行政審判視角下的土地征收補償制度改革

顧大松

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指明了“縮小征地范圍，規范征地程序，完善被征地農民合理、規范、多元保障機制”的土地征收補償制度改革方向。《土地管理法修正案(草案)》[以下簡稱《修正案(草案)》]圍繞上述三個方面，在大方向上確定了土地征收補償制度改革的基本框架。但由于土地征收補償行政案件多發，從行政審判角度總結土地征收補償案件的特點及其對法律修改的需求，仍然是當前一件非常迫切的任務。因此，有必要有針對性地從行政審判角度，為修改《土地管理法》的土地征收補償相關規定建言獻策，以更好地推動土地征收補償制度改革。

一、土地征收補償行政案件審理的難點

當前，土地征收補償行政案件審理的難點，可以概括為原告不知道“告什么”、法院不知道“審什么”的問題。具體而言，主要體現在征地批準行為的可訴性、征地安置補償責任主體的確定、征地實施的強制主體確定等方面。

(一)征地批準行為的可訴性問題

目前，司法實踐中比較普遍的觀點與做法，是將國務院及省級人民政府作出的征地批準行為納入《行政復議法》第30條第2款的“最終裁決”行為范圍，排除于行政訴訟受案范圍之外。

雖然司法實踐中各級法院普遍依據《行政復議法》第30條第2款將征地批準行為排除在行政訴訟受案范圍之外，但這一處理方式受到2015年修訂后施行的《行政訴訟法》的沖擊。該法第12條第1款第5項明確規定，公民、法人或者其他組織“對征收、征用決定及其補償決定不服”起訴的案件屬于行政訴訟受案范圍。這一條款屬于增設條款，概括性地規定了“征收、征用決定及其補償決定”屬于行政訴訟受案范圍。這里的“征收決定”既包括依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第14條規定的市、縣級人民政府作出的房屋征收決定，也包括依據《土地管理法》作出的集體土地征收批準行為。

司法實踐的早期做法是依《行政復議法》第30條第2款的規定，將征地批準行為排除于行政訴訟受案范圍之外，但在2015年《行政訴訟法》修訂施行后，則產生了是否將其納入行政訴訟受案范圍的爭議，特別是最高人民法院與部分省級人民法院之間處理同類案件已存在不一致，亟須依法制統一原則予以規范。

(二)征地安置補償責任主體的確定問題

現行《土地管理法》第46條第1款規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。《土地管理法實施條例》第20條第1款第3項規定，農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。實踐中，市、縣人民政府往往通過規范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部門具體組織實施本行政區域的土地房屋征收補償工作，甚至委托鄉(鎮)人民政府、區(縣)征地事務機構等主體參與征收與補償的協商，與被征收人簽訂補償安置協議。但是，當被征收人與相關主體無法達成協議時，由于現行《土地管理法》《土地管理法實施條例》沒有設定補償決定制度，導致被征收人難以向法定主體請求安置補償，并在得不到回應時依法向法院提起履行法定職責之訴，導致其安置補償權利處于虛置狀態。

最高人民法院在上海蝶球閥門技術開發部訴上海市閔行區人民政府要求履行征收補償職責再審案中解決了這一實踐難題：“市、縣人民政府及土地管理部門是代表國家負責具體征收與補償的法定主體……市、縣人民政府代表國家組織實施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過簽訂協議或者以補償決定等方式取得公平合理補償的義務。”最高人民法院在上述裁定中同時指出，考慮到征收與補償程序的多階段性、組織實施形式的多樣性以及地方人民政府與其組成部門分工合作的統一性，并考慮集體土地征收行政效能等因素，市、縣人民政府可以規范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部門具體組織實施本行政區域的土地房屋征收補償工作，甚至委托鄉(鎮)人民政府、區(縣)征地事務機構等主體參與征收與補償的協商，與被征收人簽訂補償安置協議。但不能認為此類主體因此即成為補償安置的法定義務主體，也不能認為其實際取得了獨立實施補償安置的行政主體資格，更不能認為市、縣人民政府即因此免除了法定的補償安置義務，而是應遵循職權法定原則和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第20條第3款的精神，將此類主體視為接受市、縣人民政府等的委托從事具體的補償安置事宜。即使在土地征收實踐中，與被征收人簽訂補償安置協議的主體多元，基于合同相對性和支持協商對話原則，應當支持市、縣人民政府對其他主體簽訂的補償協議效力的認可；但仍需堅持在未能與被征收人簽訂補償安置協議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門應以書面形式作出補償安置決定等，履行補償安置義務。總之，雖然土地征收補償形式多樣，參與主體多元，但如果補償安置問題無法通過協商或簽訂協議方式解決，且無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行過裁判，則被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責，要求依法作出包含補償安置內容的補償安置等決定。

