新政府會計制度改革對高校財務管理的影響

齊天

摘要：為了落實黨的十八屆三中全會精神對推動政府會計改革、規范行政事業單位會計核算的要求，財政部于2017年10月24日出臺了新政府會計制度，并于2019年1月1日起實行。該制度的實施有效提高了行政事業單位財務核算能力以及全面預算管理水平，同時為推進實施績效管理、建設財務體系提供了以制度為依托的新思路。高校作為事業單位的重要組成部分，在具體落實新會計制度的過程中，面臨著高校財務部門建設、核算工作、資產的管理和清查等一系列挑戰。本文著眼于新政府會計制度變革視角，從加強財務團隊建設、完善財務制度體系建設、加強財務信息化建設三方面就高校財務管理工作中存在的問題提出具體建議，希望為加強高校財務管理水平、規范核算基礎起到推動作用。

關鍵詞：新政府會計制度;高校財務管理;會計核算;信息建設

一、新政府會計制度的改革

（一）政府會計制度的演變

自新中國成立后，我國政府會計制度經歷了漫長的發展歷程。在改革開放前，受國家經濟體制的影響，我國政府會計處于預算會計制度的初建期和調整期，這一時期的預算管理特點是以集中為主，適當放權的管理模式，同時受到時代的影響預算會計體系發展緩慢。從改革開放后到2009年，“一則三制”的頒布實施標志著我國政府會計經歷了從計劃經濟下的預算會計規范調整到市場經濟體制下的預算會計改革，構建了部門預算細化編制的全新模式，增加了預決算的透明度和執行效力。2010年以后，尤其是在黨的十八屆三中全會關于“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的要求出現后，政府會計制度改革進入了深化改革的全面推進階段。2014年12月12日國務院同意財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，進一步明確財務會計與預算會計適度分離并相互銜接，在完善預算會計功能基礎上，增強政府財務會計功能的雙軌制改革。自此我國政府會計制度陸續調整完善，2017年10月24日財政部印發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，規定自2019年1月1日起實施。為確保新舊制度平穩過渡和鼓勵行政事業單位提前執行新制度，財政部于2018年2月發布《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》與《行政單位會計制度》《事業單位會計制度》有關銜接問題處理規定。至此，我國政府會計制度越來越完善并趨于穩定。

（二）新政府會計制度核心變化對高校財務管理工作的意義

1.新政府會計制度的變化

第一，整合行政單位和事業單位會計制度。制度的統一使得政府各個部門間會計信息的可比性得到極大提高，同時為各部門各單位編制財務報告及決算報表數據夯實基礎。第二，構建了財務會計和預算會計適度分離并相互銜接的會計核算模式。“適度分離”是指政府預算會計和財務會計雙重職能保持相對獨立，“相互銜接”指對于納入部門預算管理的現金收支業務，在進行財務會計核算的同時一并進行預算會計核算，即財務報表與預算會計報表之間存在勾稽關系。第三，提高預算會計功能。設置預算收入、預算支出和預算盈余三個關鍵元素，增設債務預算收入，債務還本支出，將納入部門預算管理的現金收支納入預算會計核算范圍，進一步優化提高預算會計功能。

2.新政府會計制度落實對高校財務管理工作的意義

新政府會計制度的落實有助于提高高校會計信息質量。在舊制度下，高校非經營性業務支出一般采用收付實現制入賬方式，側重反映現金流量的收支結余情況;而權責發生制的引入，能夠真實客觀的反映高校各期經濟業務的費用和成本情況，有效提高會計信息質量，從而實現高校資源的優化配置。

新政府會計制度為高校落實全面績效管理提供基礎保障。在新政府會計制度下，執行預算會計和財務會計平行記賬模式，即預算會計采用收付實現制，通過預算收支結余核算，而財務會計采用權責發生制，通過資產、負債、凈資產、收入與費用這五個會計要素核算，從而形成預算會計和財務會計雙報告。在“雙功能，雙核算，雙報告”的財務體系下，更為精準清晰的核算反映高校各項業務的成本、費用情況以及各項資源的消耗與配置情況，有助于高校建立健全績效管理。

二、執行新政府會計制度對高校財務管理的挑戰

（一）對高校財務部門建設的新挑戰

與高校執行的舊事業單位會計制度相比，新政府會計制度有重大變革，因此，新制度的落實在給高校財務管理工作帶來益處的同時也帶來了一定挑戰。首先，新制度的執行不僅僅是財務部門的獨立性工作，同時需要協同資產、科研、基建、網絡中心等相關業務部門，如何分工梳理關鍵問題、確定責任將是推進工作的一個難點。其次，新舊制度的銜接工作對財務人員的工作量帶來巨大挑戰。比如，清理核實和歸類統計固定資產、無形資產等資產基礎信息，為新制度下計提折舊、攤銷費用等提供數據支持;新制度下取消基建會計，需要清理相關賬務做好相關準備，及時辦理基本建設項目竣工財務決算手續，及時將已交付使用的建設項目轉為相應的資產;按制度規定對各項結轉結余資金的構成和性質進行全面梳理和具體分析，為新賬中各項預算結余科目及資金結存科目金額的確定提供數據基礎;必要時可能還需要聘請會計師事務所等中介機構參與其中，確保新舊制度的銜接能夠平穩過渡。此外，新的政府會計制度對高校財務人員的業務水平提出更高要求，原有事業單位會計核算較為簡單，而按照新政府會計制度要求預算會計與財務會計平行記賬，同時編制預算會計報告和財務會計報告。因此，兩種口徑的財務核算模式要求高校財務人員需要具備更高的業務能力和財務專業知識。

