農村土地“三權分置”制度的實施難題與破解途徑

張銀華

摘 要：在新中國建立以來，我國的農村土地制度經歷了諸多的變化，從最初的土地私有私用，私有共營、公有公營到“兩權分離”經過了較長的時期，目前，農村土地“三權分置”制度主要是為了在集體所有的基礎之上穩定承包權，更好地搞好土地經營，但是在實際實施過程中存在著諸多的難題，因此，本文將對“三權分置”制度的實施難題與破解途徑進行詳細分析。

關鍵詞：三權分置；土地承包權；土地經營權

農村土地“三權分置”制度的實施能夠更好地完善土地集體所有制，穩定農民承包權，把土地所有權、承包權以及經營權“三權分置”，更進一步地解放土地制度限制，構建新型土地制度，充分發揮我國農業的生產優勢，提升現代化農業國際競爭力。

一、農村土地“三權分置”制度的實施難題

1.理論方面——分離后承包權、經營權的屬性和權能如何確定

“三權分置”制度下，農村土地的經營權就從承包經營權中分離出來，而面對承包權的權屬范圍定義方面卻存在諸多的爭議。學術界關于“三權分置”下承包權和經營權的權屬劃分展開了不同的爭議，主要分為“物權”與“成員權”兩大觀點，在經營權和承包權的權屬定位方面面臨極大困難，如果將其視為物權，那么就應該對承包權實施單獨確權頒證，同時其也能夠作為抵押流轉，但是這種觀點卻與其僅集體經濟組織成員方可獲得存在矛盾。如果將其視為債權，那么經營權就和承包權在約束方面存在矛盾，這樣就會造成經營權人與承包權人之間利益沖突。

2.法律方面——承包權、經營權的權能如何在法律上解釋和體現

當前我國的法律法規在農村土地規定方面大多是針對于“兩權分離”下承包經營權方面規定，對于抵押經營權并沒有加以規定。《農村土地承包法》、《擔保法》、《土地管理法》等方面法律法規雖然對土地承包經營權有一定的規定，但是有些在當前“三權分置”的制度下存在一定不足，“三權分置”制度也僅在地方政策方面有所提及，并未真正法律化。在各界學者對“三權分置”權屬理論存在爭議的期間，各種制度的實施缺乏法律規定的依據，難以實現有法可依。

3.政策方面——承包農戶與經營者的利益關系難以處理

我國的農村土地一直以來都承擔著社會保障和生產要素兩功能，政府部門在進行土地改革過程中主要是為了最大程度發揮土地功能，實現資源的合理配置，同時還要關注農民的生活保障以及就業問題。在十八屆三中全會中也對土地的承包經營權方面進行了明確，但是政策問卷依然無法擺脫農村土地雙重功能的特點。兼顧土地雙重功能的政策在實際實施過程中往往存在一定的困難和矛盾，承包農戶與經營者的利益關系難以處理，在“三權分置”下承包權人與經營權人利益關系處理不好就會造成其實際制度實施效果。在“三權分置”的制度實施過程中，農地經營權流轉的行為逐步增多，農業支持政策的對象應該是經營主體還是承包農戶就難以抉擇，極大地引起了承包農民的不滿，因此，政策體系的平衡也是“三權分置”制度實施的關鍵問題。

4.經濟風險——鼓勵土地經營權流轉抵押與可能出現的新問題

我國農村土地“三權分置”中，獲得承包權需要嚴格的審核，而且必須要求是集體經濟組織中成員，土地經營權具有一定的開放性，只要具有耕種農地的意愿，嚴格遵守土地農業用途性質就能夠以土地流轉方式獲得經營權，所以，“三權分置”下經營權人并不一定是農民，可以是外來人員以及企業。但是如果農村土地流轉到工商資本、外來業主，農村土地非糧化、非農化以及閑置的問題比較多，尤其是在云南等地區較為普遍。土地閑置得不到開發，當地就會存在利益損失問題，土地經營權流轉抵押問題也進一步引起土地經營權方面問題。

二、農村土地產權“三權分置”制度實施難題的破解途徑

1.科學合理界定承包權和經營權權能

基于承包權和經營權權能方面的沖突，“三權分置”下明確其二者之間的界定，將其進行分離，這也是“三權分置”的核心。承包權與經營權分離之后，承包權主體與經濟組織關系不會發生改變，還享受土地承包權利，承包地在經營權的流轉中能夠獲取一定的經濟利益，同時還能夠對生產經營帶來一定的監督。如果土地被政府部門征收，土地承包人可以獲得一定的經濟利益補償，土地承包權還具有繼承權，土地承包權退出必須是自愿火災有償的，所以說“三權分置”下土地承包權應該理解為一種物權還是債權需要根據實際狀況而定。

2.適時修改相關法律

法律法規經過長期的發展演變，必將存在一些不合適的地方，因此需要根據當前的實際狀況來適時修改相關法律。為了更好地保障承包權與經營權分離之后依然能夠獨立發揮其功能，對《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律文件相關條例的修訂極其重要，規定“三權”在占有、使用、收益和處置方面的權利邊界、權利內容和應承擔的責任，明確三權的屬性，為“三權分置”制度實施帶來法律依據。

3.調整農業補貼和土地征收等政策

對于我國現有的農業補貼和土地征收等政策可以適當進行調整，合理地平衡土地承包人和第三方經營者的利益關系。國家政府在對土地進行補貼的時候應該明確分類，并將其落實到實處，充分發揮補貼的激勵作用，科學地調整農耕地征收補償政策也是很有必要的，落實承包權主體，保障農民利益，做到公平公正，破解“三權分置”制度實施中的相關難題。

4.構建土地經營權流轉抵押的風險防范機制

基于農村土地的經濟風險，必須要放活土地經營權、允許土地經營權抵押，但是在此過程中需要對其加強管理和監督，避免一些經濟風險，同時還可以做好農村土地經濟風險評估，加強風險甄別和警惕，以減少土地抵押的風險，保障土地經營者權益。

三、結語

綜上所述，我國農村土地 “三權分置”制度實施過程中還是存在著較多的難題，主要體現了權屬理論、法律、政策、經濟風險等四大方面，以上筆者結合多年的基層工作經驗從這四大方面分析了“三權分置”制度實施難題以及破解途徑，希望能夠促進農村土地經營健康發展，推動農村經濟進一步發展。

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