轉型時期派駐和巡回檢察方式的理性思考

牛舢 劉秀仿

摘 要：分析法律法規對派駐檢察和巡回檢察的職責定位可以清晰地發現，巡回檢察即是辦案，也可以明晰如何辦案、如何搭配組合檢察官辦案組。當前開展巡回檢察，需要牢牢樹立巡回檢察就是辦理案件的理念，強化巡回檢察的“案件化”因素，優化配置，建立高效運轉的檢察官辦案組，要注意工作方法，力爭實現雙贏共贏多贏的目標。

關鍵詞：巡回檢察 派駐檢察 職責定位

一、兩種檢察方式的職責地位

（一）派駐檢察側重事務性、程序性工作

根據最高人民檢察院《人民檢察院監獄巡回檢察規定》（以下簡稱《巡回檢察規定》），派駐檢察主要職責有7項：檢察罪犯計分考核立功獎懲等情況;列席減刑假釋暫予監外執行評審會;列席監獄獄情分析會和其他會議;聯系監獄有關部門，對接巡回檢察工作有關事項;監督巡回整改措施落實情況;開啟檢察官信箱，收集登記罪犯控告舉報和申訴材料;其他相關工作。可見派駐檢察職責的“關鍵詞”是“檢察、列席、聯系、對接、督促、開啟信箱、收集登記材料”等工作，基本不涉及實質性檢察工作，且“每個檢察室至少一人、每周不少于二天”的時間規定，也可看出檢察室的職責定位，主要是聯絡溝通協調，確保檢察機關在監獄有工作場所，隨時介入。

關于派駐檢察職責第1項“檢察罪犯計分考核立功獎懲”內容，其用詞雖然是“檢察”，但依據司法部有關規定，如《監獄計分考核罪犯情況說明》《罪犯月考核積分一覽表》《罪犯加扣分明細表》《專項加分審批表》《罪犯獎勵一覽表》《撤銷罪犯獎勵審批表》《立功（重大立功）一覽表》等表格式、格式化的材料，派駐檢察關注的是監獄根據考核結果給予罪犯的“表揚”或“懲罰”。是考核后的結果，不是考核過程。當然，在接收材料或者列席各種會議等工作中，如果發現監督線索，要及時履行移送職責。

（二）巡回檢察側重深層次執法監督問題，側重辦案

按照最高人民檢察院《人民檢察院監獄檢察工作目錄》（以下簡稱《監獄檢察目錄》）規定，巡回檢察的內容包括“刑罰執行、獄政管理和教育改造”三大項，每項又分為若干小項。如刑罰執行檢察分為“收監和出監，減刑、假釋，暫予監外執行，控告、舉報、申訴”等內容;獄政管理檢察分為“監管安全、分押分管、戒具使用、通信會見、生活衛生、罪犯獎懲考核、事故”等內容。同時，每項檢察內容都規定了具體的檢察方法，即通過什么方式或者途徑開展這些檢察、如何檢驗監獄執法的合法性、真實性、有效性。如，文化教育檢察的方法為：“對學習現場進行實地檢察;查看教學計劃、課程設置和教育內容;教材使用、師資力量和證書發放情況;查閱學員名冊、教學日志、課時統計記錄;聽取監獄民警介紹;對罪犯個別談話等”。由此可見，以上三大項檢察內容涵蓋了監獄刑罰執行和監管活動全部內容，而檢察方法則是對這些內容的檢查和驗收。

巡回檢察本身就是辦案，檢察的過程就是辦案的過程。首先，法律已賦予其辦案屬性，明確了檢察機關對監獄和看守所行使“職權”的方式是可以采取巡回檢察，而行使“職權”本身就是法律監督，這與最高人民檢察院要求的“在監督中辦案，在辦案中監督”的科學理念完全契合。其次，通過上述《監獄檢察目錄》分析可以看出，檢察內容屬于監獄執法活動，而檢察方法則屬于證據審查的性質。因此《監獄檢察目錄》中的檢察內容和方法類似我國的刑法和刑事訴訟法，從實體和程序上確保了巡回檢察辦案的依法順利進行。如，一個減刑監督案件，有7項檢察內容：“是否符合法律規定的條件，程序是否合法，證據是否確實、充分;應當開庭審理的是否開庭審理;監獄是否依法派員參加庭審;法院裁定是否符合法律規定……”。其檢察方法有8種：“逐一對減刑案件審查;列席減刑假釋案件評審會議;詢問有關人員，查明罪犯改造情況;指派檢察技術人員或者聘請有專門知識的人參與詢問、座談;出席法庭發表檢察意見……”。這些內容和方法，也是執檢子系統中辦理減刑案件實體和程序要求。

