村莊復墾的制約因素及對策研究

文/孫華英 濟南市自然資源局和規劃局 山東濟南 250000

經過多年土地復墾，磚廠、工礦廢棄地等易復墾的土地資源已基本復墾完畢，現有復墾資源主要集中在村莊居民點用地上。在統籌城鄉一體化，加快推進建設社會主義新農村的新形勢下，為進一步做好村莊復墾工作，提出相關工作對策及建議。

1、村莊居民點用地的潛力分析

根據調查，村莊居民點用地主要存在以下幾個方面的問題：

1.1 布局不合理。由于歷史的原因，農村居民點存在 “滿天星”式的現象，部分農村居民點建在了土質肥沃的好地上。

1.2 土地利用率低。農村居民點存在較多的“空心村”，宅基地面積大，房屋以低層建筑為主，土地利用率低，造成了土地資源的較大浪費。

1.3 村容村貌差。房屋方向各異，前后錯落不齊，很多舊宅結構粗糙，破爛不堪，村內一些拆遷舊址亂放雜物，村莊環境差。

1.4 配套不齊全，生活質量差。村內路窄巷小，路面不平，排水不暢，配套設施不齊全，生活不方便。

2、村莊復墾的制約因素

目前，在村莊復墾方面，主要存在以下幾方面的制約因素：

2.1 資金制約。表現在三個方面：一是群眾個人資金不足。雖然少部分人有一定的經濟能力，但是大部分群眾缺乏資金，即使只繳差價，購置安置房也有難度。二是村集體資金短缺。農村集體經濟組織經濟來源有限，資金缺口大。三是政府投入也不足。雖然近年來政府先后出臺了相關補助政策，對村集體有一定的資金扶持，但補助力度仍然偏小。由于資金制約，一方面限制了村內空閑房屋的拆遷；另一方面不能及時建設安置房，無法及時對住戶房屋進行拆遷。

2.2 規劃制約。表現在三個方面：一是土地利用總體規劃的制約。實施村莊拆遷改造土地復墾，多數村都要或多或少占一部分土地建設周轉房，而村周圍土地大多不符合土地利用總體規劃，即使有指標，也無法安排使用。二是城鄉規劃制約。一方面是有些村莊安置用地雖然符合土地利用總體規劃，但不符合城鄉規劃，城鄉規劃與土地利用總體規劃存在不銜接的問題。另一方面是部分村莊由于沒有村莊規劃而無法進行項目立項。三是設計制約。有些村莊安置房規劃為樓房，群眾在住樓房方面有顧慮，表現在四個方面：一是農用工具、農用機械、糧食和農作物無處存放，二是家庭庭院養殖無法實現進而減少家庭收入；三是家庭開支增加；四是上樓下樓不方便。

2.3 觀念制約。大多數的農村群眾仍然以土地的種植收入作為主要經濟來源，沒有從農業中脫離出來，形成了獨門獨院的生活習慣，不愿意花錢買樓住樓，這種觀念不可能短時間內發生改變。

3、對策及措施

針對存在問題，按照“因地制宜、制定規劃、統籌整合、整體推進、把握關鍵、規范有序、以民為本、維護權益”的總體思路，提出以下對策及措施。

3.1 科學規劃

3.1.1 盡快制定完善市、縣（區）、鄉鎮土地利用總體規劃、城鄉規劃、統籌城鄉一體化規劃和村莊規劃等規劃體系。

3.1.2 縣（區）、鄉鎮根據土地利用總體規劃等規劃體系，在實地調查的基礎上，科學制定本轄區范圍內村莊拆遷改造土地復墾的計劃，具體確定每年拆遷改造土地復墾的村莊數量和規模，確定每個村莊實施完成的期限。村莊拆遷改造土地復墾計劃制定既要科學，符合新農村建設及統籌城鄉一體化要求，又要結合所確定村的自然環境、資源條件、歷史情況及現狀特點，統籌兼顧，方便群眾生產生活需要，還要十分注意舊村改造特點，要充分利用原有宅基地，村內閑置地，可以利用廢棄地、坡地及山地的就不要占用耕地，控制村莊外延盲目擴張，節約集約用地。計劃要在村內向群眾公示，嚴格執行，不得無故變更。

3.2 健全機制

3.2.1 改變現有村莊復墾運作機制。年初將村莊復墾任務下達至縣（區），市級政府與縣（區）簽訂土地復墾責任書，作為年終指標進行考核。

3.2.2 建立監管機制。對實施的村莊復墾項目，定期到現場進行監督管理，定期發放村莊復墾進展情況通報，鼓勵先進，鞭策后進。

3.2.3 建立部門協調配合機制。在村莊復墾立項、實施、驗收以及后續管理等各個工作環節，各有關部門都要加強溝通，協調一致，密切配合，形成合力。

3.2.4 完善村莊拆遷改造復墾的補助政策。建議根據當地財政狀況、農民經濟實力和村莊拆遷改造土地復墾進展情況，適當提高土地復墾補助標準，在經濟上激勵地方政府和農民參與開展村莊拆遷復墾的積極性。

3.3 培育典型

村莊復墾是一項長期的、復雜的、艱巨的工作，不能急于求成，操之過急，搞一刀切，應典型引路，以點帶面，分步實施，逐步推進。

每個縣（區），每個鄉鎮，根據我市土地利用總體規劃、城鄉規劃和統籌城鄉一體化規劃，實事求是地制訂出切實可行的村莊復墾分步或分階段實施的計劃，條件比較好的村，實施時間可以短一些，條件比較差的村，實施時間可以長一些。讓經濟條件較好、干部群眾積極性較高的村先開展起來，從中培育村莊復墾典型村，影響輻射周邊。充分發揮典型帶動作用，提高村莊復墾整體進程。

3.4 廣泛宣傳

村莊拆遷改造復墾是一件一舉多得、利國富民的好事，是一項惠民工程、民心工程，已經成為了新農村建設和城鄉統籌發展的一個新平臺。要通過電視、報紙等各種新聞媒體和舉辦專題講座、印發明白紙、粉刷標語口號等方式，深入宣傳村莊拆遷改造土地復墾的政策規定和重要意義，描繪新農村建設和統籌城鄉一體化發展的藍圖，提高廣大干部群眾的自覺性和主動性，取得廣大干部群眾的理解支持，消除傳統的思維模式，變“要我建”為“我要建”。各村也要多次召開村兩委會、村民代表會，利用廣播喇叭、黑板報等行之有效的形式深入宣傳，與老黨員、群眾代表進行座談，描繪村莊發展的美好前景，消除群眾的擔憂、害怕和抵觸情緒，增強工作的積極性和主動性。通過各級全方位的大力宣傳，為村莊拆遷改造土地復墾營造良好的氛圍。