我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究綜述

楊秀琴

摘 要 通過梳理1996年以來國內關于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究成果，發(fā)現(xiàn)已有文獻主要集中于供給狀況、供給成效、供給效應等內容的研究，其中供給狀況主要包括供給主體、機制及模式，供給成效主要包括供給數(shù)量、結構和效率，供給效應主要包括農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對農(nóng)村經(jīng)濟增長、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入和消費等方面的影響和作用。因此，拓展研究方法，提高研究數(shù)據(jù)質量，結合中國鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、供給側改革等新的發(fā)展戰(zhàn)略和要求深入研究農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是未來可重點研究的方向。

關鍵詞 農(nóng)村公共產(chǎn)品;供給狀況;供給成效;供給效應

中圖分類號：F323 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.29.055

隨著改革初期農(nóng)村恢復性增長的結束，我國“三農(nóng)”問題逐漸呈現(xiàn)出來，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足已是阻礙農(nóng)村加快發(fā)展的“瓶頸”，這一問題也逐漸引起學者的關注。大量學者以公共產(chǎn)品理論、公共財政理論、制度變遷理論等理論為基礎，利用實證分析與規(guī)范分析相結合的方法對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給展開了研究，并已取得了較豐富的研究成果。

1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況

對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的研究，學者們主要從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體、供給機制及供給模式3個方面展開研究。1）關于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的研究。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、制度變遷及政府的財稅體制等是影響我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體變化的主要因素。20世紀80年代，由于我國各地農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)非常發(fā)達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為了農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給主體，但地方政府仍是公共產(chǎn)品供給的組織者[1]。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場競爭中被淘汰，除了農(nóng)民集體經(jīng)濟組織自主供給農(nóng)村公共產(chǎn)品之外，政府成為了唯一的供給主體，第三部門被排除在供給渠道外，這限制了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金來源[2-3]。在政府成為農(nóng)村公共產(chǎn)品單一的供給主體之后，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給受限于政府的財力而具有較大的局限性[4]，產(chǎn)生了各級政府的公共責任劃分不清、供給主體錯位、基層政府事權與財權不統(tǒng)一、農(nóng)民的參與度不足等問題[5]，進而產(chǎn)生了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、質量不高、城鄉(xiāng)供給不均衡、不能滿足農(nóng)民的需求等問題[6]。2）關于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的研究。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制形成于人民公社時期[7]。這種供給機制以制度外公共財政為主要資金來源，以自上而下的決策機制為運作方式。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量和類型主要由政府的偏好決定，而且供給成本分攤機制具有累退效應的特點[7-8]。3）關于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的研究。農(nóng)村公共產(chǎn)品制度內供給和制度外供給是我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的兩種總體模式，其中制度外供給是主要的供給模式[9]。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給具體模式的研究中，學者們一般根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能、性質、建設資金來源等標準對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式進行劃分。鄧蒙芝[10]根據(jù)資金來源把農(nóng)村公共物品的供給模式分為政府供給、村莊自我供給以及政府和村莊聯(lián)合供給三類。李燕凌[11]按政府的強投入、適度投入和弱投入與高市場、適度市場與低市場三個不同的市場化交易程度相結合狀況，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給劃分為9種供給模式。

2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成效

在現(xiàn)行的供給機制和模式下，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體上存在數(shù)量不足、結構失衡、供給主體職責不清，效率低下等問題，而且這些問題相互制約[12-15]。1994年，我國實行分稅制改革之后，地方政府限于財力直接導致了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足[16]。同時，多年來我國自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制將農(nóng)民排斥在決策、運作和監(jiān)督之外，農(nóng)民缺乏有效的公共產(chǎn)品供給需求表達機制，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給未能反映大多數(shù)農(nóng)民的需求意愿，因而造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離需求、結構失衡、效率低下，出現(xiàn)了供給不足與供給過剩并存的結構性矛盾[17-18]。其具體表現(xiàn)有3個方面。1）農(nóng)民急需的、涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的服務型公共產(chǎn)品供給嚴重不足;而涉及政績型與政府福利型的公共產(chǎn)品又供給過剩，有形的、短期內見效快的公共產(chǎn)品供給受重視，而無形的、持續(xù)周期長的公共產(chǎn)品供給被輕視[19]。2）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)和區(qū)域結構差異明顯，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡使我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距大、中西部農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給與東部農(nóng)村地區(qū)差距較大，其中基礎教育、公共衛(wèi)生以及基礎設施等農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平呈從東向西逐漸降低的趨勢[20-21]。3）地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化程度、財政分權狀況和人口密度等因素影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的區(qū)域排名為中部地區(qū)>東部地區(qū)>東北地區(qū)>西部地區(qū)[22]。

