淺析行政公益訴訟訴前檢察建議書的制作

侯毅

摘 要：訴前檢察建議書是行政公益訴訟案件中最重要的法律文書之一，其質量關涉行政機關履職糾錯的主動性、積極性和公益保護效果。行政訴前檢察建議書制作應當注意以下問題：案件來源于履行具體檢察職責;監督起因是行政機關對損害公益違法行為的履職違法性;本案查明的事實敘述要完整精練，包括違法行為、公益受損和行政機關違法行使職權或不作為的事實;行政機關違法行使職權或不作為的理由和法律依據是重點，可以采用三段論方式推理論證，引用法律條款要完整準確，合乎邏輯地得出行政機關違法行使職權或不作為導致公益受損或受損情形不斷擴大;建議內容要明確具體，切中要害并具有可操作性。

關鍵詞：行政公益訴訟 檢察建議書 制作 說理

檢察行政公益訴訟訴前程序，是對行政機關的督促、提醒和提示，旨在喚醒行政機關依法履職的自覺性和主動性，既能快速取得促進依法行政和保護公益實效，又能有效節約司法資源。行政訴前檢察建議書（以下簡稱 “訴前檢察建議書”）是檢察行政公益訴訟案件最重要的法律文書，承載著訴前程序的全部功能，也關系著案件跟進監督提起行政公益訴訟的質量和效果。

一、問題的提出

檢察公益訴訟制度探索建立四年來，訴前檢察建議書的發展變化大致經歷五個階段。第一個階段是2015年7月1日至2016年2月，試點初期，訴前檢察建議書的制作依據是全國人民代表大會常務委員會《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》。因上述規定并未明確法律文書制作問題，期間制發的檢察建議書質量普遍不高。[1]第二個階段是2016年3月至2017年6月，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》相繼印發實施，《關于印發人民檢察院提起公益訴訟試點工作相關法律文書的通知》（以下簡稱《試點文書樣式》）規定檢察公益訴訟法律文書的格式和內容。但是，此間制發的很多檢察建議書并未嚴格按照《試點文書樣式》制作，案件來源模糊、提出檢察建議的起因不規范、未表述損害國家利益和（或）社會公共利益、違法事實敘述不清、行政機關違法行使職權或不作為（以下簡稱“違法行政行為”）的理由和依據論述不充分、引用法律條款不完整、建議內容不明確不具體等問題或有存在。第三個階段是2017年7月至2018年3月，檢察公益訴訟制度立法并全面實施，訴前檢察建議書制作依據仍然是《試點文書樣式》，制作質量有所提高。第四階段是2018年4月至2019年2月，最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高公益訴訟解釋》）和最高人民檢察院《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《行政辦案指南》）相繼印發實施，《兩高公益訴訟解釋》未涉及法律文書制作，《行政辦案指南》對檢察建議書的制作進一步規范，此間制發的檢察建議書趨于嚴謹規范，但前述問題在個別案件中仍然未能避免。第五個階段是2019年3月以來，《人民檢察院檢察建議工作規定》《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》（以下簡稱《檢察建議書樣式》）實施，檢察公益訴訟案件在統一業務應用系統中上線運行，系統自動生成公益訴訟法律文書樣式（以下簡稱《系統文書樣式》），檢察建議書制作依據明確。

從訴前檢察建議書發展完善的五個階段看，除統一業務應用系統上線以來未獲取公開文本外，其他階段的訴前檢察建議書制作均存在較多的問題，即使在《行政辦案指南》出臺后，有的訴前檢察建議書仍未嚴格按照《試點文書樣式》和《行政辦案指南》的要求制作，案件來源表述不規范、敘事不清、說理不充分、建議內容缺乏操作性等問題多有存在，制約著檢察行政公益訴訟案件辦案質量和成效，削弱了法律監督權威和檢察公信力。統一業務應用系統上線運行后，訴前檢察建議書的首尾兩部分均為填空式，制作并無分歧[2]，在最關鍵的主文制作上仍然需要辦案人員精雕細琢、謹慎用墨。檢察權威是內在地生成的，應通過檢察建議的機制化建設、規范化建設、制度化建設、程序化建設提升檢察建議的質量，向規范要質量，向質量要效果，向效果要效力，向效力要權威。[3]為此，規范訴前檢察建議書的制作成為檢察行政公益訴訟辦案實踐亟待解決的問題。

