縣級機構改革：對標中央 因地制宜

麥婉華

2018年兩會的一大重點可謂是深化機構改革。而2018年全年，從國家、省再到市、縣，機構改革層層推進。2018年3月13日，十三屆全國人大一次會議第四次全體會議聽取了國務院關于國務院機構改革方案的說明。同年3月17日上午，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第五次全體會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，以期實現國家機構職能體系的全方位優化和重構。

其實，黨的十九大就對深化機構和行政體制改革作出重要部署，要求統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革的決定》，就統籌推進黨政軍群機構改革作出了全面安排部署。

當中，深化機構改革是一項重要任務。總的考慮是，著眼于轉變政府職能，堅決破除體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能。同時，結合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領域和關鍵環節的機構職能優化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執行力，建設人民滿意的服務型政府。

而隨著中央和國家機關機構改革的全面完成，省市（區）縣的機構改革工作正如火如荼地展開。不少縣級機構改革在2018年下半年開始部署并且開始實施改革。作為機構改革的重要環節，縣級機構改革如今推進情況如何？相比過去的機構改革，本輪縣級機構改革有哪些創新以及改進的地方？

中國40年曾7次機構改革

說起政府機構改革，本輪并不是第1次。其實從改革開放開始算起，隨著時代的變化，中國已經有7次政府機構改革。

2018 年11 月12 日，四川省林業和草原局正式掛牌。《四川省機構改革方案》將四川省林業廳的職責，以及四川省農業廳的草原監督管理職責，四川省國土資源廳、四川省住房和城鄉建設廳、四川省水利廳、四川省農業廳等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園管理職責等整合，組建四川省林業和草原局。

最早的1982年是一場精簡機構的改革。當時是改革開放初期，國家為加強對日常經濟活動的集中統一指揮，重組國家經濟委員會，強化了職能，進一步加強了國家計劃委員會的工作。機構改革后，國務院所屬部委、直屬機構和辦公機構由100個裁并調整為61個。其中，部委由52個裁并為42個;直屬機構由42個裁并為15個;辦事機構由5個裁并為3個。新增國家經濟體制改革委員會。國務院各部門機關人員編制由5萬多名核減為3萬多名，精簡25%，在這次改革中實行了“定編不定人”的辦法。

1988年的機構改革則首次提出轉變政府職能。按照1988年的機構改革方案，國務院共撤銷12個部委，新組建9個部委，通過這次改革，國務院部委由原來的45個減為41個。同時，對國務院直屬機構、辦事機構也進行了改革。由于1982年國務院機構改革實行的“定編不定員”政策，造成大量人員超編，實有人數約52300人。因此，1988年機構改革主要不是減少編制，而是精簡人員。

1993年的機構改革是為了適應建立社會主義市場經濟體制的需要。90年代初，國務院工作部門由1988年改革后的68個增加到70個，加上歸口部委管理的國家局16個，則為86個。省、自治區黨政部門平均設到68個，京津滬三市平均設到100個，其他城市平均設到63個，縣平均設45個。臃腫的機構，龐大的隊伍，大大加重了國家財政負擔。經過調整，政府各部門無論是保留的，還是新設置的，都嚴格定編定員。

1998年進行了第4次機構改革。這次機構改革提出了機關行政編制要精簡50%的要求，是歷次機構改革人員精簡力度最大的一次。經過改革，國務院組成部門由40個精簡為29個。移交給企業、社會中介機構和地方的職能100多項;部門內設機構減少200多個，精簡了四分之一，改革后行政編制由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了47.5%，分流干部的安置工作順利進行。

2003年的機構改革主要任務是促進改革開放和為現代化建設提供組織保障。其中，包括深化國有資產管理體制改革、完善宏觀調控體系、健全金融監管體制、繼續推進流通管理體制改革等關于經濟發展的改革。另外，還有關于食品安全和安全生產監管的體制建設。

2008年中國探索實行職能有機統一的大部門體制。改革包括了合理配置宏觀調控部門職能、加強能源管理機構、組建工業和信息化部等方面。經過以上調整，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門27個，直屬特設機構1個，直屬機構15個，辦事機構4個，部委管理的國家局16個，直屬事業單位14個。國務院正部級機構減少4個。