雖然最高人民法院通過再審裁判保護了被征收人請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門履行安置補償職責的權益，但后者通過什么方式履行安置補償職責卻是一個亟須立法回應的問題，而這就需要通過國家層面的立法而非司法個案加以解決。

(三)征地實施的強制主體確定問題

在征地實施過程中，被征收人與征收人之間就安置補償問題必然有不能達成一致的情形。鑒于征地的公共利益需要，應有一種法律機制確定征地的順利實施。也就是說，需要一種法律機制在被征收人與征收人就安置補償問題不能達成一致時發揮作用，如前述上海蝶球閥門技術開發部訴上海市閔行區人民政府要求履行征收補償職責再審案的最高人民法院的裁判意旨。同時，確定安置補償后，仍然需要通過法律強制力要求被征收人履行搬遷或交地義務，方能完成征地目的。目前，我國現行法律只有《土地管理法實施條例》第45條規定了責令交地法律機制，即“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”

但是，現實征地過程中仍然有不少未經土地行政主管部門作出責令交地決定實施強制的情形，由于行政機關大多未直接參與強制活動，但強制實施的效果又間接實現其行政目的，因此，該類情形是否由行政機關承擔法律責任就成為近年來司法實務中爭議較大的問題，多起最高人民法院裁判審理的案件均涉及這一類問題。在土地征收過程中，有且僅有市、縣級人民政府才具有依法征收土地及其附屬物的職權，發布公告亦是其履行職權的表現。因而，在被拆除房屋位于市、縣級人民政府確定的征收范圍內的情況下，除非市、縣級人民政府能夠舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由其他主體違法強拆，人民法院可以依據上述法律規定，推定強制拆除行為系市、縣級人民政府或其委托的主體實施。

二、土地征收補償行政案件審理難題的成因

如前所述，在土地征收補償行政案件審判實踐中，存在原告不知道“告什么”、法院不知道“審什么”的難題，其成因主要是現行征地相關制度的缺失，這具體表現在構成土地征收補償制度閉環的征收決定、安置補償、糾紛解決三大環節上。

(一)征收決定環節

1.表現形式錯位。作為一項法律行為，征收決定生效直接導致被征收人物權的滅失，因此其外在表現形式需要立法詳細規定，以明確其作為物權變動產生的準據。但是，依現行法實施的土地征收批準行為卻存在表現形式錯位問題，導致行政審判的困難。

在現行法上，確定土地征收批準行為表現形式的主要法律依據為《土地管理法》第45條、第46條，主要分為批準環節與公告環節。在批準環節，是由下級政府及同級土地行政主管部門報請后，由國務院及省級人民政府批準，下級政府再行以自己名義公告并組織實施。不論是從立法中的“批準”文字的表述看，還是從批準主體之間的內部關系看，征地批準行為應屬于一種發生內部約束作用的“審批”行為，而非由其作出的直接產生外部法律效果的“決定”行為。在司法實踐中，也往往因為國務院或省級人民政府并未直接作出決定，事實上由其土地行政主管部門作出批復文書，導致被征收人無從確定訴訟被告。與此相反，《國有土地上房屋征收與補償條例》第13條則直接明確表述為：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。”市、縣級人民政府直接作出房屋征收決定并自行公告決定內容，形成準確的房屋征收決定法律表現形式，以實現其要式行為的法律效力。

