論檢察公益訴訟的證明標準

洪 浩 朱 良

(武漢大學 訴訟制度與司法改革研究中心，湖北 武漢 430072)

作為公共利益的代表，“由檢察機關提起公益訴訟符合檢察制度的要求。”[注]洪浩、壽媛君：《我國公益訴訟制度構建的困境與出路——以新世紀以降相關文獻梳理為視角》，《山東社會科學》2017年第3期。2014年10月23日黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面依法治國若干重大問題的決定》首次提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，拉開了我國檢察公益訴訟制度構建和完善的序幕。自2015年至2017年，全國人大常委會、最高人民法院和最高人民檢察院通過單獨或者聯合頒布規范性法律文件的方式對檢察機關提起公益訴訟的角色定位、案件范圍以及程序內容等作出了一系列規定。2017年6月27日，全國人大常委會通過《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，在法律層面正式確立了我國的檢察公益訴訟制度，具有中國特色的社會主義檢察公益訴訟制度體系基本形成。與一般的民事訴訟、行政訴訟以及公益訴訟不同，“檢察機關提起公益訴訟是一種特別的訴訟”[注]https://mp.weixin.qq.com/s/ZSBYAQmT76weJdxLXE901Q.。換言之，“檢察公益訴訟具有不同于普通民事訴訟、行政訴訟的特點和規律，突出強調了檢察機關作為公共利益代表的特殊地位和重大責任”[注]張雪樵：《〈最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉的理解與適用》，《檢察日報》2018年3月17日第3版。。因此，科學構建符合檢察公益訴訟內在規律的證明標準是新時代檢察機關能夠有效發揮公益訴訟職能的關鍵。

令人遺憾的是，我國法律規范并沒有對檢察公益訴訟這一特殊訴訟程序的證明標準作出專門的設定。具體而言，在民事公益訴訟中，檢察機關提起公益訴訟的證明標準依據《民事訴訟法》的相關規定。在行政公益訴訟中，檢察機關提起公益訴訟依據的則是《行政訴訟法》的相關規定。不難看出，我國法律并沒有為檢察公益訴訟設定獨立的證明標準體系。然而，檢察公益訴訟在證明主體、證明能力以及訴訟程序上與一般的民事訴訟、行政訴訟以及公益訴訟具有本質性區別。首先，在程序上，檢察機關提起公益訴訟一般都要經過立案、調查、審查終結以及法庭審判等過程，而一般的民事訴訟和行政訴訟并沒有訴前程序。其次，在證明主體上，檢察機關是國家的法律監督機關，具有法定的權威性和專業性，這是一般的證明主體無法比擬的。最后，在案件范圍上，檢察公益訴訟一般是涉及國家或者社會公共利益的案件，社會影響程度與案件難度一般高于普通的民事或者行政訴訟案件。因此，為了有效發揮制度的優越性和先進性，助力國家治理體系和治理能力的現代化，檢察機關公益訴訟制度必須具有一套與其相匹配的證明標準體系。不遑多論，構建科學的檢察公益訴訟的證明標準體系具有現實的必要性和緊迫性。

一、我國檢察公益訴訟證明標準之厘定

從2014年黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”到2018年3月1日“兩高”聯合發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，檢察公益訴訟經歷了將近4年的探索和發展，形成了具有中國特色的檢察公益訴訟結構和模式。換言之，我國的檢察公益訴訟具有階段特性，一般表現為立案階段、訴前階段和審判階段。由于每個階段的任務和目的不同，所以每個階段的“輸入”和“輸出”條件也存在差異，進而決定了每個階段的證明標準的不同。理論上，隨著檢察公益訴訟的依次推進，檢察機關對于待證事實的認識慢慢加深。基于認識規律之考量，下一個階段的證明標準一般比前一個階段的證明標準高。實踐中，由于檢察公益訴訟的具體程序規則還有待完善，其證明標準依然存在著層次不明等問題。下文將以訴訟的進程為順序，對檢察公益訴訟各個階段的證明標準展開論述。