距離本次機構改革最近的一次改革是在2013年。當時的任務是轉變職能、理順職責。這次國務院機構改革，重點圍繞轉變職能和理順職責關系，穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。這次改革，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數量不變。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

為建成全面小康提供機構保障

從上述可見，不同時期的機構改革都有其時代特色與重點內容。那么，是什么原因驅使本次的全國機構改革？本次機構的重點和任務是什么？

與以往7次機構改革的起點不同，本次機構改革，不局限在國務院或者行政層面的機構改革和職能優化，而是涉及黨、政府、人大、政協、司法、軍隊、事業單位、群團、社會組織等全方位的機構改革。

國家行政學院公共管理教研部張克認為，本輪深化黨和國家機構改革堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，在理念、范圍和深度上具有鮮明的時代特征。

首先，理念更明確。堅持和加強黨的全面領導是本輪機構改革的核心。首要任務是加強黨對各領域、各方面工作的堅強領導，既要建立健全黨對重大工作的領導體制機制，又要強化黨的組織在同級組織中的領導地位，統籌設置黨政機構。

定位更高遠。與過去歷次改革“五年一小改、十年一大改”不同，本輪機構改革不僅著眼于全面建成小康社會，而且力求為2035年基本實現社會主義現代化和本世紀中葉建成社會主義現代化強國提供制度保障。

問題更精準。本輪機構改革高度強調問題導向，對當前黨和國家機構運行中面臨的突出問題作出精準概括。不僅聚焦政府職能轉變中的職責缺位和效能問題，而且深入關注當前黨政關系中存在的機構重疊、職責交叉、權責脫節等問題;不僅對橫向上黨委、政府、群團、軍民融合、事業單位等機構協同運行機制中的不協調問題有著清醒認識，而且對縱向上中央與地方機構職能上下一般粗、權責劃分不盡合理等問題提出解決方案。

目標更明確。本輪機構改革的目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系。這是國家治理體系的組織基礎。黨政軍群機構改革的目標各有側重，黨的領導體系要總攬全局、協調各方，注重增強領導力;政府治理體系要職責明確、依法行政，注重提高執行力;武裝力量體系要有中國特色、達到世界一流水平，注重增強人民軍隊戰斗力; 群團工作體系要聯系廣泛、服務群眾，注重激發群團組織和社會組織活力。

范圍更全面。不同于以往歷次機構改革多限于國務院機構層面，本輪機構改革是一場統籌中央黨政軍群各類機構以及地方機構的系統性改革。從2018年初國家、省再到如今市（區）縣的改革推進，可見其涉及面更廣，影響范圍更廣。

本輪機構改革處于承前啟后的重要節點上，短期內要完成決勝全面建成小康社會的歷史任務，長期來看要為實現第二個百年奮斗目標奠定堅實基礎。因此，必須注重戰略性和前瞻性，進一步完善中國特色行政組織架構和管理體制。

對標中央和省級機構改革

2018年11月16日，中央正式備案同意《四川省委關于市縣機構改革的總體意見》。市縣機構改革專題培訓會在成都舉行，這標志著四川省市縣機構改革進入全面實施階段。按照要求，市縣機構改革在2019年3月底前基本完成。四川由此成為了全國第一個正式啟動市縣機構改革、公布實施方案的省份。

2018 年7 月5 日，國家稅務總局北京市西城區稅務局正式掛牌成立，標志著原有的北京市西城區國家稅務局、北京市西城區地方稅務局正式合并。同日，北京市共19 個區（地區）稅務局全部掛牌成立。

2018年11月19日，黑龍江省委、省政府印發《黑龍江省關于市縣機構改革的總體意見》通知，黑龍江省市縣機構改革進入全面實施階段。2018年11月底，福建省印發《關于市縣機構改革的總體意見》，對市縣機構改革進行了全面部署。同年12月，山東、內蒙古、江西、江蘇等地均召開全省市縣機構改革推進會，標志著當地市縣機構改革進入全面實施階段……

從2018年11月開始，全國多省開始陸續發布《關于市縣機構改革的總體意見》，全面拉開了對市縣級機構改革的帷幕。以最早發布《關于市縣機構改革的總體意見》的四川省為例，其明確了20項市縣必須完成的“規定動作” ，確保對標中央和省級機構改革，實現機構職能體系上下貫通、執行有力。同時，在機構限額總量控制前提下，各地要把創造力放在優化設置上，既允許“一對多”，也允許“多對一”。