二、訴前檢察建議書的規范性依據分析

訴前檢察建議書制作的規范性依據主要有《試點文書樣式》《行政辦案指南》《檢察建議書樣式》和《系統文書樣式》，這四個規范性依據先后逐步對訴前檢察建議書的主文進行規范。

《試點文書樣式》中檢察建議書主文包括五個方面：被建議行政機關名稱，案件來源和監督起因，行政機關違法行使職權或者不作為的事實，行政機關違法行使職權或不作為的理由和法律依據，建議的依據和建議內容。

《行政辦案指南》關于訴前檢察建議書制作在《試點文書樣式》的基礎上完善了三個方面。一是明確類案監督問題，即被監督行政機關的確定原則?！皩τ谕磺趾依婧蜕鐣怖娴膿p害后果，數個行政機關均存在未依法履行職責情形的，可以分別發出檢察建議。同一行政機關對同類多個違法事實存在未依法履行職責情形的，可以合并一案發出檢察建議?！睂Υ耍罡呷嗣駲z察院第八檢察廳于2019 年1月30日在檢答網上進一步明確“同一行政機關對同類多個違法事實未依法履行職責的，應當合并提出一個檢察建議進行督促?！毙姓嬖V訟實行類案監督有利于樹立法律監督權威、節省司法資源和提高監督成效。試點期間，有的檢察院針對多個同類損害公益違法行為按照違法行為個數向一個行政機關提出多份檢察建議書的現象是有問題的。二是建議書主文增加了“檢察機關調查查明的案件基本情況”。檢察機關調查查明的案件基本情況是檢察建議書的事實基礎，包括損害公益違法行為的實施主體、時間、地點、原因、經過、結果，如果行政機關履行一定監管職責的也應寫明，并做到詳略得當。三是建議書正文增加“其他需要說明的情況”。行政公益訴訟案件立案后，如果行政機關積極支配合檢察機關開展調查核實工作，并且在立案后已經履行一定監管職責的應當如實記錄并作出說明，對取得行政機關的協作配合、實現雙贏共贏具有積極的意義。[4]

《檢察建議書樣式》于2019年2月實施，關于訴前檢察建議書的制作在《行政辦案指南》的基礎上又增加了兩項內容。一是建議書主文增加“國家利益、社會公共利益受到侵害的事實”。[5]《行政辦案指南（試行）》和《試點文書樣式》在檢察建議書主文制作中均未提到“國家利益、社會公共利益受損事實”的表述，導致很多檢察建議書中缺乏損害國家利益和（或）社會公共利益的內容[6]，這是一個重大缺陷。檢察公益訴訟制度的核心是保護公益，檢察行政公益訴訟制度通過督促行政機關依法行政、嚴格執法，促進行政機關履職盡責達到公益保護實效。在檢察建議書主文中，未能將公益受損的事實進行表述，而僅表述違法行政行為的內容，與行政公益訴訟制度初衷不符，《檢察建議樣式》增加這個內容非常必要。二是建議書主文增加了“……有關證據”的表述。對此，筆者不敢茍同。檢察建議書是對行政機關履職盡責的督促、提醒和提示，無需向行政機關出示證據證明損害公益違法行為，或者說損害公益違法行為是行政監管機關應當履職查明的內容。筆者公開獲取的僅有兩例檢察建議書有列明證據的表述，渝檢行公建〔2018〕1號重慶市人民檢察院督促重慶市石柱縣人民政府依法履職案檢察建議書表述為“證明上述事實的證據有：專家出具的《現場調查報告》、市環保局渝環函〔2018〕100號函、市林業局渝林函〔2018〕209號函以及檢察機關調查核實的相關材料等”，振檢行公檢〔2018〕1號遼寧省丹東市振興區檢察院訴丹東市國土資源局不作為案檢察建議書表述為“上述事實有當事人陳述、證人證言、書證等證據予以證實。”[7]這與刑事起訴書和公益訴訟起訴書的表述基本一致，起訴書列明證據重點在于后續的法庭審理，檢察建議書的說理部分已經充分說明了違法行使職權和不作為的理由和依據，證據情況沒有必要在此列出。

