制度政策導向下國土空間規劃編制方法研究

文/ 尹訓熙、韓翠翠 淄博市規劃設計研究院 山東淄博 255000

空間規劃作為我國當前空間治理重要手段之一，在國家改革發展中占據重要地位。長期以來，我國空間規劃主要以主體功能區、城鄉、土地利用等多個類型為主，積累了諸如規劃操作性缺乏、協調難度大等一系列問題，不利于我國空間利用的優化，客觀層面而言制約了我國改革持續發展。可見，加強空間體系改革，構建統一國土空間規劃體系，是當前我國空間治理改革的重要挑戰，也是我國空間利用水平提高的關鍵舉措。鑒于我國國土空間規劃具有明顯的政府治理導向特征，國土空間規劃編制方法與制度政策密切相關。鑒于此，本文從我國國土空間規劃制度建設發展情況切入，研究國土空間規劃編制方法具備一定的實踐意義。

1、我國國土空間規劃提出背景及其制度建設發展情況

1.1 我國國土空間規劃提出背景

我國之所以構建統一的國土空間規劃，是因為為了妥善解決兩個方面的問題，一方面解決多年持續存在的多規矛盾問題；另一方面積極響應生態文明建設引起的全要素治理問題。當前，我國國土空間規劃，主要涉及三方面的內容，一是城鄉規劃；二是土地利用規劃；三是主體功能區規劃。當中土地利用總體規劃和城市總體規劃之間矛盾最為突出，集中體現在建設用地指標方面，因兩者矛盾問題未有效解決，引起了規劃調整等一系列問題，不僅無法保障國土空間規劃權威性，還會影響到城鄉建設發展。鑒于此，我國國土空間規劃唯有構建統一的國土空間規劃，才能根本上解決當前多規矛盾問題。除此之外，社會建設發展中，可持續發展戰略的提出，生態文明戰略隨之上升到國家戰略，并直接影響到社會建設的可持續發展。故而，生態要素保護帶給國土空間規劃全要素管控訴求日漸突出。在此背景下，我國國土空間規劃改革工作自此拉開序幕。

1.2 我國國土空間規劃制度建設發展情況

隨著我國政府與國土空間規劃相關的一系列政策的頒布，當前國土空間規劃體系形成了五級三類，即國家、省、市、縣、鄉鎮五個層次，總體規劃、詳細規劃、專項規劃三種類型。在此過程中，我國整個國土空間規劃體系建設過程中，法律法規體系、技術標準體系作為保障國土空間改革工作順利執行的重要保障，首先，法律法規體系主要有《城市總體規劃編制審批管理辦法》、《土地利用總體規劃編制審查辦法》等，結合國土空間規劃改革工作需求，進行了一系列調整。在此基礎上，我國政府先后頒布了《中華人民共和國土地管理法、城市房地產管理法（修正案草案）》、《國土空間開發保護法》、《國土空間規劃法》等，促進了我國空間治理體系的完善[1]。其次，技術標準體系調整方面，主要包括《城市規劃編制方法》、《土地利用總體規劃編制規程》等相關標準，在此之后，相關技術標準等開始進行意見征詢，如《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（試行）》《國土空間規劃分區與用途分類指南（試行）》《城鎮開發邊界劃定指南（試行）》等[2]。待上述技術標準確定之后，我國國土空間規劃編制體系將進一步完善，并且具備了符合新時代要求的技術路線和方法指南，為優化國土空間規劃編制提供了可能性。

2、制度政策導向下國土空間規劃編制方法研究

2.1 基于全要素治理角度優化規劃內容

國土空間全要素治理工作的落實，是國家響應生態文明發展戰略的重要舉措，要求國土空間規劃內容在原有的基礎上，增加生態要素、海域空間、礦產空間等非城鎮建設空間規劃內容的管控[3]。而國土空間規劃編制過程中，面對如此繁雜的規劃對象，為規避規劃時效性缺乏、規劃重點不突出等問題，需國土空間規劃相關工作人員著重考慮規劃內容的優化。筆者在查閱文獻資料的基礎上，結合個人工作經驗，圍繞規劃內容的優化，提出兩個方面的規劃深度調控意見。首先，堅持保護底線，即加強保護類國土空間要素，需切合實際地提出保護管控空間紅線和準入要求，并且按照可持續發展具體要求，提出保護治理的具體任務和要求，具體細化保護治理方案及其實施細則，保障專項規劃順利完成。保護類國土空間要素主要包括生態資源、基本農田、海洋生態資源、歷史文化遺跡等，同時明確耕田、草原、湖泊、森林等生態修復任務目標和安排、歷史文化遺跡保護要求等[4]。其次，加強國土空間開發利用管控，即對利用類國土空間要素進一步明確其開發利用規模、用途等，同時嚴格按照當地實際建設需求，進行專項規劃完成各要素的布局。利用類國土空間要素主要包括城市、地下空間、鄉村用地等，并對上述利用類國土空間要素提出用地集約節約利用要求。這樣一來，即可在體現全要素治理理念的基礎上，突出規劃重點，保障國土空間規劃時效性。

