完善對基層人民法院行政非訴執行檢察監督途徑的思考

姜廣俊 張西明 劉玲

摘 要： 人民法院受理行政非訴執行案件量已經超過行政訴訟案件量，但對行政非訴執行的有效監督一直是行政檢察的難點和薄弱環節。基層人民法院對行政非訴執行案件該受理不受理、作出裁定不執行、結案隨意等問題普遍存在，損害了行政執法活動的權威性。法院“裁執分離”不到位、監管缺失以及檢察監督環節不完整、監督剛性不足等因素成為問題的關鍵。拓展監督環節、加強對行政機關、人民法院的“兩手抓”監督，提高檢察建議剛性，成為做實行政非訴執行檢察工作的有效途徑。

關鍵詞：行政非訴執行 執行監督 行政檢察

一、基層人民法院行政非訴執行存在的問題

行政非訴強制執行是行政機關以國家強制力為后盾，保障行政決定實現的最后一道防線。實踐中，基層人民法院在行政非訴執行工作中存在的消極行為，使得行政非訴執行的作用大打折扣，也損害了行政權威。主要表現在：

（一）該受理不受理現象普遍存在

在行政機關申請強制執行時，基層人民法院常以案多人少、人員緊張為由對行政機關符合條件的執行申請不予受理。以某基層人民法院為例，2017年至2018年，國土資源部門向人民法院申請非訴行政執行的違法占用土地案件461件，涉及違法占地369.58畝，而人民法院均未受理。而基層人民法院往往對行政機關的強制執行申請在期限內該受理而不受理，亦不說明不予受理的原因，也不出具不予受理裁定，使行政非訴執行規定成了法律白條。

（二）僅作出裁定卻不執行，裁定實為“一紙空文”

大量行政機關申請強制執行的案件，人民法院雖按期作出裁定，但大多未實際執行，裁定作出后就束之高閣，成為“一紙空文”。在某基層人民檢察院近年監督的27件行政非訴執行案件中，人民法院作出裁定但未實施執行的案件就有 18件。

（三）結案隨意，缺少監督

行政非訴執行案件不僅涉及當事人利益，更多案件還涉及國家利益和社會公共利益。案件可以和解方式結案，但前提是不損害公共利益和他人合法權益。實踐中，違法執行和解、濫用終結本次執行程序、消極執行、選擇性執行等問題大量存在。如在某基層人民檢察院發現的人防辦申請強制執行的人防易地建設費收取案件中，就存在行政機關與建設單位私自協商降低收費標準，申請撤銷案件的情形。

（四）案件久拖不結，情形嚴重

人民法院受理行政非訴執行案件后，應當在30日內對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定，執行期限一般為3個月。但現實中，人民法院已受理的行政非訴執行案件存在大量超期辦理、久拖未結等情形。由于案件放置太久，往往錯過執行最佳時機，可能最終將無法執行到位，國有利益或社會公共利益遭受損失。

上述問題在基層司法實踐中普遍存在，因行政機關不申請、法院不受理或行政裁定作出后沒有執行等各種原因導致環保、國土、食藥、綜合行政執法等領域的行政處罰或其他行政決定未得到實際執行的是一個龐大的體量，行政權威、司法權威受損不言而喻。

二、存在問題的原因分析

（一）人民法院有效監管缺失

在基層人民法院，普遍存在行政庭案多人少的矛盾，加之受結案率考核指標的影響。行政機關移送人民法院不積極，移送后人民法院受案、結案不主動，不予受理、受理后僅作出裁定，無實際執行情形多發。很多情況是，行政機關推說案件已移送人民法院強制執行，但實際上人民法院卻沒有受理案件，案件是否實際執行，落到了空擋。

（二）“裁執分離”不到位、執行主體不明確

從最高人民法院的相關司法政策看，裁判與執行分離分為兩種情形：內部“裁執分離”和外部“裁執分離”。內部“裁執分離”，是行政機關申請強制執行后，人民法院行政庭負責作出裁定，執行機構負責具體執行。外部“裁執分離”，即行政機關申請強制執行后，人民法院裁定準予執行的，交由行政機關或者人民政府負責組織實施。根據《山東省高級人民法院關于依法推進不動產非訴行政執行案件“裁執分離”的意見》的規定，行政機關向人民法院申請強制執行房屋、建筑物、設施等，實行外部“裁執分離”，除此之外實行內部“裁執分離”。僅就內部“裁執分離”而言，不少法院存在行政庭與執行機構相互推諉現象。實踐中，外部“裁執分離”和內部“裁執分離”的執行不到位，成為行政機關和人民法院相互推諉責任的理由，導致大多數行政非訴執行案件無果而終。

（三）對社會公益不關注

一般非訴執行案件都涉及到財政收入等國家利益或者社會公共利益，損失公益一般對行政機關和個人都沒有具體影響，無論人民法院是否受理、是否裁定或者是否執行，往往無人關注、缺乏監督。

（四）監督環節不完整

長期以來，檢察機關對行政非訴執行的監督視角一直停留在人民法院的“受、裁、執”環節，對行政機關普遍存在的催告不及時、申請執行不積極、移送材料不規范等諸多問題，并未納入行政非訴執行檢察范圍，對行政機關法律監督缺位。