(一)可能損害：立案階段之證明標準

立案階段的證明標準主要是檢察機關在履行職務過程中對發現的案件線索進行審查，判斷其是否符合公益訴訟啟動的準線。不難看出，檢察公益訴訟立案階段的證明標準是判斷待證事實是否屬于公益訴訟案件的主觀要件，具有程序分流、權力控制和權利保障等重要功能。2015年12月24日最高人民檢察院公布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，對檢察機關提起的民事公益訴訟和行政公益訴訟的立案標準進行了同一性規定，確立了“可能損害”的證明標準。也就是說，只有在檢察機關認為可能存在損害社會公共利益的行為之后，檢察公益訴訟程序才能正式啟動。比較而言，這個標準相當于美國9等證明標準中的第8等，也即“達到懷疑的程度”[注]王圣楊：《訴訟證明責任與證明標準研究》，中國人民公安大學出版社2012年版，第214頁。。具體而言，這是一種蓋然性較低的主觀性證明要求，相當于我國刑事訴訟中“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”的立案標準。“所謂主觀性的證明要求，原本是自由心證原則的內在應有之義，是指法律對裁判者認定案件事實提出了內心確信程度的要求。”[注]陳瑞華：《證明標準中的主客觀要素的關系》，《中國法學》2014年第3期。檢察機關啟動檢察公益訴訟程序的標準是認為可能存在損害公益的事實發生，這種主觀性的證明要求不需要裁判者對待證事實達到內心確信的程度。一方面，損害事實的發生是檢察公益訴訟立案調查的結果，而不是其前置條件，設置太高的立案標準不符合認識規律。另一方面，在檢察公益訴訟立案程序中設置太高的標準可能會妨礙檢察公益訴前程序的展開，導致檢察機關錯過最佳的取證時機。畢竟，作為檢察公益訴訟必經程序的立案階段，是檢察機關后續調查展開的合法依據。所以，基于維護公共利益和及時原則的要求，在檢察公益訴訟立案階段設置一個較低的主觀性標準具有一定的合理性。

(二)客觀真實：審查終結之敘述要求

2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規定，檢察機關制作審查終結報告時應當全面、客觀和公正地敘述案件事實。具體而言，“全面”要求檢察機關敘述的時候應當充分闡釋案件的全部情形，禁止片面地敘述審結報告；“客觀”要求檢察機關必須事實求是地敘述案件的真實情況，投射到證據領域，則要求證明案件事實的證據必須真實； “公正”要求檢察機關在書寫審結報告的時候應當不偏不倚，審結報告的內容既要包含對案件有利的敘述也要包含對案件不利的內容。表面上看，審結報告的要求符合客觀真實的形式要件，具有訴前階段證明標準的表征。“客觀真實是指符合案件客觀事實的認識，是真實，不符合案件客觀事實的認識，是不真實。”[注]張子培等：《刑事證據理論》，群眾出版社1982年版，第94頁。然而，“訴訟查明的事實不同于現實存在的事實，過去發生的沖突或者糾紛無法原封不動地再予以重現，并且訴訟法設計的訴訟程序受到時間、空間的限制，加之正當程序價值的約束，某些方面‘客觀真實’不能實現”[注]劉金友主編：《證明標準研究》，中國政法大學出版社2009年版，第293頁。。實質上，全面、客觀和公正的要求只針對檢察機關審結報告的書寫，并不具有證明標準的本質特征。一方面，證明標準是裁判者對案件事實的判斷要求，不是案件查清后的書寫規則。另一方面，證明標準是對負有舉證責任一方的證據要求，具有卸除其舉證責任的法律效果。雖然“越是關鍵、重要的事實和情節，在證明標準上越應從嚴掌握，而對于那些法律意義相對次要的事實和情節，可以適當放寬”[注]陳光中等：《刑事證據制度與認識論》，《中國法學》2001年第1期。，但正如犯罪事實和情節有不同層次一樣，檢察公益訴訟在不同的訴訟階段也應當設定不同的證明標準。檢察公益訴訟具有不同的階段，每個階段的任務和目的不同，證明標準也應當有所差異。畢竟，審判才是檢察公益訴訟的中心階段，在審查終結時設定客觀真實的最高證明標準顯然不妥。不遑多論，審結報告中的全面、客觀、公正的要求并不是訴前階段的證明標準，我國法律并沒有設定檢察公益訴訟訴前階段的證明標準。