《系統文書樣式》中關于訴前檢察建議書的制作在《檢察建議書樣式》的基礎上修改三個方面。一是增加了“行政機關的法定職責”內容。[8]試點以來，檢察機關制發的檢察建議書基本能夠做到查明被監督主體的法定職責并根據職責進行監督。但是，也有一部分檢察建議書并未寫明行政機關的法定職責，直接表述“根據法律規定建議xx機關履行xx職責”。[9]行政機關負有法定職責是訴前檢察建議書提出的基礎，被建議行政機關如果沒有該項法定監管職責，則檢察建議發送主體錯誤。行政機關的法定職責應當作為行政機關違法行使職權或不作為的理由和依據中的一項內容。二是將“國家利益、社會公共利益受損的事實”修改為“國家利益和（或）社會公共利益受損的事實”。有的違法行為損害國家利益，有的損害社會公共利益，有的同時損害了國家利益和社會公共利益，因此《系統文書樣式》如此表述更加嚴謹、規范。三是案件來源明確為“在履行xx職責中發現”，完善了試點以來的案件來源模糊表述，使檢察公益訴訟案件來源符合立法意旨。

綜上，訴前檢察建議書主文的內容應當包括以下幾個方面：一是被監督機關名稱;二是案件來源和監督起因;三是審查查明的案件基本情況，包括損害公益違法行為的事實、國家利益和（或）社會公共利益受損的事實、行政機關違法行使職權或不作為的事實;四是行政機關違法行使職權或不作為的理由和法律依據;五是建議的依據和建議內容;六是其他需要說明的情況。

三、制作檢察建議書應當注意的問題

根據上述分析，制作檢察建議書應當注意以下問題：

（一）被監督行政機關的確定

被監督行政機關的確定是訴前檢察建議書的首要內容，如果被監督主體錯誤，檢察建議的其他內容再好也無濟于事。被監督行政機關確定的關鍵在于查明行政機關法定監管職責，除法律、法規、規章確定的法定職責外，還應當查明地方政府制定發布的權力清單和涉及行政機關職權、人員和機構設置的“三定方案”文件，如果是統一行使行政執法權地區，還應當查明地方政府出臺的集中行使行政執法權規范性文件等。對于行政機關的派出機構，如其職權來源于法律、法規、規章授權，則應直接以其作為被監督對象;如其職權來源于行政機關委托，則應以委托的行政機關作為被監督對象。

（二）案件來源和監督起因

1.案件來源表述。公益訴訟工作全面推開以來，大部分檢察建議書關于案件來源表述比較規范，但也有“本院在履行職責中發現”“本院發現”“本院在工作中發現”“本院依職權發現”的不規范表述，等等?！缎姓V訟法》第25條第4款明確，檢察公益訴訟案件來源于“人民檢察院在履行職責中發現”。案件來源限定在“履行職責中發現”是立法機關有意為之，只有屬于檢察機關履行職責中發現的線索才可以作為公益訴訟案件辦理，否則不能納入檢察公益訴訟視野。首先，從黨中央決策和全國人大常委會修法意旨來看，檢察公益訴訟的范圍應該是有限的，不應該、也不可能是對所有違法行政行為的監督，出于檢察機關法律監督能力的考量，將檢察公益訴訟的范圍限定在確有必要監督的事項和內容之上。其次，就制度的功能定位而言，檢察監督制度只不過是國家、社會監督體系中的一個環節，而不是全部，通過檢察公益訴訟糾正所有的損害公益現象是不現實的。最后，檢察公益訴訟要有自我克制的態度。檢察機關發現行政公益訴訟案件線索秉持謙抑的理念，不應主動尋找案件來源，慎用檢察監督干預權。雖然與不告不理的審判權相比，檢察權具有一定的主動性，但檢察權的這種主動性畢竟不同于行政權的主動性。[10]因此，檢察公益訴訟案件來源應當明確履行何種職責中發現，不僅彰顯立法精神，也是規范檢察權和檢察法律文書說理性的重要體現。