2.2 基于有效傳導角度保障管控方式彈性空間

有效傳導強調從不同層級、縱橫維度搭建有效傳導機制。當前，我國傳導體系主要涉及兩個層面，一是國土空間規劃向詳細規劃傳導；二是國土空間規劃向專項規劃傳導。當中后者可通過規劃內容的優化得以實現，前者失效問題較為突出。針對這一問題，當前國土空間規劃主要以用途傳導機制進行解決。而筆者認為當前所采用的用途傳導機制，側重全域層面，管控尺度過于寬泛，僅突出保護紅線的管控，極少涉及國土空間開發利用，尤其是城鎮建設空間開發引導方面的內容，更是缺乏。這種情況下，容易造成空間規劃矛盾下移，造成國土空間總體規劃出現了較為嚴重的空洞性。針對此類問題，筆者建議城鎮上一層級的國土空間規劃，需建立在全域功能區的基礎上，將城鎮功能區進行細化，并針對各功能區相對應的用地類型和比例，予以明確，控制好詳細規劃，以此保證城鎮規劃能夠與國土空間規劃用途去保持一致，進而加強城鎮地塊的細化布局和開發建設的管控。需強調的是城鎮上一級的國土空間規劃需立足于全域層面進行，具體包括生態、海域、農業、歷史文化遺跡等內容，后通過劃定的生態保護紅線、基本農田保護紅線、海洋核心保護區紅線、歷史文化遺跡保護核心控制紅線、城鎮開發邊界，合理劃分基層功能區，如生態空間可以細分為生態保護區、生態修復區等[5]。同時，城鎮功能區作為國土空間規劃核心內容，在傳統的規劃過程中，具有較大幾率出現一些問題，如用途區細化造成管控方式缺乏彈性空間、城市發展忽視混合用途客觀需求、管控范圍過于廣泛引起傳導虛空等。筆者圍繞上述問題，提出如下幾點意見：一是基于用途角度城市功能區劃分為居住、商業、工業基本用途的基礎上，需增加必要的一些混合用途類型，如商住融合區、綜合產業區等。二是基于城市發展特征，增加一些特殊用途區，如公共游憩區、創新發展區。三是明確主導用途及配套用途等之間的比例關系，進而以此為依據，明確下一級空間規劃管控要求，進而保證傳導中的彈性空間。

2.3 基于科學規劃角度提高編制方法的科學性、合理性

科學規劃強調充分利用現代新技術、信息平臺等進行國土空間規劃編制，以此提高編制方法科學性和合理性。筆者在查閱文獻資料的基礎上，認為國土空間編制方法合理性和科學性的提高，主要涉及如下三個方面的內容：一是運用雙評價和雙評估加強前期分析。國土空間規劃之前，加強資源環境承載力、國土空間開發適應性評價，是合理確定功能區的重要依據。鑒于當前我國國土空間規劃存在多規合一的特點，需在規劃編制之前，著重考慮兩規的差異性，以此保證規劃編制的順利進行[6]。二是規劃分析中加強大數據、地理信息技術等應用。一方面運用大數據分析商業活躍強度、人口變動等，為國土空間規劃提供一系列具有價值的數據，進而保障國土空間規劃相關需求、趨勢分析等的合理性、科學性；另一方面地理信息極速分析公共服務半徑、交通體系等，以此提高空間規劃的合理性。三是GIS平臺成為城市規劃編制、管理的基礎平臺。傳統城鄉規劃主要以CAD為成果提交平臺，土地利用規劃則是以MapGIS 為成果管理平臺。而國土空間規劃改革之后，規劃平臺統一為GIS平臺進行操作。在此基礎上，并通過國土空間基礎信息平臺和監督信息平臺，實現國土空間規劃管理。關于國土空間規劃信息平臺，涉及多個方面的信息，主要包括國土空間開發利用現狀數據、規劃管理數據、社會經濟發展狀況數據、監測評估指標體系數據等，實現了現狀、現狀等一體化，同時平臺高度集成了智能化服務，如預測預警、模擬推演等，直接顛覆了傳統國土空間規劃管理理念，革新了管理模式和手段，為推動我國國土空間規劃發展提供了保障。

結語：

總之，國土空間規劃具有顯著的制度政策導向性。故而，國土空間規劃編制過程中，需緊密結合政策導向，充分體現生態文明建設等一系列要求，以此保證我國國土空間規劃編制的合理性和科學性，為推動我國社會建設穩健、持續發展夯實基礎。