（五）檢察監督剛性不足

按照法律規定，對人民法院的執行監督一般是向人民法院發出檢察建議，但卻未賦予檢察建議剛性，一旦人民法院不采納或不及時采納、不糾正或不及時糾正的，檢察工具箱內可用工具甚少，檢察監督效果虛化。而僅對事監督，無對人制約，也使得法官不重視，同樣的問題屢次監督屢次再犯。

三、做實基層行政非訴執行檢察的思考

長期以來，行政非訴執行被排除在行政訴訟監督的范圍之外。2018年2月8日，最高人民檢察院印發《全國檢察機關民事行政非訴執行監督專項活動實施方案》，人民法院對行政非訴執行申請的受理、審查、裁決和執行行為都是檢察監督的對象。行政非訴執行監督是當前基層人民檢察院行政檢察工作的重要組成部分。行政非訴執行檢察監督具有“一手托兩家”的功能作用，如何加強這一監督，需要結合實踐進行思考。

（一）拓展和加強對行政機關非訴執行申請和實施的監督

對行政機關申請強制執行、自行強制執行的監督，目前存在認識分歧。有人認為，行政機關已經生效的行政處罰未及時申請執行，或者對行政機關申請法院強制執行后，法院裁定由行政機關強制執行而行政機關未及時執行的，是政府的執行活動，不屬于法院委托的司法活動，實質上還是屬于行政行為，應當執行而不執行當然存在違法性，性質上屬于職務違法，依法應當屬于監察委的監督范圍。有人認為，行政機關作出處罰后該催告不催告，該申請執行不申請的，檢察機關可以提出檢察建議。筆者認為，行政非訴執行監督本質上是對人民法院執行活動的監督，應立足對人民法院行政非訴執行的受理、審查、裁定和實施進行監督。然而，對人民法院行政非訴執行的監督必然涉及行政機關，審查行政機關申請執行的行政行為的合法性、規范性。因此，檢察機關對行政非訴執行監督必然會延伸至對行政機關的監督。監督內容包括：該催告不催告，該申請不及時申請，或者不該申請而申請;人民法院裁定由行政機關強制執行而不執行;行政機關自身具有強制執行權而怠于執行、違法執行等情形。結合個案辦理，還可以跟蹤監督行政機關行政行為的實施情況，如是否存在該處罰不處罰、該催告不催告等情形。符合公益訴訟條件的，可以向行政機關提出訴前檢察建議。發現行政公職人員違法亂紀的，將有關線索移送紀檢監察機關。

（二）全面監督人民法院對行政非訴執行案件的受理、審查、執行

一是強化入口監督。《行政強制法》第56條規定，人民法院接到行政機關強制執行的申請，應當在五日內受理。對行政機關作出的行政行為，當事人不履行、不起訴的，重點審查行政機關是否申請人民法院強制執行，已申請強制執行的，審查人民法院是否有該受理不受理情形。

二是強化合法性監督。《行政強制法》第58條規定了“實質審查”，即審查“合法性”。對申請強制執行的案件，監督人民法院是否在裁執前，對行政行為的合法性進行了審查，避免具有實體和程序瑕疵的具體行政行為進入執行程序。對諸如征地拆遷、責令停產等社會影響大、涉及人數多的行政非訴執行案件以及可能作出不予裁定的案件，要求人民法院啟動聽證審查程序。

三是強化案件程序監督。程序監督在行政非訴執行案件中重點是執行期限監督，最高人民法院《關于人民法院辦理執行案件若干期限的規定》第1條規定，非訴執行案件一般應當在立案之日起3個月內執結。對該類案件監督，重點審查人民法院是否在法律規定的期限內執結。

四是強化執行監督。行政處罰決定書中對金錢處罰的內容一般由人民法院依法受理并裁定執行，通常也由人民法院執行，而對非金錢行政處罰內容則更多實行“裁執分離”。在該環節，將金錢處罰是否執行到位作為對人民法院執行環節重點審查內容。

（三）多措并舉，提升檢察監督剛性

一是堅持辦案模式與辦事模式相結合。檢察建議是行政非訴執行監督的主要方式，個案審查、類案監督、制發社會治理檢察建議堅持實行“案件化”辦理。根據實際情況，著眼促進類案問題解決，從個案辦理入手，形成有原因分析、有對策建議的調研報告，推動相關問題從體制機制上得以破解。

二是堅持事后監督與事中介入相結合。在對行政相對人人身、財產權益或者國家利益、社會公共利益很大可能造成不可逆損害的情形下，可以通過中止執行檢察建議進行“事中介入”。如準予拆除的“違法建筑”包含合法建筑的，可以發出糾正違法的檢察建議，同時建議中止執行。一般基于人民法院邀請或當事人請求，可以對重大、疑難、復雜案件進行現場監督，發現問題適時提出糾正意見。

三是堅持非訴方式與訴訟方式相結合。行政非訴執行監督屬于執行活動監督范疇，可通過聯合督辦、跟進監督等多種途徑增強檢察建議的剛性，也可以對接行政公益訴訟實現監督。

四是堅持非刑事路徑與刑事路徑相結合。開展監督中，注重借助或者督促人民法院運用法律手段，運用信用聯合懲戒、限制高消費、限制或禁止行業準入等失信聯合懲戒措施，促使被執行人自覺履行義務。對于有能力履行而拒不履行的，督促人民法院依法采取強制措施，情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。對國家機關工作人員涉嫌執行判決、裁定失職或者濫用職權，或者其他職務犯罪，按照管轄權限立案偵查或者移送案件線索。