淺析旅游地產開發中的“點狀供地”

文/毛三虎 上海融創房地產開發集團有限公司 上海 200051

1、引言

經濟新常態下，旅游產業對城市經濟的帶動作用越來越明顯，特別是近幾年如火如荼的鄉村旅游業，對鄉村的經濟發展與面貌改善產生了積極的作用。但長久以來旅游項目的開發都面臨著土地政策的瓶頸。旅游項目一般占地大，建設用地布局分散，傳統的塊狀供給方式勢必會造成較大的土地浪費，對于政府和開發商而言這種供地方式都不理想。另一方面，塊狀供地對開發商的一次性資金投入要求也比較高，而旅游項目通常投資大、周期長，開發商通常希望分期投入，滾動開發，減少前期在土地上的資金沉淀，從這個角度講，塊狀供地其實并不符合大多數旅游項目的用地需求。很多旅游項目經常會遇到與政府簽完協議后，在開發落地過程中因為僵化的土地政策而進退兩難。在這種形勢下，“點狀供地”的土地政策應運而生。

2、“點狀供地”的概念

點狀供地是在多項規劃充分銜接統一下，對局部工程建設確需納入建設用地使用的，在不影響規劃布局的前提下，主體項目周邊用地保持原貌，而采用分散劃塊、點狀分布的形式供地。點狀供地是相對傳統的塊狀供地的一種新的土地出讓方式，通俗點說，就是在一大片土地上，用多少土地指標，算多少容積率，通過散點或者帶狀供給建筑用地，剩余土地可只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業主使用。

3、“點狀供地”的優勢與不足

3.1 點狀供地的優勢

（1）有利于穩定市場需求。房地產市場供需矛盾通過轉變土地供應結構形式，探索“點狀供地”模式，促進土地市場平穩健康發展。

（2）有利于盤活土地資產。農村項目土地征收及供地后產生的“邊角料”。盤活此類土地推向市場，釋放土地管理壓力，適當補充財政性收入。

（3）減輕旅游企業負擔，獲取土地成本降低，更多資金投入核心吸引物項目建設中，并減少因資金壓力以至項目“爛尾”；

（4）政府管控能力加強，租賃為主的用地方式令旅游活動空間和環境空間界定清晰，最大化避免土地指標的浪費，并便于對整個項目的旅游產品和體驗品質加以整體把控；

（5）保障項目用地，可以結合旅游項目建設類型的特點，因地制宜保障項目建設用地和環境用地的均衡配搭；

（6）用地審批問題，可以簡化用地審批流程，可結合國家的相關政策或用地法規進行簡化操作，使項目審批相對便捷。

3.2 點狀供地的不足

由于點狀供地采用分散劃塊、點狀分布的形式供地，相應地，不動產權證書按照“一宗地對應一本不動產權證”形式發放。這一形式，雖能解決點狀供地項目不動產權證發放的問題，但也會帶來權利人對不動產權證書管理不便、權利人隨意分割轉讓不動產導致項目整體使用功能受到影響等方面問題。

4、“點狀供地”的相關政策梳理

為提升土地利用效率，全國不同省市先后都出臺了關于“點狀供地”的相關政策文件。

2018年1月10日，海南省人民政府出臺了《關于進一步加強土地宏觀調控提升土地利用效益的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》提出積極探索在百鎮千村、共享農莊以及其他旅游項目設施建設中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”，進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。

2018年6月30日，浙江省人民政府辦公廳發布《關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中明確指出“實行點面結合、差別供地”，即開發建設項目實行項目區供地，項目區為單個地塊的，按建設地塊單個供地；項目區位多個地塊的，按建設地塊組合供地[1]。

2018年7月27日，廣東省政府出臺的《廣東省促進全域旅游發展實施方案》（下稱《方案》），《方案》提出支持農村集體經濟組織依法依規盤活利用空閑農房和宅基地，改造建設民宿、創客空間等場所，鄉（鎮）土地利用總體規劃可以預留部分規劃建設用地指標（不超過5%）用于零星分散單獨選址的鄉村旅游設施建設，對鄉村旅游項目中屬于新產業新業態的用地，以及符合精準扶貧等政策要求的民生用地所需指標，可從省新增建設用地指標中統籌解決。

2018年10月吉林省旅發委發布“冰雪令”，包含土地政策、扶持政策、獎勵政策、惠民政策等7 項務實舉措，其中在土地政策中尤其提到，凡投資鄉村旅游項目，符合各類規劃的，可實現“點狀供地”；凡投資文化旅游項目，可采取先租后讓的方式取得土地使用權；不屬于永久性建筑的項目，只要與原土地使用人協商一致后，可直接建設項目，不需辦理建設用地手續。

