高校項目支出績效預算管理存在的問題及對策

何韌

摘要：黨的十九大報告明確提出建設全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。新預算法已由第十二屆全國人代會常務委員會第十次會議于2014年8月31日通過。這些表明部門預算績效管理的重要性。在績效預算管理實施初期，針對教育項目支出進行了績效評價試點。對項目支出績效管理實行中，發現問題，分析原因，并提出解決問題的改進措施。

關鍵詞：項目支出;績效預算

預算績效管理是預算管理的重要組成部門，預算績效管理服務于預算管理。我國開展對教育項目進行績效評價試點以來，預算績效管理取得一定成績，同時也存在問題，針對發現的問題分析原因，并提出解決問題的改進措施。

一、關于績效管理的國內背景

黨的十六屆三中全會明確提出要建立預算績效評價體系。十七屆二中、五中全會分別提出了推行政府績效管理和行政問責制度與完善政府績效評估制度。十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，要建立事權和支出責任相適應的制度。

黨的十八大報告進一步提出創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理。十九大報告提出要加快建立現代財政制度，建設權責清晰、財力協調、區域平衡的中央和地方財政關系。建設全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。

從我國形勢看，目前經濟增長放緩，財政收支平衡的壓力越來越大，全國人大、國務院、審計署對提高財政資金使用績效多次提出要求，社會各界對提升公共服務水平的呼聲較高，迫切需要政府部門采取有效措施，讓有限資金發揮更大的效益。

二、項目支出績效管理存在的問題

（一）項目立項存在的問題

項目支出是除基本支出之外的安排以項目來管理的支出。項目支出，主要包括大型修繕、大型設備購置、圖書購置等資本性支出。項目支出一般金額較大。

部門預算項目立項，存在拍腦袋決定、立項可性行研究不充分、倉促立項等情況。項目立項需要進行認證。項目通過與否可以通過項目可行性認證或專家評審意見等作為參考的依據，進行充分認證。項目也需要符合國家相關法律法規、方針政策、高校的發展戰略等大環境，必須經集體討論做出最終決策。

（二）關于項目績效管理的績效目標存在的問題

部門預算項目有一級項目和二級項目，兩者均需編制績效目標。江西省績效目標從產出、效益和滿意度三類一級指標，再細化至數量、成本、時效、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度八類二級指標。中期指標是對中期目標的細化和量化，年度指標是對年度目標的細化和量化。

1.項目績效目標填報內容不規范

中期目標指概括描述延續項目在一定時期內（一般為三年）預期達到的產出和效果。年度目標指概括描述項目在一定時期內（一般為一年）預期達到的產出和效果。

項目支出績效目標最終是要落實到執行部門填報。雖然針對編制項目績效等項目支出預算編制內容進行培訓，但因人員學歷差異、素質差異、理解能力差異等因素，項目支出績效目標有部門不填或者就填一兩個，二級指標分類不正確、指標值為是或否，年度目標與中期目標未填寫，年度目標與中期目標理解不正確等情況。

2.績效目標管理模式較為單一

高校相當于一個小社會，事務繁雜，項目類型不一數量繁多，按照一個模式管理績效目標，顯然會力不從心。項目績效目標編制時，應根據每一個項目的實質，區分每個一級指標和二級指標的不同點與共同點，分別填列績效目標。

三、存在問題的原因

（一）績效目標模糊性

現在，國家相關部門沒有發布正式文件來明確績效目標的編制內容。明確要編制績效目標，但怎么填績效目標還未正式規范。各級部門和下級單位按照能力范圍內的理解填列績效目標。

績效目標分定性目標和定量目標。定性目標是用敘述性語句描述的目標，不用數字說明，本質上具有籠統性，在理解上也是仁者見仁，智者見智。再加上中華語言的博大精深，如果定性目標變一個字，那么一個詞語又是另一意思。定量目標是可以用數字明確下來的目標，比如需支付成本多少，但是預算是預計需支付的金額，只能估計一個整數，如萬元，無法精確到元角分。

（二）對預算項目編制的不重視

很多高校缺乏嚴格的預算執行審批制度，各高校部門在預算執行中領導同意即可申報項目支出或調整項目支出內容，或部分申報的項目不執行，導致項目預算編制與執行不符，嚴重影響了預算管理的嚴肅性。

（三）高校預算項目管理缺乏考評

目前，績效管理觀念薄弱，對預算資金使用績效不夠重視，工作被動應付。各系部為了本系部建設得更好等利益，會爭取更多的項目。高校缺乏考評意識，沒有建立相應的項目管理考評體系和對應的獎懲措施，導致各系部之間對項目預算報著“重預算，輕效益”的態度，從而很大程度上降低了對預算的控制力，同時也降低了各部門的積極執行預算的熱忱，只為完成項目而實施，忽略了執行項目可以達到更高產出、效益、滿意度，使得項目管理流于形式。

四、解決問題的改進措施

（一）深入宣傳普及政府管理績效理念

高校實施績效預算管理是一項系統化工程。從設定項目績效目標、項目執行監控、項目績效評價、項目績效評價結果應用是一個螺旋式上升的循環，需要相關部門的積極參與。政府管理績效理念，首先要得到高校領導重視，可成立相應的預算績效管理組織機構，促進績效理念以正式化的方式深入宣傳，使編制項目預算制度化，使高校領導、各系部以及有關人員都參與進來。

（二）充分發揮財務監控和內部審計的功能作用

項目執行過程中，財務部門要監控項目的執行進度，項目是否簽訂合同，項目內容是否需通過政府采購形式采購，通過政府采購形式購買的貨物是否辦理驗收入庫、辦理固定資產手續，項目是否按合同規定支付貨款，項目支付金額是否超預算，項目資金是否?？顚Ｓ玫?。財務部門起著第一道門檻的作用。國家相關政策、法律法規等文件更新，財務部門人員要與時俱進，更新專業理論知識，熟練掌握業務內容，充分發揮財務監控作用。

財務部門盡管秉著謹慎性原則，還是會有疏忽的時候。內部審計起著第二道門檻的作用。用內部審計鞭策財務監控，財務監控作用會發揮的更充分。內部審計是完善高校內部治理結構和建立權力約束機制的重要職能部門。內部審計要加強對項目績效目標實現程度、合同執行情況、財務監控情況、項目自評報告等內容的審計。通過內部審計可找出制度不合理、項目預算編制的風險點等問題，高校管理機構針對這些問題制定相對應的解決措施，理順各層次關系，完善組織機構，規范規章制度。

財務監控和內部審計兩者并肩前行，兩大職能充分發揮作用，進一步深化高校管理。

（三）建立健全績效評價結果與預算掛鉤機制

國務院有關文件規定加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據?！督魇∝斦d關于修訂<省級行政事業單位項目支出預算管理辦法（試行）的通知>》（贛財預[2007] 91號）規定：對年度預算安排的項目要建立績效考評制度，考評工作由省財政廳和主管部門負責組織實施。省財政廳和主管部門要將項目完成情況和績效考評結果作為以后年度審批立項的參考依據。

首先要建立一套項目預算績效評價體系，設立公平、完整、可對比的績效評價指標，使績效評價結果具有公平性、完整性、可比性。項目績效評價結果影響相應系部以后年度的項目支出預算和基本支出預算。將項目績效評價結果細化為不同等級，在設立獎懲制度時，需要充分考慮能否調動各系部的積極性。

現階段項目績效評價范圍偏小，利用自評、第三方評價等評價方式，擴大高校項目績效評價范圍。只有在項目預算充分進行績效評價情況下，才能建立績效評價結果與預算掛鉤機制。

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