（二）權責發生制的引入增加了核算難度

引入權責發生制是新政府會計制度改革的核心亮點之一，在彌補原有收付實現制缺陷的基礎上發揮權責發生制本身的優勢，合理準確的反映高校的教育成本、資產負債情況。但對于高校而言，由于其長期處于收付實現制為基礎進行會計核算的環境中，權責發生制的引入就加大了核算的難度。權責發生制的基本原則是以收款權利付款責任的實現作為確認的條件，不論款項是否已經收付。因此，權責發生制的確認通常把合同條款作為依據，但高校的合同管理在實際工作中缺乏規范和信息系統化建設，合同條款的擬定側重于法律風險，業務流程上財務的作用主要是衡量合同的金額是否在預算內，往往忽略了權責確認的依據和進度時間，在實操過程中一定程度上依賴財務人員的主觀判定，加大了核算難度。

（三）新舊制度的銜接對資產的管理和清查帶來巨大挑戰

基于權責發生制的核算基礎，對高校固定資產的管理與核算提出更高的要求。在新舊制度的銜接上，雖然財政部于2016年要求各單位開展資產清查工作，但當時并沒有具體的細則和執行方案，且與一般的事業單位相比高校的固定資產的特色是：數量巨大、種類繁多、購置原值高，同時，存在一定量的閑置資產和使用年限已超出制度規定計提年限的情況，而絕大多數高校對資產進行信息系統化管理都在測試中，因此，全面清查的工作量是巨大的，對資產類別、原值、尚可使用年限的合理確定也具有一定難度。

三、基于新政府會計制度視角對加強高校財務管理的建議

（一）加強財務團隊建設

在優化高校財務管理工作方面，加強財務團隊建設是必要手段，尤其是在新政府會計制度改革和落實的前期，高校可以采取的措施有以下三個方面：

第一，定期組織財務培訓學習。充分學習新政府會計制度改革的精神和意義，接受新政府會計制度的核算理念是做好清理舊賬、建立新賬，平穩過渡新舊會計制度的銜接工作的核心基礎，在深入全面的學習制度細則、政策解讀的同時注重結合高校財務管理工作的實際情況。

第二，重視高端人才培養。隨著國家對高等教育改革的不斷推進和教育經費的巨大投入，高校的經濟業務也會隨之不斷拓展，尤其是在新政府制度下核算模式、報告體系以及預算制度的不斷革新，對高校的財務管理工作及財務人員提出更高的專業能力訴求。因此，在人才培養方面，以往可能只是慣例性的進行每年一次的財務人員繼續教育，而在新政府會計制度改革后，要注重財務制度改革的宏觀解讀能力、財務管理能力、經濟業務的專業判斷能力、部門協調能力等多方面的綜合素質培養。

第三，全面開展財務部門績效考核工作。績效考核制度有助于對高校這類事業編制單位的財務團隊建設提供質量保障，考核的指標可以從職稱的高低、獲取專業資格證書、參與專業技術培訓課程等多方面參考;也可以考慮定期進行專業知識考試或者模擬業務實操考評等方面進行考核評定。同時配合合理的獎懲制度，全面保證財務人員對綜合素質和專業能力的不斷提升。

（二）完善財務制度體系建設

財務制度體系的建設和優化是提高財務管理水平的基本保障，尤其是在新政府會計制度執行的初期。各高校要結合自身的業務開展情況，及時修訂會計核算制度，對會計工作的操作規則和方法做出明確規定，使得新政府會計制度的落實有章可循，為財務管理工作夯實數據基礎。在確保核算精準的基礎上需要同時配合其他的管理制度，比如新制度對于資產攤銷計提的賬務要求，那么高校需要進一步梳理和更新資產管理制度、基建管理制度以及合同管理制度，發揮制度間的聯動性，實現真正意義上的財務規范，提高高校的財務管理水平。

（三）加強財務信息化建設

新政府會計制度的變革要求高校必須加強財務信息化建設，充分發揮大數據、互聯網和財務信息管理系統的積極作用。首先，會計核算基礎的變革要求財務系統要進行優化與更新迭代，包括新賬套的設立、與新政府會計制度匹配的會計科目體系、原獨立的基建賬套納入單位“大賬”等數據銜接。引入線上報銷系統，同時對接賬務系統，實現自動生成憑證，減少人工參與工作量，提高記賬的準確性。其次，新政府會計制度的改革要求對資產的管理通過信息系統進行，對資產的信息和狀態進行記錄，方便及時更新清查，為資產類折舊、攤銷的計提提供基本保障。同時，新舊制度的銜接工作以及落實工作的過渡期對部門間信息的協調和共享提出更高要求。因此，加強信息化建設，有助于促進高校經濟業務與財務管理的深度融合發展，為政府會計制度落實提供技術保障。

四、結束語

綜上所述，政府會計制度改革對于全面準確反映高校成本費用情況、提高高校會計信息質量、全面落實高校績效管理具有重要而深遠的意義。但在新政府會計制度落實過程中，對高校財務部門建設、會計核算難度以及資產的清查管理等方面帶來了一定挑戰，因此需要高校從加強財務團隊建設、完善財務制度體系建設、加強財務信息化建設三方面措施進行改善，平穩銜接制度改革的財務工作，以實現高校財務管理的可持續發展。

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