3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效應

一些學者在研究農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況和成效的基礎上，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對“三農(nóng)”發(fā)展的影響和作用展開了研究，認為農(nóng)村公共產(chǎn)品對農(nóng)村經(jīng)濟增長、農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民素質提高等具有重要的影響和作用。

3.1 對農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響和作用

增加農(nóng)村教育、道路、電力和農(nóng)田水利等生產(chǎn)性基礎設施供給能改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，促進農(nóng)業(yè)增長[23-24]。在我國推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展階段，農(nóng)村生活型、生產(chǎn)型的公共產(chǎn)品需求都有所增加。在這個發(fā)展階段增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給將會更好地釋放農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展活力，進一步縮小城鄉(xiāng)差距，也會在一定程度上促進鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)[25]。

3.2 對提高農(nóng)民收入的作用

劉生龍等[24]的研究表明，增加農(nóng)村基礎設施能提高農(nóng)民收入。齊振宏等[26]利用15個農(nóng)業(yè)大省（區(qū)）的數(shù)據(jù)研究認為，大多數(shù)省份增加農(nóng)村基礎設施供給可較好地推動農(nóng)村發(fā)展，繁榮農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民的非農(nóng)收入;增加農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等類型的公共產(chǎn)品供給能降低農(nóng)民的生活成本;農(nóng)村社會救濟資金、農(nóng)村教育經(jīng)費投入、農(nóng)村公共衛(wèi)生投入和農(nóng)村基礎設施投資對增加農(nóng)民收入的作用依次增強。但是唐娟莉等[27]的研究則表明教育、醫(yī)療對提高農(nóng)民人均純收入的貢獻較大，而基礎設施的貢獻較小。史耀波[28]利用陜西省400個農(nóng)戶的調研數(shù)據(jù)研究表明，市場供給的農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品都能提高農(nóng)戶的收入，政府應通過購買公共服務等方式增加農(nóng)村公共服務供給。林芳等[29]則認為村民自建公共產(chǎn)品比政府代建公共產(chǎn)品更能增加農(nóng)民收入。

3.3 對農(nóng)民消費的影響和作用

農(nóng)村公共品供給對提高農(nóng)民消費水平和拓展消費市場有至關重要的作用，而且不同類別的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對農(nóng)民消費的影響存在一定的差異性[30]。增加農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給能加快農(nóng)村經(jīng)濟增長，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營性收入，進而能提高農(nóng)民整體的消費能力[31]。而增加農(nóng)村非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給對農(nóng)村的消費環(huán)境有改善作用，能改變農(nóng)民的消費結構和消費偏好，提升農(nóng)民的消費水平[30，32]。

4 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的改革思路和建議

基于對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況、成效及效應的研究，學者們提出了一系列改革建議。

4.1 完善供給主體體系，推動農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側改革，推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品均等化

1）構建與我國財稅體制相適應的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體體系，根據(jù)公共產(chǎn)品的類別和層次劃分各級政府提供公共產(chǎn)品的職能[33]，明確界定中央及地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責范圍[12，34]。其中中央政府可更多地承擔義務教育和基礎設施的供給責任[35]，地方政府可大力加強電力、通訊、自來水等農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，達成刺激內需與改善農(nóng)民生活水平雙贏的目標[18，36]。2）推動農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一的局面，形成政府、私人和第三部門協(xié)同供給的格局[4，37-38]。3）加快推動農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側改革，在協(xié)調好制度內、外成本分攤的基礎上[8]，從增加有效供給，減少面子工程、政績工程，減少無效供給和低端供給等方面著手改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量、類型和質量，重點保證增加目前需求強烈的農(nóng)村基礎設施、農(nóng)村義務教育、農(nóng)村社會保障體系及農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術服務、農(nóng)業(yè)技能培訓四大類公共產(chǎn)品供給，解決我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求不匹配的問題[9，18，39]。4）建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給制度，打破我國公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)二元結構，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品均等化，解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不均衡的問題[40-41]。

4.2 創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，拓寬供給資金來源，構建多元化供給平臺和機制[42]

1）加快構建需求導向型和自下而上的公共產(chǎn)品供給決策機制，通過引入農(nóng)民需求表達機制，以顧客（農(nóng)民）需求為導向，讓村民能以一事一議、民主投票等方式自主決定所需的公共產(chǎn)品[9，38，43]。2）創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求銜接機制，充分考慮我國全面轉型發(fā)展期農(nóng)民公共產(chǎn)品多樣化的需求，有效整合農(nóng)民的需求意愿，按照農(nóng)民的實際需要生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品，提高供給效