除以上提到的海南省、浙江省、廣東省、吉林省外，安徽省、重慶市、四川省部分地區也先后出臺相關政策支持“點狀供地”模式的落地執行。

5、“點狀供地”案例研究

在政策的支持下，不少地區已采取“點狀供地”方式為休閑旅游項目落地進行了創新性的探索與嘗試，造就了杭州莫干山裸心堡、重慶歸原小鎮、寧波九龍湖度假村等一批優秀的旅游休閑項目。

5.1 莫干山裸心堡

浙江德清莫干山裸心堡項目采取“點狀供地、垂直開發”的方式，項目僅新增建設用地12 畝，其余八成的建筑是租用當地農房改造而成，大大節約了建設用地指標。項目區內的200 多畝山林，均從村民手中流轉，并結合原有資源特點與景觀風貌進行利用改造，打造了一處極具特色的高端旅游度假目的地。

5.2 武隆歸原小鎮

重慶武隆的“歸原小鎮”項目總占地面積1163 畝，實際建筑面積6.2 萬方，容積率0.88，建筑密度40%。項目主要包括36 棟民宿建筑，其中25 棟為新建民宿，11 棟由原空置農房改造而來。項目依據“點狀用地”模式[2]，按照項目建筑物占地面積、建筑半間距范圍及必要的環境用地進行點狀規劃、點狀報批、點狀供地，不僅極大的減少了土地占用指標，解決了項目用地問題，同時減輕了投資方的資金壓力。而且，被征收農房戶主將農房周邊的耕地、林地等分別以600 元/畝·年和150 元/畝·年的租金租賃給項目方，用于農事相關項目打造，租賃期為12年，農民每年獲取租金收益，而當地農民也參與到歸原小鎮的運營和建設工作中，提供了大量了就業崗位，改善了生活居住條件。

6、“點狀供地”可能面臨的問題與實施建議

6.1 “點狀供地”可能遇到的問題

作為創新型土地政策，“點狀供地”模式在落地過程中也會面臨一些問題。

（1）打政策“擦邊球”非法取地

“點狀供地”的一大優勢在于不僅縮減了用地指標，同時也減少了項目前期的投資，減輕了投資方的資金壓力，因而可能會出現部分社會資本下鄉項目打“點狀供地”政策的“擦邊球”，戴著設施農用地、臨時用地的帽子非法取得建設用地。

（2）耕地與建設用地時間不匹配

一般來說項目租賃的耕地、林地租賃期限與建設用地上所建房屋產權不一樣，生態保留用地租賃期限與建設用地出讓年限也不一致，意味著項目的整體功能不能得到長期保障，難以杜絕因產權不一而帶來的問題。

6.2 “點狀供地”的實施建議

旅游項目開發中經常涉及到除建設用地以外的其它資源要素，如農田、林地、水系等，不同資源要素的利用方式、行政管理審批方式也不盡相同，為促進旅游項目按“點狀供地”政策的順利實施，提出以下幾點建議：

（1）實行“多規合一、精準用地”。根據項目用地規劃方案，做好土地利用總體規劃與城鄉規劃、林地保護利用規劃、水土保持總體規劃、環境保護規劃等相關規劃的銜接工作，確保項目能夠順利落地。

（2）實行“征轉分離、分類管理”。按照“用多少、征多少，建多少、轉多少”的原則，對項目區內建設占用的土地，須辦理農用地轉用和土地征收手續，按建設用地實施管理；作為生態保留用地的，可以根據項目開發需要辦理征收手續后，仍按原土地用途進行管理，以提高建設用地有效供給。

（3）實行“點面結合、差別供地”。按照“具體項目、具體政策”的原則，根據項目特點，建設地塊可以獨立供地也可以組合供地。項目區內生態保留用地可以采取租賃方式供地。項目區內的建筑，可以根據控制性詳細規劃適當調整容積率、密度等要求。

（4）調整相關規劃政策。現行控制性詳細規劃是以“塊狀用地”為標準，界定相應的強制性指標對整體的地塊進行開發建設管控；“點狀供地”則需要進行控制性詳細規劃及修建性詳細規劃與概念性規劃的結合，以便于“點狀用地”政策的精準落地和執行。

（5）明確邊界，嚴格生態環境保護。通過點狀供地開發的鄉村休閑項目，杜絕以犧牲資源環境為代價來發展經濟的現象，應嚴格依照國土局及地方要求進行合規、合理取地。

結語：

旅游業作為我國新時代經濟轉型升級的支柱產業，應當在用地制度方面進行一定的探索與創新，以實現以土地要素的科學精準管控與供給，促進旅游業綜合發展績效的可持續提升。“點狀供地”既是時代發展的需求，也是制度創新的成果，它將憑借其顯著的優勢，對盤活鄉村閑置房屋、提升土地利用效率、促進農民增收、助推鄉村振興等方面助產生越來越大的價值。