容易受到市場干擾。目前我國稅制中還存在流轉稅等間接稅比重過高的問題，個人住房房產稅的征收也有利于增加直接稅份額。

（二）實現收入再分配，縮小貧富差距

未來的房產稅作為面向居民住房征收的一種財產稅，具有縮小貧富差距，實現收入再分配的功能。保有房產的價值、數量能衡量居民的整體收入和財富水平，未來個人住房房產稅的征稅范圍雖然應將中低收入者的普通住房納入進來，但整體稅率設計從低，稅收負擔較輕；高收入者的高檔住宅和富裕階層擁有的多套住宅，稅率設計從高，稅收負擔較重。通過差別化的稅負安排、累進的稅率設計等手段，使財產多者多納稅，財產少者少納稅，體現稅收公平。同時，在房產稅稅款收入的使用方面，可用于政策性保障性住房等民生工程的建設，通過稅收的轉移支付功能，讓廣大低收入者受益，最大程度地實現社會財富分配的公平化。

（三）打擊囤房、炒房等投機行為，抑制房價過快上漲

近年來，隨著國民經濟的穩步增長，城鎮化水平的不斷提高，我國房地產行業快速發展，市場空前繁榮。與此同時，房價持續過快上漲，囤房、炒房等投機行為大行其道，房地產業市場過熱，泡沫化現象愈加嚴重。高昂的用房成本，一方面使得居民杠桿比例大幅增加，透支居民消費能力，另一方面擠占實體企業利潤空間，不利于國家經濟的良性發展。個人住房房產稅的推出可以在一定程度上起到震懾投機、穩定房價的作用。加大投機者的炒房成本，抑制房價過熱過快上漲，讓房產遵循以居住需求為導向，弱化其投資及金融屬性，使房地產市場回歸理性、可持續的發展軌道上。當然，房價和房地產市場的調控及維穩，不是單一財稅政策就能做到的，需要配合限購、限貸、限售等多種手段組合實施。

三、個人住房房產稅的改革原則和要素設計

（一）改革的總體原則

合理匹配稅負量能是稅收公平的體現，應作為個人住房房產稅的總體原則。家庭擁有房產套數多、居住面積大的多繳稅，家庭擁有房產套數少、居住面積小的少繳稅，家庭居住面積落在在免稅范圍之內的免繳稅。對別墅、獨棟或價格高于市場均價一定倍數的高檔住房稅負從高，對多層、高層或價格低于市場均價一定倍數的普通住房稅負從低。讓房產稅在發揮房產市場調控、收入分配等稅收調節作用的同時，最大限度地體現稅收負擔差別。

（二）要素設計

1.擴大征稅范圍，實施累進稅率

實現收入再分配、抑制房價過快上漲是個人住房房產稅設立的基本功能。上海、重慶兩地試點的房產稅政策都將課稅對象設定在較窄的范圍內。在2011年施行的《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》中，個人住房房產稅的征稅范圍限定在新購住宅，將政策試點前購入的房產排除在外；《重慶市關于開展對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》中，個人住房房產稅的征稅范圍主要為高檔增量住宅和高檔存量住宅，除針對無戶籍等三無人員的特殊政策外，沒有納入普通住宅作為課稅對象。兩地的房產稅也都采用低稅率，上海試點政策房產稅稅率為0.6%，對房產交易單價低于市區新建住房均價2倍以內的，適用0.4%；重慶試點政策房產稅基本稅率為0.5%，對所持房產每平方米交易價格高于主城九區新建住房均價3至4倍和4倍以上的，分別適用1%和1.2%稅率[3]。通過對兩市個人住房房產稅收入進行分析，結合其他國家房產稅稅率經驗值，我國試點的房產稅整體稅率偏低，尤其是高單價房產的適用稅率。此外，兩地試點政策對擁有和購置多套（高于二套）住房的家庭及個人均未實施差別化處理，沒有采用累進稅率，無法體現稅負量能。因此，基于兩市現行房產稅政策設定的征稅范圍、稅率設計等核心要素，實現收入再分配、抑制房價過快上漲等基本功能難以實現。

個人住房房產稅在改革并推廣至全國時，應擴大征稅范圍，并采用累進稅率。將普通住房、存量住房及政策實施前后的購入房產均作為征稅對象，在首套住房和第二套改善性住房適用低稅率的基礎上，對個人擁有的第二套以上住房實行較高的累進稅率，打擊囤房、炒房等投機行為，合理匹配稅負量能。

2.合理確定計稅依據

上海、重慶兩地試點的房產稅計稅依據均以房屋交易價格為基礎，這是考慮到目前房產價格評估制度不完善和行業發展不健全所做出的妥協[4]。以房屋交易價格為基礎作為計稅依據會帶來兩個問題：一是增加買賣雙方簽訂“陰陽合同”的風險，以較低的交易價格申報納稅，規避適用高稅率，達到少繳稅款的目的；二是房屋在保有階段價格會發生波動，房產稅如果始終以房屋交易價格的歷史成本作為計稅依據，不管房屋在保有階段價格漲跌，都必然會造成房屋現行價格和所納稅款脫鉤，這種設定存在明顯缺陷，造成計稅依據喪失時效性。

未來推廣的成熟個人住房房產稅政策應當以房產評估價格作為計稅依據，遵循房產價值變化規律，體現經濟發展對房產價值的影響。為此，政府需要建立專門的房地產評估機構，完善配套法律法規制度，綜合考慮房產地理位置、建筑容積率、小區環境等多方面因素，并參考取得類似房產的市場價格，從而對房產的現行價值進行科學評估。

3.科學劃分減免標準

個人住房房產稅政策的實施需要對房產設置一定標準的免稅面積，平衡房產擁有者的不同納稅能力，保障人民正常的生活需要和住房權利。目前，上海市試點的房產稅政策，對本市居民新購二套及以上住房以家庭人均60平方米為免征標準，超過部分繳納房產稅，對本市居民的新購首套住房免征房產稅。新購住房的首套免征政策，既沒有考慮普通住房和高檔住房的房產性質區別，也沒有綜合兼顧房產的單價高低和面積大小，免征辦法缺乏科學性、公平性；重慶市對試點政策執行前購買的獨棟住房和執行后的新購高檔住房，分別設定為180和100平方米的免稅面積，試點政策前后相似房地產卻適用不同的減免標準，差別對待的做法也不盡合理，兩市政策均存在一定的不足。

未來的房產稅政策應統一免稅標準，對普通住房包括首套和二套及以上，設定家庭人均40至60平方米的免稅面積，超過標準即納稅，對高檔住房則應不予減免，按住房面積全額征收。此外，房產稅還應針對包含孤寡老人、大病患者和殘障人士等特定人群的家庭制定稅收減免優惠政策，保證稅負公平。

四、結語

房產稅改革涉及全民，也是我國優化稅收體制結構，加強地方稅體系建設的重要一環，需要做好改革的路徑安排和制度設計，讓房產稅改革政策適時、平穩落地，從而更好地服務于我國國民經濟的發展。