多元治理視角的社會組織參與社會保障的思考

馬宏霞

摘要：改革開放40年，我國公民對社會保障的需求日趨呈現多樣性和差異性，僅以政府為主體提供社會保障已遠遠滿足不了公眾的需求。從多元治理視角，采用邏輯分析法和實證分析法，對我國社會組織參與社會保障的現狀和取得的成績、存在的問題進行梳理，并從明確社會組織主體地位、資源聯動和加強自身建設三個方面給出具體參與途徑。

關鍵詞：多元治理 社會組織 社會保障 參與途徑

中圖分類號：D632? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）24-0212-02

20世紀90年代以前，大多數國家的社會保障產品主要采取政府及事業部門來生產，掌握公共權力的部門介入社會保障領域，可以有效減少“逆向選擇”和“道德風險”。但是，公共部門生產的壟斷性，使其生產的產品缺乏競爭，效率較低。加之20世紀70年代以來各國的經濟、社會人口結構等的變化，迫使社會保障產品的供給形式必須改變。進入21世紀，多元治理理論深受世界各國改革者的青睞，也帶來了社會保障供給方式改革的浪潮。因此，有必要從多元治理視角深入探討社會組織參與社會保障的有效途徑。

一、概念界定

社會保障是以政府為責任主體，依據法律規定，通過國民再分配，對暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因而生活發生困難的國民給予物質幫助，保障其生活的制度安排。在我國可歸總為三種保障形式，即社會保險、社會福利、社會救助。社會保險的強制性使法定范圍內的人員沒有辦法排斥這種制度;社會福利中的大多數項目，有時無條件地提供給政策規定的全體社會成員而不可分割，因此在較大范圍內有非排他性;社會救助保障的對象是城鄉中的貧困者，不論其身份地位、有無職業，均可一視同仁地予以救助，無需考慮權利與義務的對待，這一普遍性的特點也使社會救助具有非排他性。當涉及具體保障項目，每一個保障項目的受益者必然會構成社會保障總支出的增多，這種制度本身的非排他性和消費的競爭性，使社會保障具有準公共產品的性質。

社會組織是有中國特色的一個概念。2004年以前，官方文件廣泛使用“民間組織”的稱呼。2004年3月，十屆人大二次會議上的政府工作報告，在強調推進政府職能轉變時提出，“要加快政企分開，進一步把不該由政府管的事交給企業、社會組織和中介組織。”黨的十六屆六中全會報告和十七大報告都明確地提出，要“健全社會組織”“加強社會組織建設”。至此，“社會組織”的概念逐漸取代了“民間組織”。關于什么是社會組織，清華大學NGO研究所王名教授認為，社會組織又稱非政府組織、民間組織，泛指那些在我國當前的社會轉型過程中，不同社會階層的公民，自發成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網絡形態。目前，官方將社會組織定義為依法登記、以社會成員自愿參加、自主管理為主的非營利性、非政治性、非宗教性的社會群體。主要包括三類組織，即社會團體、基金會和民辦非企業組織。可見，我國使用的“社會組織”與國際上使用的“非政府組織”“非營利組織”“公民社會組織”屬同一類組織。

鑒于之前的理論不能很好地解決政府失靈和市場失靈問題，治理理論逐漸興起。全球治理委員會于1995年在《我們的全球伙伴關系》報告中提出：治理是各種公共的和私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程。可見，治理的本質是提供一種多方自由參與公共事務的治理方式，體現了一種合作、共治、共贏的理論。在社會保障制度改革與發展的過程中，社會多元治理主體的作用應該得到充分發揮，以努力實現國家、市場與社會組織直接的良好合作。

二、我國社會組織參與社會保障現狀

1.豐富了社會保障產品供給種類

在社會保障領域，政府只能提供最基本的保障與最普遍的項目，而沒有利益的產品，市場又不愿意提供。在這種情況下，社會組織可以拾漏補缺。社會組織不必行動劃一，可以為需求較高的人群提供額外的服務，為需求特殊的人群提供特別的服務，從而滿足政府和市場都滿足不了的社會偏好。例如，某年3月份，湖南省職業病防治院與中華社會救助基金會合作，在湖南境內免費救助26名患塵肺病農民工。深圳市融雪盛平社工服務中心，是由四位社會工作師和五星級優秀義工創建，于2009年2月25日經深圳市民政局批準成立的一家非營利、公益性社會組織，這一社會組織在扶老弱、助病殘、攜青幼、建社區中發揮重要作用。長沙市天心區怡智家園智障人士服務中心是在長沙市天心區殘聯的推動下，于2012年8月1日成立，是一家為殘疾青年人提供手工技能訓練、康復和特教服務的社會組織，先后安置托養服務對象幾十人。

