關于探索已批未建用地調整功能建設政策性住房的建議

文/鄭文文 深圳市房地產和城市建設發展研究中心 廣東深圳 518031

深圳市土地資源緊缺，盤活存量用地已成為政策性住房建設的主要途徑，其中已批未建用地調整功能建設人才住房和保障性住房是深圳提出的六類十五種房源籌建渠道之一，從“十一五”開始就有所嘗試并取得了一定的成效。

1、深圳已批未建用地調整功能建設政策性住房總體情況

由于深圳土地資源緊缺，為緩解新增用地不足的困難，深圳允許部分符合條件的已批未建工業用地調整功能建設政策性住房。已批未建用地調整功能建設政策性住房首先要結合規劃，綜合考慮產業發展要求，有選擇有計劃推進，用地單位首先規劃國土部門提出申請，由規劃國土部門核實用地權屬、建設情況、規劃情況等，對符合規劃和土地政策的可納入政策性住房籌集范圍，由住房建設部門統籌安排納入年度建設計劃。

2、已批未建用地調整功能建設政策性住房相關政策

（1）2016年7月，《關于完善人才住房制度的若干措施》（深發〔2016〕13 號）提出已批未建工業用地調整功能改為居住用地的，可由企業按規定開發保障性住房，或按政策收回部分土地優先建設人才住房；鼓勵將位于成片產業園區范圍之外的上層次規劃為工業用地、滿足一定區位條件及用地規模的舊工業區，在公共配套條件支撐的情況下，調整用地規劃功能建設人才住房和保障性住房，其建筑面積比例不少于65%。

（2）2018年7月，《關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》（深府規〔2018〕13 號）提出盤活存量用地，加大已批未建用地開發建設人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。

（3）2018年8月，《深圳市工業區塊線管理辦法》（深府規〔2018〕14 號）提出，在公共配套條件支撐的情況下，位于已建成或近期規劃建設的軌道站點500 米范圍內的工業用地，可建設人才住房和保障性住房，但用地面積原則上不超過該區塊總面積的10%。

3、已批未建用地調整功能建設政策性住房項目推進中存在的困難

3.1 配套設施不完善

已批未建用地調整功能建設政策性住房需要滿足配套要求，包括在交通、教育、醫療以及社康中心、社區設施等配套方面，尤其是學校、醫院的完善，以便滿足政策性住房居住人群的生活需求。需要努力做到配套設施和項目同步規劃、同步建設、同步交付使用。

3.2 物業比例不明確

針對已批未建用地建設政策性住房，返還開發商的物業比例未出臺相應政策，返還開發商的物業性質主要為寫字樓、商業、酒店等產品，過去配套商業價值更高，是對開發商的利益補償。但目前此類產品去化率很低，開發商面臨較大去化壓力，而一般不允許配商品房，也導致對市場主體激勵不足。

4、已批未建用地調整功能建設政策性住房可行性分析

4.1 從政策環境看

由于在制定工業區塊線政策，深圳已批未建用地調整功能建設政策性住房項目在過去2年時間里基本處于停滯狀態，隨著去年8月《深圳市工業區塊線管理辦法》出臺，工業區塊線正式劃定，同時，深圳住房制度改革“1+N”文件，也明確已批未建用地作為六類十五種房源籌建渠道之一，相關配套辦法也提出了具體措施,已批未建用地調整功能建設政策性住房重啟時機已經具備。

4.2 從地價標準看

深圳市正在編制的《深圳市地價測算規則（修訂稿）》中新增了公共租賃住房、安居型商品房及人才住房的地價測算標準。新的測算規則進一步降低人才住房和保障性住房的地價水平，加大了對人才和保障性住房等民生領域的支持，對開展已批未建用地調整功能建設政策性住房比較有利。

4.3 從企業需求看

目前已批未建用地企業對于參與人才住房和保障性住房建設有一定的積極性，因為既可以盤活手里的存量土地，同時又可以獲取適當利潤。對于政府而言，拓寬了政策性住房籌建渠道，實現雙贏。

5、工作建議

一是建議政府部門梳理已批未建用地調整功能建設政策性住房的潛力項目。摸清底數、提前布局,重點對以下三類用地進行梳理：（1）一級工業區塊線內的位于已建、在建或者近期規劃建設的軌道站點出入口500 米范圍內的已批未建工業用地；（2）一級工業區塊線外的已批未建工業用地。

二是開展項目規劃及現狀調查，進行可行性分析。搜集并整合地塊相關數據和資料，以遙感影像、地形圖等為基礎，結合建筑物普查數據，整理現狀建設情況。建立土地臺賬，并將臺賬土地進行上圖，建立空間數據庫。在此基礎上，以地塊為單元開展外業實地踏勘，調查其實際建設利用情況以及原土地使用權人的意愿訴求。依據調查結果，結合現行政策規定，對資源數據庫進行分類整理。形成包含土地基礎數據及權屬數據、現狀建設情況等，從規劃可行性、經濟可行性角度等進行綜合評價，建立后備項目庫。

三是創新已批未建用地建設政策性住房建設模式。對于持有已批未建用地的單位，在符合有關規定的前提下，自行開發政策性住房。對于部分用地單位由于自身特殊原因，包括自有資金不足、融資成本高、或者無政策性住房開發經驗、無房地產開發資質等無法自行開發的，此種情境下，建議探索兩種合作模式：（1）通過政府交易平臺招合作單位。工業用地產權單位可以將土地在政府土地交易平臺掛牌，不改變土地所有權，僅招合作建設單位，用地單位在招標公告中提出最低收益訴求，由讓利最多的單位中標。（2）收回土地重新掛牌出讓。由用地單位向政府申請將土地收回，調整用地功能后再通過政府指定的公開交易平臺，以掛牌方式公開轉讓土地使用權。在掛牌公告中明確項目只能用于建設政策性住房。土地出讓收益可以參照有關文件規定，進行利益分成。（3）探索國有企業與已批未建用地單位合作成立專門的房地產項目公司。充分發揮國有企業的示范引領作用，帶頭承擔政策性住房籌建任務。由國有企業與已批未建用地單位簽署戰略合作協議,待找到合適的項目后,雙方合資成立項目公司,持股比例根據項目情況確定。該公司負責開展項目拓展、商業談判、項目開發等工作，收益按股權比例分成。