耕作層剝離再利用實踐與政策差距淺談

文/楊健 濟南市國土資源局 山東濟南 271100

目前耕作層剝離再利用實踐中存在很多問題，各地政府都開始推行不同的政策進行管理，但是耕作層剝離再利用實踐與政策之間有很大的差距。因此，要把握耕作層剝離再利用的實踐情況，在監(jiān)督檢查中更好的推動耕作層剝離再利用的落實。

1、耕作層剝離再利用的實踐

1.1 缺乏資源保護意識

耕地的生產(chǎn)價值與區(qū)位是政府占用耕地補償標準測算的主要依據(jù)，很少會考慮其它價值，使得耕地的真正價值被忽略，所以在群眾心中耕作層的保護價值被降低。通常政府和企業(yè)占用耕地，也不會重視耕作層的保護價值，土地的開發(fā)價值是唯一的考慮因素，缺乏保護意識。

1.2 法律法規(guī)修訂滯后

目前我國規(guī)定了新開墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地的土壤改良來自于占用耕地的單位占用的耕地耕作層，這一關(guān)于耕作層剝離再利用的規(guī)定也不是硬性要求，主要還是推薦性的。因此，我國目前耕作層剝離再利用還沒有具體的法律規(guī)定，法律法規(guī)修訂滯后[1]。

1.3 規(guī)劃指導不足

耕作層剝離再利用工程量大，需要投入大量資金，其中包括剝離區(qū)劃定、覆土區(qū)選擇、存儲點布局、土地整治項目實施銜接等內(nèi)容。這就需要做好統(tǒng)籌安排和科學規(guī)劃，提高資源利用效率和效益，并有效降低資金成本。

1.4 缺失政策和技術(shù)規(guī)范

開展耕作層剝離再利用所需的資金來源和投入標準目前還不明確，其需要比較高的投入資金，因為其中包括每畝剝離、運輸與平整費用、土壤評價、規(guī)劃設(shè)計、土壤存儲與管護等產(chǎn)生的所有費用。耕作層剝離再利用還沒有確切的技術(shù)標準和規(guī)范，其不同環(huán)節(jié)有不同的工作要求，在耕作層剝離與再利用的調(diào)查、評價、規(guī)劃設(shè)計、剝離、運輸、存儲和覆土等不同技術(shù)環(huán)節(jié)都需要有相應的標準和規(guī)范來引導，包括項目管理的所有環(huán)節(jié)，即立項、監(jiān)理、招投標和驗收等。

2、耕作層剝離再利用實踐與政策差距

2.1 開展耕作層剝離再利用項目

現(xiàn)在政府開始陸續(xù)審批耕作層剝離和再利用方案，所以依據(jù)項目招投標規(guī)定必須要提前將施工單位和監(jiān)理單位確定下來，這樣才能及時將耕作層剝離和再利用方案落實下來，并開展耕作層剝離和再利用項目工程。因此，政府相關(guān)部門要監(jiān)管耕作層剝離和再利用項目，在耕作層土壤運輸過程中要防止污染土壤和環(huán)境，所以要采取相關(guān)的措施[2]，結(jié)合耕作層質(zhì)量測評報告對耕地的類型、面積、土壤質(zhì)量、耕作層面積、厚度、再利用方式等內(nèi)容進行明確，并選擇“剝離后直接利用”、“剝離后堆放”、“堆放點取土再利用”等合適的形式。

2.2 加強耕作層堆場管理

在本鎮(zhèn)（街）范圍內(nèi)可以直接利用剝離的耕作層，這樣可以減少堆場管理工作。如果沒有耕地質(zhì)量建設(shè)項目，需要在指定的堆放點運送耕作層剝離和再利用方案，為其下次使用提供準備。要集中堆放點存儲的耕作層，保證其高度在3 米以下，不能存儲超過1年。因此，堆放點所在鎮(zhèn)（街）必須要有專人管理，并制定管理制度，對運入、運出堆放點土方量進行核對，在耕地質(zhì)量建設(shè)項目中使用的存儲土壤要進行合理調(diào)配，這樣就不會出現(xiàn)偷盜土方的情況，降低了安全隱患、水土流失、污染土壤等問題的發(fā)生。

2.3 驗收耕作層剝離再利用

耕地質(zhì)量建設(shè)項目或堆放存儲后應用的是剝離的耕作層土壤，所以政府要做好驗收申請。提出驗收申請時要準備耕地耕作層剝離和再利用的方案，拍攝剝離區(qū)域前后現(xiàn)場和耕地質(zhì)量建設(shè)項目或堆放點現(xiàn)場的照片，把握耕作層剝離土方測量、運入耕地質(zhì)量建設(shè)項目區(qū)土方量等數(shù)據(jù)，同時提交工程招投標、資金使用情況、工程監(jiān)理報告和審計報告等資料。收到驗收申請報告后，國土局也要做好實地驗收，與財政、農(nóng)林、環(huán)保等部門共同進行，及時出具驗收意見[3]。對于沒有驗收或驗收不合格的，不得進行供地手續(xù)的辦理。

2.4 資金保障

目前市級財政承擔著耕作層剝離和再利用工作中涉及的相關(guān)費用，年度預算已經(jīng)納入這一費用。而且政府已經(jīng)建立了耕作層剝離和再利用的專項資金，保證專款專用，所以耕作層剝離、運輸、儲存管理、堆放場地租用、耕地質(zhì)量測評、耕作層剝離和再利用方案編制和監(jiān)理等費用都有專項資金支持。在招標管理耕作層剝離和再利用時，市財政要控制好每畝的總費用，經(jīng)審計驗收后在項目完工后進行實際撥付。新增建設(shè)用地有償使用費、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)業(yè)重點開發(fā)資金、耕地開墾費等支出都是耕作層剝離和再利用工作的資金來源，通過對這些資金使用的管理，資金使用效率大大提高。

2.5 考核監(jiān)管

耕作層剝離再利用的工作需要加強考核，在年度重點工作和履行耕地保護責任目標中列入這一考核目標。如果發(fā)現(xiàn)耕作層剝離和再利用工作沒有按規(guī)實施定或落實不到位，就要進行通報批評。而且也要監(jiān)管好耕地層剝離再利用工作，財政、國土、農(nóng)林、審計等各個部門都要發(fā)揮自己的職責，對耕作層剝離再利用項目和資金進行有效的管理，防止發(fā)生違法違規(guī)問題。因此，市監(jiān)察局必須要做好監(jiān)督管理，一旦發(fā)現(xiàn)耕作層剝離再利用工作中有違反黨紀政紀的情況，就要依據(jù)紀律和法規(guī)進行處理，對于涉嫌犯罪的及時移送司法機關(guān)處理。

結(jié)語：

耕作層剝離再利用是千百年來形成的寶貴土壤進行保護，主要在發(fā)達國家和地區(qū)應用，可以有效提升中低產(chǎn)田質(zhì)量，為國家糧食安全提供了保障。目前我國省市也開始陸續(xù)實行耕作層剝離再利用，但是具體實踐中還存在很多問題，比如缺乏資源保護意識、法律法規(guī)修訂滯后、規(guī)劃指導不足、缺失政策和技術(shù)規(guī)范等。因此，要了解耕作層剝離再利用實踐與政策之間的差距，做好法律法規(guī)技術(shù)規(guī)范，為其在全國范圍內(nèi)推行提供標準。