2.增加了社會保障產品的數量

據中國社會組織網最新數據顯示，截至2018年末，我國共有社會組織786495家，社會團體349224家，民辦非企業單位430366家，基金會6905家。這些社會組織在信息咨詢和法律援助服務，先進理念、文化的傳播服務，志愿資源的組織、培訓管理服務，救護知識和技能的培訓服務，災害救援服務等方面提供社會保障服務。吉林省華益愛心志愿者協會于2013年松原地震時，通過與深圳壹基金公益基金會的溝通和幾天的籌集，籌集到大量物資運到了查干花鎮和乾安縣指揮所并發放到村民手中。截至2016年，中國青少年發展基金會已通過希望工程籌資129.5億元，用于資助學生、援建希望小學等公益活動。

3.提高了社會保障產品的供給效率

社會組織根植于基層社會，它能對公眾需求作出快速回應，有利于滿足多樣化的社會需求。另外，相對于公權部門，其制度更為寬松，有利于提高社會保障產品的供給質量，降低提供成本。例如，云南省光彩事業促進會于2004年在云南省民政廳正式注冊登記成立，是由民營企業、民營企業代表人士和港、澳、臺、僑工商界人士聯合發起的全省性非營利民間社會團體。云南省光彩事業促進會每年對組織成員和部分民營企業進行數據采樣，通過數據分析了解全省各地民營企業開展公益事業和投資開發的方向、金額，向相關部門反映非公有制經濟參與社會扶貧的情況和訴求。中國殘疾人聯合會在制定《殘疾人就業條例》《殘疾人教育條例》《中華人民共和國殘疾人保障法》等政策法規的過程中發揮了非常積極的作用，該組織根據服務殘疾人事業的經驗，廣泛征求各殘疾人協會的意見，將社會基層殘疾人的訴求反映到相關部門，為我國殘疾人事業的發展作出了巨大的貢獻。

三、多元治理視角的社會組織參與社會保障的有效途徑

近年來，我國社會組織在社會保障領域取得了一些成績，但也存在許多問題，自身功能的發揮也遭遇不少瓶頸。如社會組織自身管理不規范，參與社會保障范圍有限，主要集中在救災、扶貧、養老、醫療、救孤助殘五個領域，政府、市場與社會組織合作時間不長，合作方式有限，使其在社會保障供給方面參與廣度不夠、深度不足、產生的社會效益不高等問題。因此，必須多策并舉，打破瓶頸，充分發揮社會組織參與社會保障的功能。

1.社會組織需要政府的平等性認可

政府一直對社會組織生存和發展持謹慎態度，導致社會組織的獨立性和主體性地位不明確，使其更多地迎合政府，自身缺少發展的動力和目標方向。平等反映的是一種被認同的價值，表明了某一主體具有被承認、認可和接受的基礎。正如前文所述，治理強調的是合作，而合作的前提是主體平等。在社會保障供給領域，政府與社會組織的關系只有由管理與被管理轉變為合作互動雙贏，才能從根本上促進社會組織參與社會保障功能的發揮。

2.資源聯動，開辟多元化的合作途徑

所謂資源聯動，指的是政府、市場與社會組織在人、財、物、信息等資源方面搭建起協作機制，構建多種合作模式，產生資源合理配置效益。

在社會保障的供給過程中，政府無疑仍然承擔重要責任，它是制度的設計者、倡導者和踐行者，也是基本社會保障的提供者。但需要明確，提供不等于供給，我們可以將供給分為生產和提供，對于某些保障項目可以通過競爭方式生產，將其交給市場或社會組織，然后政府通過購買服務的形式再提供給被保障人群。這樣，政府履行了提供社會保障產品的責任，企業實現了社會責任，社會組織豐富了生產社會保障產品的資歷，為社會組織更好地開展社會保障產品供給提供了便利。

另外，現代企業越來越強調企業的社會責任，注重影響力投資，更傾向于用商業方法來解決社會問題，以達到履行企業社會責任的目的，最終提高企業的知名度和美譽度。在這方面，企業與社會組織利益訴求是一致的。因此，社會組織可挖掘出有效的社會保障需求信息，企業為社會組織提供豐厚的財力支持、技術支持，社企合作，共同滿足公眾多樣的社會保障需求，二者的互動機制便應時而生。

3.社會組織需加強自身建設，提高參與能力，塑造良好的社會公信力

據民政部網站最新數據顯示，2017年全年共查處社會組織違法違規案件4293起，行政處罰4270起。其中，社會團體違法違規案件2375起，行政處罰2352起;基金會違法違規案件49起，行政處罰49起;民辦非企業單位違法違規案件1869起，行政處罰1869起。這些案件說明，社會組織在社會保障供給方面發揮功能，除接受政府的支持、引導、規范外，還應不斷加強自身建設，強化管理，提升服務能力與水平，這樣才能承接政府轉移出的社會保障職能，才能挖掘出有效的社會保障需求信息，搭建起與企業合作的橋梁，獲得更多的政府資源、社會資源和企業資源。

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責任編輯：張正吉