2.公益標準缺失。在司法實踐中，征地批準行為被排除于行政訴訟受案范圍之外，除了《行政復議法》第30條第2款規定的影響外，還在于征收土地的公益標準缺失，無法為司法機關依法審查征地批準行為提供較為明確的指引。

雖然有關征收的公共利益標準的理論研究著述頗豐，國外相關立法例及判例也很多，但在我國司法審判中，土地征收的公共利益標準卻處于缺失狀態。《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這是關于土地征收決定需要遵循公共利益標準的憲法依據。不過，作為實施憲法征收條款的法律卻在公共利益標準的細化上幾無作為。

不僅現行法律有關土地征收的公共利益標準缺失，而且《土地管理法》關于建設用地取得的限制性條款規定，使得土地征收的公共利益標準存在內在的矛盾。《土地管理法》第2條規定,國家因公共利益的需要,可以對集體土地進行征收；第43條規定,任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。這兩條規定的邏輯是：(1)單位和個人建設用地,不可能都是因為公共利益；(2)我國法律不排除單位和個人基于非公共利益的需要使用土地進行建設,前提是不能直接使用集體土地，而只能申請使用國有土地；(3)單位和個人如需使用集體的土地,只能先將集體土地征收為國有；(4)征收土地必須以“公共利益”為前提。這就意味著，任何單位和個人出于非公共利益的目的申請建設用地必須向國家提出申請,需要由國家通過土地征收程序將集體土地征轉為國有建設用地。但是，為了推進經濟社會發展，服務城鎮化建設需要，非公共利益的建設需要也只能通過土地征收程序完成，進而導致土地征收的“公共利益”標準泛化。現行《土地管理法》存在的這種內在邏輯矛盾，無法為司法審查提供有力的支持。

(二)安置補償環節

1.補償標準有待更新。現行《土地管理法》第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”在這一原則下，《土地管理法》及《土地管理法實施條例》對于補償標準作出了相對比較具體的規定。2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》對補償標準提出了“兩保”要求，即保證被征地農民原有生活水平不降低，保證被征地農民長遠生計有保障；同時要求省級人民政府制訂并公布各市、縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償做到同地同價。2005年《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》明確要求，征地補償以統一年產值標準和征地區片綜合地價為標準計算，不再采用年產值倍數法。新出規范性文件的補償規定與《土地管理法》規定的原用途補償標準不一致，不論是《土地管理法》的補償標準還是司法審判標準都有待更新。

2.補償決定缺失。在司法實踐中，土地征收爭議的重心在于補償(安置)問題，但現行《土地管理法》及《土地管理法實施條例》并未為解決土地征收的補償問題提供確定安置補償的閉環機制，特別是在當被征收人與安置補償責任主體經協商不能達成安置補償協議的情況下，沒有法律授權行政機關通過作出行政決定(或其他方式)確定安置補償，進而推進土地征收活動的順利進行。相比而言，國有土地上房屋征收活動過程中則有相應的補償決定機制。

在土地征收活動中，承擔安置補償責任的土地行政主管部門或其委托單位一般通過與被征收人簽訂協議方式確定安置補償，但當被征收人對土地行政主管部門確定的安置補償方案不認可時，往往又沒有法律依據通過其他方式確定安置補償，被征收人提起訴訟也不會被受理。

3.補償方式單一。根據現行《土地管理法》的規定，土地征收補償只有貨幣補償的方式，地方各級政府應支持農村集體經濟組織和農民進行開發經營，興辦企業。據此可見，現行法只規定了貨幣補償、政府有責任支持被征地集體經濟組織和農民進行開發經營等土地征收補償形式。