(三)初步證明：法院受理之形式規定

在檢察公益訴訟中，法院受理主要是指人民法院對檢察機關提交的證據在質和量等方面進行審查后，對符合法律規定的案件決定立案，進而引起審判程序的訴訟行為。而作為立案實質化表現形式之一的受理標準，主要是指檢察機關提供證據證明案件事實需要達到的程度。2015年4月15日《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》，要求當事人提出起訴、自訴的應當提交與訴請相關的證據或者證明材料，標志著一審民事訴訟、行政訴訟和刑事自訴立案登記制在法律規范層面的正式確立。隨后，2015年最高人民檢察院在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中，對檢察機關提起公益訴訟的證明要求作出了明確的規定，要求檢察機關在提起公益訴訟時應當提交社會公共利益已經受到損害的初步證明材料。2016年12月8日《最高人民法院關于進一步做好檢察機關提起公益訴訟案件登記立案工作的通知》[注]最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第438-439頁。，對檢察機關的程序事項的證明要求作出了規定，增加了檢察機關應當提交已經履行訴前程序證明材料的要求。2018年3月2日，最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布了《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對檢察公益訴訟中法院的受理條件做了進一步完善。自此，我國檢察公益訴訟法院受理的條件基本確定，主要包含提供訴訟請求方面的證據、損害結果方面的證據和訴前程序方面的證據三部分。其中，訴訟請求方面的證據和訴前程序方面的證據屬于程序性證據材料，損害結果方面的證據屬于實體性證據材料。但是，無論是程序性的證據還是實體性的證據，都是形式性審查，不涉及裁判人員內心確信問題。不難看出，我國法律并沒有規定檢察公益訴訟法院受理階段的證明標準。在檢察公益訴訟的法院受理階段，檢察機關只要提供形式性的證據材料，就能進入法院審理階段。

(四)高度蓋然：審判階段之參照規則

目前，我國的檢察公益訴訟法律規范并沒有明確規定審判階段的證明標準。根據2015年12月24日最高人民檢察院印發的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第56條可知，我國檢察公益訴訟審判階段的證明標準適用的是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關規定。在民事訴訟中，司法解釋制定者認為《最高人民法院關于民事訴訟證據若干規定》為我國的民事訴訟審判階段設定了“高度蓋然性”的證明標準。[注]李國光主編：《最高人民法院〈關于民事訴訟證據的若干規定〉的理解與適用》，中國法制出版社2002年版，第462頁。“高度蓋然性即法官從證據中雖未形成事實必定如此的確信，但內心形成事實極有可能或非常可能如此的判斷。”[注]江偉主編：《民事訴訟法》(第四版)，高等教育出版社2013年版，第225頁。“如果用心證百分比衡量，至少應為85%。”[注]霍海紅：《提高民事訴訟證明標準的理論反思》，《中國法學》2016年第2期。然而，關于行政訴訟的證明標準，我國立法及司法解釋并沒有予以明確的規定。理論上，有學者認為，“刑事、民事、行政三大訴訟適用同一證明標準，即確實、充分標準。”[注]陳一云主編：《證據學》，中國人民大學出版社1991年版，第118頁。亦有學者指出，“行政訴訟的證明標準應和刑事訴訟的證明標準相同，要高于民事訴訟的證明標準”[注]劉善春：《行政程序和行政訴訟證明標準研究》，《行政法學研究》1993年第2期。。還有學者強調，“行政訴訟的證明標準應當低于刑事訴訟、高于民事訴訟，可以將其表述為法律真實”[注]王圣揚：《訴訟證明責任與證明標準研究》，中國人民公安大學出版社2012年版，第258頁。。不難看出，我國學術界定關于行政訴訟證明標準的觀點眾說紛紜、莫衷一是。制度上，我國檢察公益訴訟在審判階段確實沒有獨立的證明標準。司法實踐中，檢察機關提起的民事公益訴訟在審判階段適用的是我國民事訴訟的證明標準。但是，由于我國行政訴訟法律部門并沒有明確行政訴訟的證明標準，所以我國檢察機關提起的行政公益訴訟在審判階段只能參照適用我國民事訴訟中的證明標準。