率[44]。3）創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金籌集機制，構建農(nóng)村公共產(chǎn)品多元化供給平臺和機制，在明確產(chǎn)權的前提下，按照誰投資，誰受益的原則，鼓勵工商企業(yè)參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金來源，發(fā)揮民間資本和外資在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的作用[7，45-46]。

4.3 創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式，多措并舉推動農(nóng)村公共產(chǎn)品供給區(qū)域平衡，促進公共產(chǎn)品均等化

1）加快調整農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式中政府與市場的關系，適度發(fā)揮市場在資源配置中的作用，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中各種資源的配置效率，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給[11，45，47]。2）基于各地方政府普遍受財力

所限的實況，大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式[48]，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足的問題。3）創(chuàng)新統(tǒng)籌農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度安排，推進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給區(qū)域合作與共享，增加落后地區(qū)特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，縮小農(nóng)村公共產(chǎn)品區(qū)域差距[49]。從全國的總體情況而言，可通過加快落后地區(qū)特別是西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、改革財稅體制、促進供給模式多樣化等方式來促進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的區(qū)域平衡[21]。從不同區(qū)域的農(nóng)村地區(qū)而言，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、區(qū)位因素等條件不同，各地需根據(jù)實際情況選擇合適的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式。例如，離城較近的農(nóng)村地區(qū)或人口規(guī)模較大的農(nóng)村地區(qū)在發(fā)揮政府作用的同時，應充分發(fā)揮市場在配置民間資本、引導市場主體行為等方面的作用，運用市場的力量吸引更多社會資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，以緩解政府財力不足而導致的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題。對于偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)或人口規(guī)模較小的農(nóng)村地區(qū)則應更好地發(fā)揮政府這一供給主體在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主體作用，著重通過增加政府投入來增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給規(guī)模[11]。

4.4 健全公共資源使用的監(jiān)督和檢查機制，防止農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的貪污、資金挪用、公共資源侵占等腐敗行為[50]

1）建立健全鄉(xiāng)、村財務監(jiān)管機制，實行鄉(xiāng)村的政務、事務、財務三公開制度，讓村民能隨時了解鄉(xiāng)村財務收支情況，及時監(jiān)督和防止農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的腐敗行為[9，51]。2）積極發(fā)揮省市縣各級人民代表大會常委會及人民代表在各地農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的監(jiān)督、檢查和問責作用，同時發(fā)揮各級審計部門的審計功能，及時發(fā)現(xiàn)和查處侵占、挪用公共資源等違規(guī)、違法行為[50]。3）建立科學的公共產(chǎn)品供給考核指標體系和方法，建議建立以經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）和公平（Equality）“4E”指標為主體的績效考核指標體系，采用成本效益分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、目標評價法以及公眾評判法等方法對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成效進行綜合考評[49]。4）健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督的法律體系，保證綜合考核機制有法可依、有規(guī)可循，著重對供給指標設置、供給主體行為、供給考核方法、供給問責標準等做出具體的制度性規(guī)定，以保證公共產(chǎn)品供給的質量和效率[49]。5）強化鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督，建議針對執(zhí)行官員建立永久性問責機制，發(fā)揮問責制對官員的約束功能，并用考核、晉升、人民評價等方法強制性約束政府官員在供給過程中的行為，確保各級政府能根據(jù)農(nóng)民的需要來供給農(nóng)村公共產(chǎn)品[25]，緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求的結構性矛盾。

5 結語

綜合已有的文獻，學者們已對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給展開了多維度的研究，取得了較大的研究進展。在分析方法應用上，目前學者們對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體、供給機制、供給模式、供給數(shù)量、結構、效率等方面的研究主要采用定性分析的方法，定量分析方法在這些方面的研究還很少被運用，在對農(nóng)村公共產(chǎn)品供應效應的研究則已有了較清晰的分析模型與方法。但目前已有的研究存在兩個有待改進的突出問題。1）目前已有的研究所使用的基礎數(shù)據(jù)大多為調研數(shù)據(jù)，可能存在數(shù)據(jù)質量不高、可信度不足等問題，因此出現(xiàn)了不同學者對同一具體問題的研究結論截然相反的情況。2）目前已有的研究將農(nóng)村地區(qū)作為一個統(tǒng)一整體的研究居多，而對農(nóng)村地區(qū)進行分區(qū)域、分層的研究居少。我國不同區(qū)域的農(nóng)村地區(qū)存在較大差異，因此，基于區(qū)域差別性的農(nóng)村公共產(chǎn)品研究會更有實際價值和意義。今后可在借鑒相關理論和已有研究成果的基礎上，改進研究中存在的問題，拓展研究方法，結合中國鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、供給側改革等新的發(fā)展戰(zhàn)略和要求，繼續(xù)對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給展開更深入的研究。

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（責任編輯：趙中正）