訴前檢察建議書案件來源部分應當明確履行修訂后的《人民檢察院組織法》第20條規定的一種職責中發現。[11]同時，根據第20條第8項規定，履行《人民警察法》第42條、《治安管理處罰法》第114條第2款對人民警察不嚴格執法行為的監督職責屬于檢察機關履行職責，其中發現損害公益線索的，應當成為檢察公益訴訟案件的來源。

2.監督起因表述。檢察公益訴訟制度的核心是保護公益，行政機關違法行使職權或不作為可能損害國家利益和社會公共利益是檢察建議啟動的前提，無公益受損則無公益訴訟，沒有違法行政行為則缺少督促內容。因此，訴前檢察建議書關于監督起因表述至少應當包涵三項內容：一是有損害公益違法行為;二是行政機關在該違法行為監管中存在違法行使職權或不依法履行職責的情形;三是該違法行政行為可能造成國家利益和社會公共利益受損。

綜上，訴前檢察建議書建議內容根據違法行政行為類型的表述大致為：建議你局依法履行對……違法行為的監管職責/糾正違法行為，查處……違法行為，恢復/保護生態資源……等。

注釋：

[1]該階段的訴前檢察建議書普遍存在案件基本事實敘述不清、損害公益違法事實不明、認定行政機關違法行使職權或不作為不說理、未能引用相關法律法規進行論證，等等問題。

[2]但是試點以來，很多訴前檢察建議書的文號存在錯誤，因公益訴訟業務在統一業務應用系統上線運行，文號自動生成，該問題自然解決。

[3]參見湯維建：《檢察建議規范化改革展望》，《人民檢察》2018年第16期。

[4]《行政辦案指南》規定，檢察建議書一般應當包括以下內容：被監督對象的名稱;案件來源及監督目的;檢察機關調查查明的案件基本情況，檢察機關認定的被監督行政機關違法行使職權或者不作為的事實;被監督行政機關行政行為構成違法行使職權或者不作為的理由和法律依據;檢察機關提出檢察建議的法律依據;建議的具體內容;告知被監督行政機關在收到檢察建議書后兩個月內依法履行職責并書面回復辦理情況，但出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形時，人民檢察院可以要求行政機關在十五日內依法履行職責;其他需要說明的情形。

[5]《檢察建議書樣式》中行政訴前檢察建議書第三項內容“……寫明檢察機關認定的行政機關違法行使職權或者不作為的事實，國家利益、社會公共利益受到侵害的事實和有關證據?！?/p>

[6]《行政公益訴訟典型案例實務指引》中編入的2016年3月至2017年6月35例訴前檢察建議書未表述損害國家利益和/或社會公共利益19件，2018年3月至2019年2月7例訴前檢察建議書未表述損害國家利益和/或社會公共利益3件。

[7]參見張雪樵主編：《行政公益訴訟典型案例實務指引——生態環境、資源保護領域（上冊）》，中國檢察出版社2019年版，第7-8頁。

[8]檢察統一業務應用系統中公益訴訟業務流程中自動生成的行政公益訴訟訴前檢察建議書主文第三項修改為，“寫明檢察機關認定的行政機關違法行使職權或者不作為的事實、國家利益或者/和社會公共利益受到侵害的事實和有關證據、行政機關的法定職責。”

[9]例如，西檢行公建〔2018〕2-7號湖北省黃石市西塞山區人民檢察院督促黃石市規劃局、國土資源局、水利水產局、園林局、下陸區城市管理局等機關依法履行黃石磁湖風景區違法行為監管職責案系列檢察建議書，因黃石市調整相對集中行政處罰權，黃石市規劃局已無違法城市規劃行為的行政處罰權，并且回復已將該違法行為函告市城管局、區城管局，其無監管職責。同前注[7]，第22-31頁。

[10]參見應松年、胡衛列、張步洪等：《行政訴訟檢察監督制度的改革和完善》，《國家檢察官學院學報》2015年第3期。

[11]2018年10月26日修訂通過的《人民檢察院組織法》第20條規定，“人民檢察院行使下列職權：（一）依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權;（二）對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人;（三）對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持起訴;（四）依法法律規定提起公益訴訟;（五）對訴訟活動實行法律監督;（六）對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督;（七）對監獄、看守所的執行活動實行法律監督;（八）法律規定的其他職權?！?/p>