二、我國檢察公益訴訟適用同一證明標準之反思

關于證明標準的設置，我國學界一直存在著“多元證明標準說”和“同一證明標準說”之爭。[注]謝登科：《論刑事簡易程序中的證明標準》，《當代法學》2015年第3期；霍海紅：《提高民事訴訟證明標準的理論反思》，《中國法學》2016年第2期；王圣楊：《訴訟證明責任與證明標準研究》，中國人民公安大學出版社2012年版，第258頁。持“多元證明標準說”的學者認為，訴訟程序應當根據訴訟類別、案件事實和程序階段適用不同的證明標準。“同一證明標準”又稱為一元證明標準，是指不論訴訟階段、證明關系和程序類別如何，三大訴訟都應當適用相同的證明標準，即案件事實清楚，證據確實、充分。相比而言，筆者認為“多元證明標準說”符合事物的發展規律，更適合我國的檢察公益訴訟。一方面，“同一證明標準說”并沒有將訴訟之間的區別、案件之間的差異、認識過程的漸進和經濟成本的高低作為考慮因素，存在較大的理論缺陷和實踐困境。另一方面，我國檢察公益訴訟具有程序階段性、對象多元性和證明專業性等特征，不同的訴訟階段和證明關系需要設定不同的證明標準。

(一)同一證明標準的理論反思

“同一證明標準的理論基礎主要是唯物主義認識論。”[注]陳一云主編：《證據學》，中國人民大學出版社1998年版，第115頁。“唯物主義認識論確信人們的理性認識能力是無限的、無條件的”[注]葛洪義：《法學研究中的認識論問題》，《法學研究》2001年第2期。，所以在訴訟中查明事實，將待證事實證明到客觀真實的狀態是完全可能的。有學者指出，“進行證明的過程，從認識論來說，是司法人員等，通過調查研究，認識案件事實情況的過程。”[注]劉金友主編：《證據理論與實務》，法律出版社1992年版，第202頁。不可否認，同一證明標準具有一定程度上的合理性，但是也具有一定程度上的局限性。筆者認為，檢察公益訴訟是新時代檢察制度的創新和發展，適用同一證明標準還需要進行理論反思。首先，不論是檢察機關提起的民事公益訴訟還是檢察機關提起的行政公益訴訟，都有一個對歷史事實的再認識過程。但是，“從本體論的角度來看，本原的歷史事實僅存在于與現實隔離的歷史彼岸，現實中所存在的只是歷史的印記，不論給予多么合理的解釋，也絕對不可能是本原的歷史事實”[注]王敏遠：《一個謬論、兩句廢話、三種學說》，載王敏遠編：《公法》(第四卷)，法律出版社2003年版，第182頁。。所以，在檢察公益訴訟中，要求檢察機關將案件事實證明到客觀真實的標準不具有現實可能性。其次，檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的目的具有差異性。檢察機關提起民事公益訴訟的目的主要是為了讓侵權人承擔民事責任，恢復被損害的公益。然而，檢察機關提起行政公益訴訟的目的是為了督促行政機關依法行政、嚴格執法。比較而言，兩者證明的內容不同，證明的難度亦有較大差別。顯然，在這種情形適用同一證明標準必然與檢察公益訴訟的客觀規律相悖。再次，從成本論的角度來看，檢察公益訴訟需要消耗相應的人力資源、物力資源、財力資源和時間資源，這些資源的投入都是司法運作的成本。[注]劉金友主編：《證明標準研究》，中國政法大學出版社2009年版，第368頁。在檢察公益訴訟中適用高要求的同一標準必然會進一步加劇司法供給側不足的矛盾。最后，從價值論的角度來看，“裁判者解決利益爭端時并不一定非要建立在客觀事實基礎上，因為利益爭端的解決，訴訟目的的完成有時可以與事實真相的查明毫不相干，追求客觀真實在訴訟中有十分重要的價值，但不是法官唯一要考慮的價值，也不是任何情況都處于第一的地位”[注]王圣揚：《訴訟證明責任與證明標準研究》，中國人民公安大學出版社2012年版，第220頁。。