四川省委編辦（省機改辦）主任雷世界介紹，“統一設置”是市縣機構的最大亮點、最硬要求。在市縣機構改革中將統一設置相對集中行政審批機構、綜合行政執法機構、農民工服務機構、便民服務機構。“這次機構改革在百萬人口大縣（區）統一設置農民工服務機構，既是從體制機制層面作出的深層次長遠謀劃，也是關心關愛千百萬務工農民的政治大題、民心大題。”

記者觀察多省的《關于市縣機構改革的總體意見》發現，各縣級機構改革對標中央、省級機構改革，實現機構職能的上下統一配置;同時，根據多省不同的特點，各地的縣級機構改革方案因地制宜，在機構改革中有不同的地方特色。

當中，建立健全和優化市縣黨委對重大工作的領導體制機制，發揮黨委領導作用，強化組織協調能力是重點之一。相關議事協調機構及辦事機構的設置不要求與上級一一對應，由各地按規定結合實際確定。對黨中央有明確意見，省委有明確要求設置的，按有關要求落實。

2018 年4 月19 日，市民在中央廣播電視總臺復興門辦公區門口拍照留念。當日上午9 時，新組建的中央廣播電視總臺正式揭牌亮相。

加強市縣黨委職能部門統一歸口協調管理職能也是改革關鍵部分。調整優化市縣黨委機構編制委員會領導體制，市縣黨委機構編制委員會辦公室作為市縣黨委工作機關，歸口市縣黨委組織部管理。市縣黨委組織部統一管理公務員工作。市縣黨委統一戰線工作部統一管理民族宗教、僑務工作。不再設立市縣黨委社會治安綜合治理委員會及其辦公室、維護穩定工作領導小組及其辦公室，有關職責交由黨委政法委員會承擔。將市縣黨委防范和處理邪教問題領導小組及其辦公室職責交由黨委政法委員會、公安局承擔。

以上皆為黨委機構改革的部分。而政府機構改革部分也對標中央、省級部門。例如，組建市縣自然資源、農業農村、文化和旅游、衛生健康、退役軍人事務、應急管理、市場監管、醫療保障、行政審批服務等部門，重新組建市縣司法行政部門，作為市縣政府工作部門。組建市生態環境部門，作為市政府工作部門，實行市以下垂直管理體制，環保垂改具體工作按中央有關改革部署實施。優化市縣審計部門職責，調整市縣黨委政府信訪管理體制。

另外，人大、政協、事業單位等部門也要進行機構改革。縣級機構改革需要推進人大、政協機構改革和群團組織改革。與中央、省級機構改革相對應，健全市縣人大組織制度和工作制度，完善人大專門委員會設置。積極推進市縣政協履職能力建設，優化政協專門委員會設置。健全黨委統一領導群團工作的制度，探索群團組織機關綜合設置，在保持現有群團組織架構和領導班子配備不變的前提下，縣（市、區）可整合工青婦等群團組織工作力量，綜合設置辦事機構。

深化事業單位改革。優化事業資源布局結構，按照精干高效原則設置黨委、政府直屬事業單位。將承擔行政職能的事業單位全部納入改革范圍，事業單位承擔的行政職能一律回歸機關，能轉職能的不轉機構。繼續深化公益類事業單位改革和從事生產經營活動事業單位改革，完成特檢機構改革。改革后保留設置的事業單位，名稱不再稱“委、辦、局”。今后，除行政執法機構按中央部署推進改革外，不再保留或新設承擔行政職能的事業單位。

由此可見，事業單位將分為兩個改革路徑，一個是轉職能不轉機構，這一類單位將徹底剝離行政色彩，轉為公益類事業單位，其中涉及行政職能的編制將劃歸給行政機關。其次就是直接轉機構，單位將成建制轉為行政機構。