但是，目前貨幣補償標準低，即使按照統一年產值標準和綜合區片地價標準進行補償，還是存在諸多不足，特別要實現《關于深化改革嚴格土地管理的決定》的“兩保”要求，仍然需要探索多種形式的安置補償，因此，土地征收補償方式應當在“完善被征地農民合理、規范、多元保障機制”方面著力。實踐中，地方政府積極探索貨幣補償以外的多種安置補償形式，成為貨幣補償方式的有益補充，目的是為了確保被征地農民的生活不因征地受到影響。征地實務中安置方式包括留地安置、集體土地使用權入股、農業生產安置、異地移民安置、住房安置、組織就業培訓、鼓勵農民自主創業、用地單位招工、社會保障安置等。其中，比較有代表性的是留地安置、土地使用權入股、用土地補償費購買社會保障等形式。在我國目前國家財政支付力有限，貨幣補償不能完全按照市場價格進行補償的情況下，采取多種有穩定性收益的安置方式進行補償，解決了貨幣補償不能解決的問題，這也是《土地管理法》的修訂重點。

(三)爭議解決環節

1.法定機制閑置。《土地管理法實施條例》第25條第3款規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”各地方政府也紛紛通過規范性文件細化土地征收中的“補償標準”協調、裁決機制，進而實現安置補償爭議的行政解決。不過，對于何為“補償標準”以及“補償標準裁決”是否為獨立的行政行為等問題，理論界與實務界均有較大的爭議。由于爭議的“補償標準”實際上是行政機關前期通過土地征收批準中的征收方案確立的，所謂的“標準裁決”實際上是行政機關自己裁決自己的前期行為，因此不能稱為“裁決”。

2.責令前提缺失。土地征收活動的最后環節，是被征收人通過自愿或非自愿的方式交出土地，完成征收活動的閉環。但是，現行《土地管理法》及相關法律法規中，卻存在強制執行的前提即明確被征收人安置補償內容的法律形式缺失問題。

《土地管理法實施條例》將拒不簽訂協議，納入“阻撓國家建設征用土地”情節，由土地行政主管部門責令交出土地，如果拒不交出土地，則申請法院強制執行。但是，由于這一規定缺乏解決被征收人補償爭議的前置程序(裁決程序或安置補償決定程序)，既對被征收人利，也為法院受理責令交地行為的訴訟帶來困難。因此，當法律并未設定確定征收安置補償的機制時，通過強制執行責令交出土地決定以實現集體土地征收活動的閉環，仍然存在較大的困難。

三、《修正案(草案)》的進步與不足

(一)《修正案(草案)》的進步

本次修法共有7個條款(有新增條款，也有對原條款修訂形成的條款)直接涉及土地征收補償問題，通過本次修法擬建立的集體經營性建設用地入市制度，在很大程度上也是中央“縮小征地范圍”決定的重要體現。《修正案(草案)》在土地征收制度改革方面有了諸多進步，主要表現在：

1.明確界定土地征收的公共利益標準。《修正案(草案)》借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，對公共利益標準采用了明確列舉+概括規定的方式，消解了原有立法中公共利益標準缺失的問題。《修正案(草案)》第45條這一新增條款大部分借鑒了《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條的內容，僅對個別規定進行了符合土地征收實際的修改。

《修正案(草案)》在借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》對于公共利益標準采用明確列舉+概括規定的同時，也將《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條中帶有征收必要性原則的要求引入，即土地征收系因公共利益的“確需”，才可以征收農民集體所有的土地。所謂“確需”征收，是指如果通過其他方式能夠實現同一目的，可以不用啟動征收程序；也指征收范圍應以公益需要(主要是指建設項目需要)為限，非出于保護被征收合法權利的目的，不得擴大征收范圍。“確需”征收條款的設定，也為征收主體通過事前、事中、事后協商方式解決征收問題預留了法律空間。

2.區分集體土地征收與集體土地上房屋征收。《修正案(草案)》第48條第4款將農村村民住宅的征收與集體土地的征收分離，設定單獨集體土地上房屋征收方式，一方面順應了各地方通過地方性法規、政府規章設定單獨的征收集體土地上房屋制度的實際，另一方面也是通過立法細化矛盾較為集中的征地房屋搬遷問題的努力。