二、以巡回檢察為牽引，提升刑事執行檢察監督實效

（一）牢牢樹立巡回檢察就是辦理案件的理念，線上與線下辦理同步進行

前述《監獄檢察目錄》中每一個目錄的內容，都屬于監督案件范圍。目前，執檢子系統對“減假暫”、事故檢察等部分案件已經開發出來，還有相當數量案件尚未開發而正在積極開發中，如涉及獄政管理的收監和出監檢察、監管安全檢察、通信會見檢察等。在沒有開發出來前，暫時可以走線下辦理模式，促使巡回檢察有序推進，健康發展，提升大家職業榮譽感，調動工作積極性。

（二）強化巡回檢察的“案件化”因素，提升其法治化、程序化、規范化水平

參照相關規范性文件和學界觀點，辦案模式通常應當具備四個構成要素：一是啟動標準和程序，包括立案和受理標準、受理程序;二是審查和調查程序;三是結案程序，即制作結案報告、糾正違法通知書、檢察建議書等法律文書;四是對辦案材料形成卷宗歸檔。目前，前三項已充分體現在《巡回檢察規定》和《監獄檢察目錄》中。僅以常規巡回檢察為例，該規定中“每二至三個月應當開展一次，時間一般不少于五個工作日”屬于啟動標準要求;“開展巡回檢察應當做好以下準備工作：制定巡回檢察工作方案，……商請監獄指定巡回檢察工作聯絡人”屬于啟動前準備程序;“巡回檢察可以采取以下工作方法：調閱、復制有關案卷材料……針對巡回檢察發現問題，進行調查核實……”屬于辦理案件的審查和調查程序;“發現輕微違法和工作漏洞，應當……發現嚴重違法，應當……，涉嫌利用職權實施非法拘禁線索的，應當……。巡回檢察結束后，應當及時制作巡回檢察報告。發現問題應及時向司法行政機關和監獄通報、反饋，信息共享”屬于結案程序。其它如“機動、專項和交叉”三種巡回檢察方式，在規定中也都有相應內容和程序，只要嚴格執行，巡回檢察的案件化因素是充分和可行的。此規定中尚未設置歸檔程序，但并不影響其歸納整理并歸檔，有些地方如北京市人民檢察院已經對“減假暫”等案件制定歸檔標準，并從2016年就開始歸檔，因此可以借鑒北京做法。

（三）優化配置，建立高效運轉的檢察官辦案組

1.建立相對獨立的巡回+派駐的巡回檢察辦案組。主要考慮巡回和派駐是兩種針對監獄的檢察方式，二者組合能夠有效發揮“派”的便利和“巡”的優勢，實現監督效能最大化：一是便于巡回前、巡回中、巡回后有關工作的聯絡溝通推進;二是及時將派駐中發現的問題線索傳遞給巡回檢察人員，制定有針對性的巡回檢察方案;三是提升派駐檢察人員在監獄的地位和威信，避免巡回與派駐人員各干各的、互不通氣，能形成監督合力;四是便于派駐檢察人員辦案考核，派駐人員每參與一次巡回檢察，記入其辦案一次，有利于調動其工作積極性。

2.建立相對獨立的刑罰變更執行辦案組。出于幾個考慮：一是“減假暫”工作社會普遍關注，一些不當“減假暫”案件很容易成為媒體炒作的焦點，需要相對固定的人員辦理;二是工作地點相對固定，基本以本單位為主，雖然也有外調或開庭，但比較少，不像巡回和派駐檢察每天往返于監獄;三是監獄每次都是批量抄送案件，每個案件都要逐案審查、逐一線上操作，辦案時限短、工作量大;四是如果將刑罰變更執行業務納入巡回檢察辦案組，不單獨列出來，不便于安排人員和案件分配，因為一個“減假暫”案件從提請到裁定或決定，時間跨度約3個月，期間牽扯精力較多，不便于檢察官管理和考核。