據悉，縣級機構還實行總量控制和限額管理。市縣機構限額范圍包括黨委工作機關、紀檢監察機關、政府工作部門。縣黨委和政府不設部門管理機構。縣級黨政機構區分大中小縣不同情況，根據人口規模、財政收入、區域面積、經濟總量等因素，根據各省情況，一般情況下，大縣不超過37個，中縣不超過36個，小縣不超過35個;市轄區參照縣級的機構限額分別確定，大區不超過37個，中區不超過36個，小區不超過35個;縣級市按37個掌握。

因地制宜的機構改革實踐

從今年以來的中央、省機構改革可見，創新與因地制宜也是機構改革的重要一環。其中，“大數據局”最為搶眼。貴州、重慶、福建、廣東、吉林、廣西等8省份方案均明確提出組建專門機構，負責人工智能、云計算、大數據管理、信息化、智慧城市建設等方面工作。

國家行政學院教授宋世明表示，一方面是為推進信息資源整合利用，解決信息“孤島”問題，加快政府數字化轉型，更好地助推“放管服”;另一方面是政府主動適應信息時代發展的新要求，為服務產業、指導發展提前布局。

其中，山東省在市縣一級機構改革時也提到了可以按照情況設置大數據部門。山東省委下發《關于市縣機構改革的總體意見》提出，市政府辦公室（廳）可加掛大數據局牌子;也可組建大數據管理部門，作為市政府工作部門;縣級可根據實際設置。

很多省份都因地制宜設立區別化部門。例如，廣東組建了省推進粵港澳大灣區建設領導小組;海南在深改辦加掛自由貿易試驗區（自由貿易港）工作委員會辦公室的牌子;山東專門設立了海洋發展委員會和海洋局;北京市專門設立人才工作局……

同時，深化“放管服”硬招頻出。2018年11月8日，新組建的遼寧省營商環境建設局掛牌“亮相”。此次機構改革中，遼寧將“營商環境建設監督局”升格為“營商環境建設局”，黑龍江也組建了省營商環境建設監督局，矛頭直指行政體制中的“短板”和突出問題。

針對黑龍江的自身需要，《黑龍江省關于市縣機構改革的總體意見》提出，統一組建市縣營商環境建設監督局，加掛政務服務局牌子，形成省、市、縣三級統一完整的營商環境建設監督體系。

山東則要求所有市、縣都組建行政審批服務局，并在今年底前正式掛牌運行。浙江將“最多跑一次”改革、行政審批制度改革的牽頭協調職責劃入省委深改辦。四川在市場監管、生態環保、交通運輸等領域整合組建綜合執法隊伍，減少執法層級，在經濟發達鎮實行“一支隊伍管執法”……

“目前制約‘一次辦好‘一網通辦的諸多問題中，行政審批體制性障礙是關鍵因素。敢于下放權力、向深層次問題‘開刀，體現了此次機構改革的魄力。”宋世明說。

此外，各地還根據地方特色與時代的需求進行機構改革。如在脫貧攻堅任務重的省份，對于縣級機構改革里的扶貧部門都有強化。以江西為例，《中共江西省委關于市縣機構改革的總體意見》專門提到要強化市縣扶貧機構設置。在脫貧攻堅任務重的縣要單獨設置扶貧機構，作為市縣政府工作部門;設在部門的扶貧機構，要切實加強領導，充實力量。《寧夏回族自治區市縣機構改革的總體意見》則表示，扎實推進脫貧富民戰略，堅決打贏脫貧攻堅戰，市縣扶貧機構均要保留，國家和自治區確定的貧困縣設置扶貧部門，作為政府工作部門，綜合設置的一般設在農業農村部門。

又如內蒙古，作為邊疆區域以及擁有草原經濟等特點，《內蒙古自治區關于盟市、旗縣（市、區）機構改革的總體意見》提出，要結合內蒙古實際，搞好“自選動作”，為內蒙古戰略定位和重點領域發展提供有力的體制機制保障。為進一步促進民族團結穩定，將民族宗教部門上下貫通，統一設置。為扎實做好扶貧工作，在國貧、區貧旗縣單獨設置扶貧部門。為做好外事工作和邊境管理，在邊境盟市、旗縣按要求單獨設置外事部門。為加強口岸經濟，提升外向型經濟競爭力，在口岸邊境地區設立了口岸管理部門。考慮到內蒙古自治區森林和草原資源豐富的特點，在林業和草原管理任務重的地區單獨設置林草部門。

編輯/余弘陽