(二)同一證明標準的實踐困境

與刑事訴訟程序相似，檢察公益訴訟具有明顯的階段性特征，其每個階段都有獨立任務和目的，適用同一證明標準不符合訴訟的客觀規律。由于檢察公益訴訟是一個循序漸進的過程，證明主體對待證事實的認知也要經歷一個由淺到深的階段，不能一蹴而就。“從各國的司法實踐來看，一般都將證明標準作了區分。”[注]美國的證據法針對不同的待證事實，確定了多個等級的證明標準；按照德國的證據理論，證明標準包含很有可能或大致相信和內心確信等。參見陳瑞華：《刑事證據法學》，北京大學出版社2012年版，第247-250頁。一方面，案件的性質不同，證明的內容必然存在區別。檢察機關提起的行政公益訴訟和檢察機關提起的民事公益訴訟需要證明的內容不同。在民事公益訴訟中，檢察機關不僅要證明侵權行為、因果關系、損害結果、主觀過錯等，還要證明損害賠償的數額，證明難度較高。而在行政公益訴訟中，檢察機關只需要提出行政行為違法的初步證據和履行訴前程序的形式材料即可，證明難度較低。另一方面，同一證明標準在某種程度上已然造成了兩種訴訟案件數量的嚴重失衡。[注]截至2017年3月，檢察機關辦理的民事公益訴訟案件有144件，占2.76%；檢察機關辦理的行政公益訴訟案件有5074件，占97.24%。參見最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第74頁。此外，在程序事實和實體事實方面，檢察公益訴訟的程序事項一般都有相關的規范性文件佐證，證明相對容易。而實體事項則因案件的情節不同而相對較為復雜，證明相對較難。如果對這兩方面都做同一的要求，必然有失偏頗。客觀地說，“證明標準是基于社會需求而作出的理性平衡，在客觀真實難以確知、事實意義上的司法錯誤難以評判的情況下，調控司法錯誤比例的一種方法”[注]林喜芬：《證明理性化與刑事定罪標準之調整——基于放空司法錯誤的視角》，《法制與社會發展》2011年第1期。。雖然檢察公益訴訟具有一般訴訟的普適性特征，但是階段性、專業性和多元性彰顯中國特色。因此，在證明標準上應當結合司法實踐的實際狀況，針對不同的案件、情節和階段適用多元性的證明標準。

三、我國檢察公益訴訟證明標準的應然選擇

檢察公益訴訟是一種新的訴訟形態，在我國尚處于摸索階段。證明標準是訴訟的重要內容，對于法院查明案件、定分止爭具有重要作用。根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》可知，在檢察公益訴訟案件中適用的分別是民事訴訟和行政訴訟中的證明標準。我國立法并沒有為檢察公益訴訟設立專門的證明標準體系。但是，檢察機關提起的民事公益訴訟與一般的民事訴訟在案件類型、證明主體以及訴訟程序上具有明顯區別。此外，我國行政訴訟在立法上還沒有明確規定行政訴訟的證明標準，有關行政訴訟證明標準的研究還停留在學術討論的范疇。證明標準是檢察機關提起行政公益訴訟不可回避的事項。因此，在充分認識到檢察公益訴訟的階段性、案件的差異性、兩大訴訟的二元性以及鑒定的專業性等問題，構建我國檢察公益訴訟的證明標準體系是當下必須直面的課題。

(一)建立層次化的證明標準梯度

與普通的民事訴訟和行政訴訟不同，檢察公益訴訟具有一定的階段遞進性。普通的民事訴訟和行政訴訟的開始以法院的立案為標志，證明關系主要發生在庭審階段。與此不同的是，檢察公益訴訟的開始與刑事訴訟有些類似，它是以檢察機關的立案為標志，在法院審判階段之前還有訴前階段。檢察機關在對公益訴訟案件立案以后，只有經歷訴前程序和審查終結等程序之后才可能進入審判程序。檢察公益訴訟的每個階段都有自己獨特的任務和目標，后一階段任務的展開建立在前一階段任務完成的基礎之上。因此，從檢察公益訴訟的縱向訴訟結構來看，應當建立層次化的證明標準體系，針對不同的訴訟階段設定不同的證明標準。在檢察公益訴訟的立案階段，只要發現有損害公益的初步證明材料，即達到合理懷疑的標準就應當立案。在檢察公益訴訟的審查終結階段應當將證明標準提高一檔，因為案件已經經過檢察機關的調查，是否有公益損害的事實也大概明了了，提高證明標準有利于檢察機關嚴格辦案，保證案件質量。其實，證明標準層層遞進是符合檢察公益訴訟的司法實踐的。首先，從認識論的角度來看，檢察公益訴訟的程序是動態遞進的，前后階段循序交替前進。隨著程序的推進，證明主體的認識程度必然逐漸加深。從這一角度來看，設置層次化的證明標準體系遵循了自然科學的事物認識規律。其次，從目的論的角度來看，檢察公益訴訟每個階段的任務和目標不同，設置層次化的證明符合具體問題具體辦法的方法論，有利于每個階段的順利進行。最后，從成本論的角度來看，隨著案件的正向進行，投入的司法成本是逐漸增加的，如果一開始就設置較高的證明標準，不僅會將大量案件阻擋在檢察公益訴訟之外，還有可能造成由于前期投入過多而導致后期程序乏力和司法供給不足等問題。因此，因應檢察公益訴訟的縱向結構，在不同的訴訟階段設定一定的證明標準具有現實必要性和可行性。

