城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾后耕地質(zhì)量提升思考

文/羅海波 銅仁市自然資源局 貴州銅仁 554300

近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，尤其在城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的地區(qū)對(duì)建設(shè)用地的需求與日俱增，多數(shù)地區(qū)的用地指標(biāo)超出規(guī)劃指標(biāo)，規(guī)模迅速增長(zhǎng)，導(dǎo)致用地供需矛盾突出。為解決建設(shè)用地的供需矛盾，國(guó)務(wù)院提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，也是為了合理配置土地資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有效保護(hù)耕地，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，同時(shí)也在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑。本文對(duì)貴州省銅仁市實(shí)施的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”復(fù)墾耕地的耕地質(zhì)量提升進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出對(duì)策，為下一步耕地質(zhì)量提升提供建議。

1、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的意義

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，土壤質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局更合理的目標(biāo)。“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式是“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)”中總結(jié)后所采用的一種新的土地整理利用和管理模式。“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，一方面是建設(shè)用地的掛鉤，在一定區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，必須以相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)村建設(shè)用地減少為前提條件，以盤(pán)活閑置、低效利用的農(nóng)村集體建設(shè)用地的方式，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供必要的建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的有效控制。另一方面是耕地的掛鉤。以農(nóng)村土地綜合整治新增加的耕地，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的有效補(bǔ)充，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中“保護(hù)耕地與保障建設(shè)”的雙贏。本質(zhì)上講，增減掛鉤是建設(shè)用地的整理，內(nèi)涵就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少。

2、基本情況

銅仁市山區(qū)面積大，地塊破碎，坡耕地面積所占比重較大，耕地后備資源匱乏，農(nóng)村建設(shè)用地地塊、工礦廢棄地、空閑地、廢棄建設(shè)用地，農(nóng)村低效建設(shè)用地未得到充分利用，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在較大潛力。根據(jù)我市 2018 年（年初）土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為6.15萬(wàn)公頃，比2009年的4.77萬(wàn)公頃多了1.38萬(wàn)公頃，主要是增量為城市建設(shè)用地和交通設(shè)施用地，所以實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤能有效緩建建設(shè)用地指標(biāo)不足問(wèn)題。通過(guò)對(duì)完成的任務(wù)數(shù)據(jù)分析，復(fù)墾成耕地的質(zhì)量等級(jí)大部分在9-12等之間，耕地質(zhì)量總體質(zhì)量不高，與這項(xiàng)工作在實(shí)施推進(jìn)過(guò)程中面臨許多阻力有關(guān)，需要開(kāi)展針對(duì)性地解決存在的問(wèn)題，以便在下一步工作中將復(fù)墾后的耕地質(zhì)量得以提升。

3、復(fù)墾后耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)

3.1 評(píng)價(jià)方法及因子權(quán)重

本次采用了特爾斐法（專家調(diào)查法）對(duì)所預(yù)測(cè)的問(wèn)題征求相關(guān)專家后進(jìn)行整理、歸納、統(tǒng)計(jì)，確定了8個(gè)指標(biāo)權(quán)重分別為：有效土層厚度（0.12），土壤PH值（0.08），表層土壤質(zhì)地（0.14），地形坡度（0.15），土壤有機(jī)質(zhì)含量（0.08），排水條件（0.14），土壤剖面構(gòu)型（0.09），灌溉保證率（0.20）等8個(gè)指標(biāo)，采用“多因素綜合評(píng)價(jià)法”對(duì)該復(fù)墾后的耕地質(zhì)量等別進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.2 土地自然系數(shù)、利用系數(shù)、經(jīng)濟(jì)系數(shù)計(jì)算

3.2.1 土地自然系數(shù)計(jì)算

依據(jù)該項(xiàng)目各評(píng)價(jià)單元的自然屬性，參照土地復(fù)墾項(xiàng)目區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)級(jí)別分值表，查出對(duì)應(yīng)的分值，計(jì)算出土地自然系數(shù)的綜合分值。根據(jù)確定的等指數(shù)平衡轉(zhuǎn)換規(guī)則，自然質(zhì)量等指數(shù)的轉(zhuǎn)換公式為：國(guó)家自然等指數(shù)＝省級(jí)自然等指數(shù)x1.2736+5.76，依據(jù)上述轉(zhuǎn)換規(guī)則，將評(píng)定單元耕地的省級(jí)自然質(zhì)量等指數(shù)轉(zhuǎn)換為國(guó)家級(jí)自然質(zhì)量等指數(shù)，按照400分的等間距確定國(guó)家級(jí)耕地自然質(zhì)量等。