3.建立有效的溝通協調機制和輪崗交流機制。監獄檢察業務相對單一，雖然從稱謂上叫派駐、巡回和“減假暫”案件辦理，但都是刑罰執行和監管活動監督。如，罪犯的考核分數，看似是刑罰執行問題，其實每個崗位分數的高低，安排哪名罪犯到這個崗位，則涉及獄政管理，實際是監獄民警的執法問題，因此，刑罰執行或監管執法中的任何問題，都是互相聯系不可分割的。另外，刑罰執行是刑事訴訟的末端，涉及審前程序少，與社會聯系少，相對封閉，建立內部溝通協調機制非常有必要，至少兩周開展一次聯系會議，遇到緊急情況要隨時聯系，確保信息互通共享，提醒每名檢察官在工作中多加關注，提升監督精準度。

建立內部人員的輪崗交流機制。首先最高人民檢察院要求派駐檢察人員輪崗期限是一年;其次，巡回檢察只要完成了轄區監獄的一次完整的檢察，就應該輪崗，避免長期開展巡回檢察不輪崗，時間一久成為變相的派駐檢察;最后，派駐+巡回組和刑罰執行辦案組之間要定期輪崗，互相促進，至于輪崗期限，根據實際情況決定。這應該成為一項硬性規定，否則不能有效調動派駐和巡回人員工作積極性，也不利于個人和隊伍整體素能提升。

三、注意工作方法，力爭實現雙贏共贏多贏的目標

最高人民檢察院張軍檢察長2019年9月在安徽調研時指出：“與其他政法機關比，我們的司法能力并不是最高的，但憲法規定我們是國家法律監督機關，職責使命要求我們應當做到更高”。

（一）要有謙虛謹慎的學習態度

監獄民警24小時輪流在崗值班，是監獄執法的行家里手，掌握最新的法律法規，對執法的風險點了如指掌。作為派駐檢察人員，要通過自己參與的職責范圍的工作，熟悉監獄執法情況和當前執法重點，確保信息暢通及時。作為巡回檢察組，在制定巡回檢察方案時，除了要虛心聽取檢察室意見外，更要認真梳理學習有關監獄執法文件，開展必要的業務培訓，不懂的問題要放下身段虛心請教。對于消防建筑、食品藥品、會計審計等專業知識，要按照最高人民檢察院《關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規定（試行）》的要求，指聘專業人員，推進巡回檢察專業化。

（二）要有嚴謹細致的工作作風

無論是派駐和巡回檢察人員，還是辦案人員，只要到監獄工作，都要注意檢察機關整體形象。從外在著裝到參加列席監獄各種會議，或者“調閱復制有關案卷材料、實地查看三大現場、詢問核實談話、聽取監獄工作介紹、開展座談會、問卷調查”等環節，不能有任何松懈或疏忽，隨時做好記錄。當前改革初期，也是轉型發展的關鍵時期，要制定有針對性的巡回檢察方案，即便是常規的巡回檢察，也不可貪大求全，要盡量縮小檢察范圍，要防止面面俱到，要切實通過巡回檢察發現深層次執法問題，推進監督工作有效開展。

（三）要有與監獄領導和民警打交道的本領

目前監獄檢察有“輕微違法、嚴重違法和涉嫌職務犯罪”三種不同情形的監督方法，除了涉嫌職務犯罪外，其中的檢察建議和糾正違法通知書，要想讓同為黨委領導下的政法兄弟單位監獄愉快地接受，需要下更多的功夫。首先問題要提的準確，有法律依據，不能自造法律，自認為應該監督就監督;其次要有提出的必要性，即如果不提出會產生什么樣的后果，后果有多大、多嚴重;第三，提出的可行性，即提出后監獄如何整改，從哪些方面改進。而要做到以上三點，一方面，要求我們不僅要熟悉法律法規，還要對監獄的規章制度全面掌握，甚至對相關的行業標準有所了解。另一方面，我們要以真誠的態度幫助監獄改進工作，替他們出主意想辦法，盡快消除安全隱患。這就要求我們要注意說話的方式方法，善于與監獄領導打交道，善于用合適的語言與一線執法民警溝通交流，促使其高興地接受我們的意見建議，相反不僅達不到應有的監督效果，還會影響檢察公信力。