(二)針對不同對象設定不同的證明標準

檢察公益訴訟中公益的范圍主要包含生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓以及英烈人格權等，每種類型的案件在證明內容和證明難度上都具有不同的特點。證明內容上，生態環境和資源保護、食品藥品安全這兩種類型的案件涉及的內容比較專業，需要借助具有專門技術的部門或者專家才能完成相關的證明活動。相對而言，國有財產保護、國有土地使用權出讓和英烈人格權領域的證明內容涉及的專業性知識較少。證明難度上，在生態環境和資源保護、食品藥品安全以及國有財產保護案件中，檢察機關收集證據、固定證據和展示證據的難度相對較大，集中體現在環境污染后損害賠償的證明、因果關系的證明和食品藥品損害程度的證明等領域。舉證責任方面，環境侵權案件實行的是舉證責任倒置，與其他幾種檢察公益訴訟的舉證責任分配方式有所區別。然而，在檢察機關的取證能力高于被告的取證能力的情況下，依然適用舉證責任倒置規則，不僅違反了“平等武裝”的訴訟原則，而且造成了審判階段證明標準的虛化。值得注意的是，根據不同的證明要求將證明分成不同的種類是大陸法系國家的通例。[注]在德國的刑事證據理論中，常使用“證明”和“說明”兩種概念。與德國相類似，日本根據不同的證明要求，將證明分為“嚴格證明”和“自由證明”。參見李學寬、汪海燕、張小玲：《論刑事證明標準及其層次性》，《中國法學》2001年第5期。因此，從橫向角度來看，針對不同待證事實應當適用不同的證明標準。第一，針對不同的案件類型應當適用不同的證明標準。“犯罪的性質越重，必要的證據最低要求就越高。”[注][英]塞西爾·特納：《肯尼刑法原理》，華夏出版社1989年版，第549頁。同理，在檢察公益訴訟中，針對簡單容易的案件應當適用較低的證明標準，而針對復雜疑難的案件需要適用較高的證明標準。第二，針對不同的情節適用不同的證明標準。“對于構成實質性正義的事實適用較高的客觀真實的證明標準，而對于那些無關緊要的時間因素、背景性事實則可以適用較低的法律真實的證明標準。”[注]王圣揚：《訴訟證明責任與證明標準研究》，中國人民公安大學出版社2012年版，第228頁。第三，針對同一案件中的實體事實和程序事實可以適用不同的證明標準。“程序事實并非本案的實體事由，其決定正確與否，與本案的真實發現是間接關系，所以對于實體事實應當適用類似于日本的嚴格證明，而對于程序事實則可以適用自由證明。”[注]劉金友主編：《證明標準研究》，中國政法大學出版社2009年版。