集體所有土地上房屋的所有權人僅擁有集體土地使用權，集體所有土地依法征收時，其上房屋屬于地上附著物一并征收，因此，集體土地上房屋征收屬于土地征收性質。但是，《物權法》并未排除集體土地上的房屋征收制度，現實中，集體所有土地上房屋也可以在不改變土地所有權性質的情況下實施征收。因此，房屋征收不僅限于國有土地上的房屋征收，也應包括集體土地上的房屋征收。《修正案(草案)》將集體土地上房屋征收確定為集體土地征收的一大子類，并明確由省級人民政府制定具體辦法，即是對獨立房屋征收類型的細化，有利于有針對性地處理征收房屋搬遷矛盾。

3.設立充分保障被征地農民知情權、參與權、監督權的征前協議制度。《修正案(草案)》第47條第2款規定：“擬征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內,持不動產權屬證書辦理補償登記。市、縣人民政府應當組織有關部門與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議,測算并落實有關費用,保證足額到位；個別確實難以達成協議的,應當在申請征收土地時如實說明。”這是吸收各地征地補償安置工作有益經驗，將協商程序提前至征收前期工作完成后、征地批準作出之前，有利于體現征收安置補償的平等協商，有利于充分保障被征地農民的知情權、參與權與監督權。

(二)《修正案(草案)》的不足

雖然《修正案(草案)》在土地征收補償制度改革方面吸收了地方實踐與征地改革試點經驗，有諸多的亮點，但從行政審判視角審視，在征收法律行為的厘清、征收法律關系主體的確定以及非訴糾紛解決機制設立等方面仍然有進一步修改的空間。

1.征地審批與征地決定混淆。1998年《土地管理法》修改時，上收了征地的審批權限，四級審批改為兩級審批。審批權限上收以后，加之后續建設用地審查報批制度的要求，征收審批已經成為國務院及省級人民政府對于年度征地計劃的內部控制性審批，市、縣人民政府不僅需要承擔審批后的征收組織實施工作，事前的征地聽證與報批材料制作、事后的征地公告等程序性工作以及征地批準后的具體實施工作也由其承擔。也就是說，實質上的征地工作主要由市、縣人民政府承擔，省級人民政府及國務院的“征地批準”主要是一種征地面積、地類、計劃、占補平衡的內部控制。《修正案(草案)》在征收決定環節，仍然存在“內部審批”與“外部決定”錯位的問題，也在很大程度上影響了法院受理征收決定并依法審查的推進力度。

如果能夠區分征地審批的內部控制與征地決定的外部效力，保留國務院與省級人民政府基于用途管制目的對征地的內部審批控制，同時將具備外部法律效力的征地決定權賦予實質上承擔主要征收事務的市、縣級人民政府，實現土地征收決定的形式與實質的統一，就可以辯識征地決定的法律形式。同時，通過國務院及省級人民政府基于“用地控制”目標的內部審批，以及將市、縣級人民政府作出的征地決定納入行政訴訟受案范圍，通過內部的審批控制與外部司法監督的結合，可以較好保證用途管制目標的實現。

2.未能確立征地安置補償爭議糾紛解決機制。征地搬遷案件呈現出社會關注度高、矛盾易激化、息訴難度大、糾紛周期長的特點，因此，亟須立法設定征地安置補償糾紛的第三方中立裁決機制，推動征地搬遷糾紛的多元解決。事實上，不論是《土地管理法實施條例》第25條設立的征地補償標準協調裁決機制還是《國有土地上房屋征收與補償條例》第26條授權市、縣級人民政府作出的房屋征收補償決定，其主要屬性均屬一種自愿協商方式未能達成征地安置補償協議時的行政糾紛解決機制。域外征收法制中有與司法裁判機制結合較為密切的補償爭議行政裁決機制，值得《土地管理法》修訂時予以借鑒。