3.2.2 土地經(jīng)濟(jì)系數(shù)計(jì)算

根據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》，經(jīng)計(jì)算項(xiàng)目區(qū)各評(píng)定單元土地經(jīng)濟(jì)系數(shù)。墾區(qū)評(píng)定單元新增耕地質(zhì)量等別評(píng)定省級(jí)利用等劃分采用等間距法，每100分一個(gè)等別的間隔劃分。通過(guò)計(jì)算等8個(gè)評(píng)定單元（選取有效土層厚度等8個(gè)方面構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系）。

3.2.3 土地利用系數(shù)計(jì)算

根據(jù)各指標(biāo)區(qū)指定作物最大產(chǎn)量及產(chǎn)量比系數(shù)表，根據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》，經(jīng)計(jì)算項(xiàng)目區(qū)各評(píng)定單元土地利用系數(shù)。復(fù)墾區(qū)評(píng)定單元新增耕地質(zhì)量等別評(píng)定省級(jí)利用等劃分采用等間距法，每100分為一個(gè)等別的間隔劃分。

3.3 評(píng)價(jià)結(jié)果

通過(guò)計(jì)算，在復(fù)墾區(qū)實(shí)施后，評(píng)價(jià)指標(biāo)分值僅有灌溉保證率保持不變，其他的評(píng)價(jià)指標(biāo)分值均有明顯的增加。評(píng)價(jià)單元的有效土層厚度的自然屬性分值增加量最大，從復(fù)墾前0分增加到復(fù)墾后的70分；由于復(fù)墾后的耕地進(jìn)行了土壤培肥措施，分值增加在20分左右，表層土壤質(zhì)地和土壤有機(jī)質(zhì)含量2個(gè)指標(biāo)分值增加的比較明顯，都在10分以上，但是其余幾項(xiàng)指標(biāo)分值增加不明顯，所以在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)針對(duì)性的采取措施來(lái)提升評(píng)價(jià)指標(biāo)的分值，確保復(fù)墾后耕地能達(dá)到“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項(xiàng)目建新區(qū)所占用耕地質(zhì)量。

4、復(fù)墾耕地質(zhì)量提升措施

通過(guò)對(duì)已經(jīng)實(shí)施項(xiàng)目的耕地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，針對(duì)8個(gè)評(píng)價(jià)單元分值情況，今后實(shí)施“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)通過(guò)改、培、保、控，措施來(lái)提升復(fù)墾后的耕地質(zhì)量。“改”改良土壤，針對(duì)耕地土壤的障礙因素，治理水土侵蝕，改良酸化，鹽漬化土壤，改善土壤理化性狀，改進(jìn)耕作方式。“培”配肥地力，通過(guò)增施有機(jī)肥，實(shí)施秸稈還田，配方施肥，提高土壤有機(jī)質(zhì)含量，平衡土壤養(yǎng)分，套種，種植綠肥等，實(shí)施種地與養(yǎng)地結(jié)合，持續(xù)提升土壤肥力。“保”保水保肥，通過(guò)耕作層深翻松耕，加深耕作層，推廣保護(hù)性耕作，改善耕地的理化性狀，增強(qiáng)耕地保水保肥能力。“控”防控污染修復(fù)，防止耕地受重金屬、有機(jī)質(zhì)和農(nóng)膜殘留污染，控制化肥農(nóng)藥不合理投入。在實(shí)施中綜合考慮以上因素后，科學(xué)規(guī)劃實(shí)施“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項(xiàng)目，復(fù)墾后的耕地質(zhì)量一定能達(dá)到或者超過(guò)建新區(qū)占用耕地質(zhì)量。

結(jié)語(yǔ)：

本文以選取有效土層厚度等8個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)復(fù)墾耕地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項(xiàng)目復(fù)墾耕地質(zhì)量提升不高存在原因，采取措施補(bǔ)齊評(píng)價(jià)因素的不足，為今后實(shí)施提供參考，但本次未對(duì)交通通達(dá)度等因素未做進(jìn)一步的研究，在對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)因素選取上可能會(huì)有某些遺漏問(wèn)題，需有關(guān)學(xué)者進(jìn)一步完善。