(三)把握兩大公益訴訟的差別，合理調度證明標準

檢察公益訴訟主要分為檢察機關提起的民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類，這兩大類公益訴訟在訴訟目的、證據規則和訴訟能力方面存在較大差別。檢察機關提起民事公益訴訟的主要目的是通過法院的審理判處侵權人承擔相應的民事責任。根據訴訟法和相關實體法的規定，檢察機關應當承擔將侵權行為、損害結果、因果關系和賠償數額等證明到一定程度的責任，否則就要承擔敗訴的后果。而在檢察機關提起的行政公益訴訟中，其主要目的是監督行政行為是否違法，雙方主要是針對行政機關的行政行為是否違法進行舉證和質證。與檢察機關提起的民事訴訟相比較，其證明的內容和證明的難度都不可同日而語。在證據規則上，檢察機關提起的民事公益訴訟遵循的是《民事訴訟法》的一般原理，適用誰主張誰舉證的證據規則。檢察機關需要將待證事實證明到高度蓋然性的程度。而在檢察機關提起的行政公益訴訟中，適用的是舉證責任倒置規則，一般由作為被告的行政機關對自己行政行為的合法性進行證明，若不能達到證明標準，被告將承擔敗訴的風險。從訴訟能力來看，在檢察機關提起的民事公益訴訟中，作為國家的法律監督機關的檢察機關在人力、物力以及時間等方面都占有一定的優勢，主要體現在取證、舉證和質證等能力要高于作為一般民事主體的被告。因此，基于平等主體原則而建立的“優勢證據”證明標準是否能夠適用于檢察機關提起的民事公益訴訟仍有待商榷。相比之下，在檢察機關提起的行政公益訴訟中，訴訟雙方都是國家機關，在訴訟能力上的差距并不明顯。基于被告能力強于原告而實行舉證責任倒置的證據規則，并不適用于檢察機關提起的行政公益訴訟。不難看出，檢察機關提起的民事公益訴訟和行政公益訴訟具有許多實質性差別，應當適用不同的證明標準。

(四)規范公益訴訟鑒定機構，設定公益專家輔助機制

在檢察公益訴訟中，許多案件都涉及專門的問題和知識，需要具有專門知識的專家介入才能查清楚。但是，由于鑒定機構的多元、權威意見的缺失以及訴訟人員專業技術水平不高等方面因素的存在，我國的訴訟中出現了一些案件經過鑒定之后依然無法達到證明標準的實踐問題。毋庸置疑，檢察機關在法律業務這一塊具有比較強的實力，但是在檢察公益訴訟中許多技術性的問題需要借助專業的機構鑒定才能解決。實際上，我國檢察機關內部的專業性人才還比較缺乏，對專業問題的證明必須借助鑒定機構的鑒定意見才能完成。當然，作為一方訴訟參與人的被告，其法律和專門的技術更為缺乏。更為遺憾的是，我國專門的公益訴訟機構不僅數量少而且鑒定意見沖突的情形時常發生，經常導致案件處于真偽不明的狀態。不難看出，在缺乏專門的鑒定機構的情況下，訴訟雙方當事人很難將案件的待證事實證明達到審判階段的證明標準。因此，規范公益訴訟鑒定機構，建立專業化的公益鑒定體制具有一定的現實緊迫性。此外，從審理者的角度來看，審理案件的審判員或者陪審員存在著與檢察機關一樣的困境，即法律知識豐富的審判人員無法對專業性的鑒定意見作出專業性的裁判。在某種程度上，這必然會影響審判人員對審判階段待證事實是否達到證明標準的正確判斷。因此，在檢察公益訴訟的審判階段，適當增加合議庭專業陪審員的席位具有一定的必要性和可行性。

檢察公益訴訟是新時代檢察制度的創新與發展，對構建法治國家、法治政府和法治社會三位一體格局和監督行政機關依法行政、嚴格執法以及保障公共利益具有重要作用。但是，作為檢察公益訴訟證據基石的證明標準還停留在套用民事訴訟和行政訴訟證明標準的階段，具有中國特色的檢察公益訴訟證明標準體系還未建立。更為遺憾的是，行政訴訟的證明標準在立法上和理論上還存在較多的爭議。筆者主要立足于立法和實踐，在分析和介紹我國檢察公益訴訟證明標準現狀的基礎上，結合有關證明標準的先進理論，從階段性、多元性和經濟性等角度系統論述了構建我國檢察公益訴訟證明標準需要注意的因素。從縱向角度看，檢察公益訴訟具有類似于刑事訴訟而不同于普通民事訴訟和行政訴訟的階段性特征，可以分為立案階段、訴前階段和庭審階段等，具有程序循序漸進和認識遞進性等特點，契合了層次性的證明標準理論。從橫向角度看，不同案件、不同主體和不同訴訟在案件內容、證明能力和程序目的等方面存在差異，投射到檢察公益訴訟中，影印出了證明標準應當多元的客觀規律。因此，從縱橫兩個維度出發，立足于立法和實踐構建出的立體性檢察公益訴訟證明標準體系具有正當性。