3.征收類型化的規范表達欠缺。土地征收以公共利益需要為啟動標準，同時公共利益也有不同類型，如國有土地上的房屋征收中的舊城區改建以及集體土地上房屋征收的城中村改造等，并非基于外在的交通、市政工程等公共事業類建設項目需要，而是改善被征收人居住條件，甚至是推動舊區更新、再生的重要方式，因此，沒必要將其與其他公益建設項目的征地類型混同。《修正案(草案)》第45條參照《國有土地上房屋征收與補償條例》設立的“由政府組織實施的保障性安居工程建設需要用地的”與“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地的”的土地征收類型，以及第48條第4款設置的獨立集體土地上房屋征收類型，實質上是區別于一般征收類型(基于公益建設項目需要)的特別征收，體現了作為啟動征收的公共利益標準個性。但是，《修正案草案》對于征收類型的設置仍處于一種粗放的表達狀態，有必要作進一步的改進。

從域外立法來看，成熟的多樣化征收類型主要包括區段征收、超額征收、保留征收、強制售買等。根據我國現有城鄉建設的需要，以被征收人權利保護為依歸，我國現行征收的具體類型可以在國有土地上的房屋征收與集體土地上的房屋征收并重、通過征收類型的技術創新推動征收目標的順利實現、妥善處理新舊制度間的繼承與發展關系等原則指導下，構建我國獨特的“一般征收”“區段征收”(主要包括“危舊房改造”與“城中村改造”)以及“擴張征收”類型，進而通過征收類型化建設科學反映公共利益的個性。(1)顧大松：《房屋征收法律制度研究》，東南大學出版社2017年版，第76-127頁。因此，《修正案草案》在相關條文中的“由政府組織實施的保障性安居工程建設需要用地”與“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地”的集體土地征收與農村村民住宅的征收，實質為獨特的區段征收類型，需要更為精確的立法條文予以概括。

四、完善土地征收補償制度的建議

基于前述分析，從行政審判視角看，土地征收補償制度改革主要集中于土地征收活動過程中，即征收決定、安置補償、補償(安置)爭議解決三大環節，因此，在準確把握《修正案草案》進步與不足的基礎上，根據土地征收補償司法審查實踐，需要做出如下改進：

1．在區別內部征地審批與外部征地決定的基礎上，應明確規定由市、縣級人民政府作出征地決定，調整現有征收決定的表達形式，在征地決定內容中明確規定被征收人對市、縣級人民政府征地決定的復議、訴訟權利。

首先，保留國務院與省級人民政府對土地征收年度計劃的行政審批控制，繼續通過建設用地預審、審批方式落實國家耕地保護的戰略目標，推進耕地占補平衡目標的實現。其次，參考《國有土地上房屋征收與補償條例》第13條、第14條，增設市、縣級人民政府經上級政府審批后作出征地決定及征地決定公告的條款。再次，在征地決定公告條款中明確征收決定的被征收人、征收范圍、安置補償方案及被征收人的復議、訴訟權利，以實現2015年《行政訴訟法》第12條第1款第5項明確將“征收決定”納入受案范圍的要求。

2.增設“區段征收”的法定類型，以明確該類征收的公益屬性。《修正案草案》第45條設立的“由政府組織實施的保障性安居工程建設需要用地”與“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地”的土地征收，實質上是以改善被征收人居住條件或者推動新型城鎮化發展為目的的征收，但因其區別于交通、能源、水利等基礎設施建設的特性，往往被人質疑其欠缺公共利益的正當性。一方面，要通過修法回歸土地征收的公益屬性；另一方面，有必要通過土地征收推進我國新型城鎮化建設，在上述兩類征收類型中明確“以征地財務平衡替代賣地牟利財政，改革現行經營城市土地、謀求賣地凈收益的房地產財政，實行以財務平衡為原則的新型征地制度”(2)華生：《城市化轉型與土地陷阱》，東方出版社2014年版，第229頁。。因此，建議將《修正案草案》第45條中的“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地”的土地征收單獨設款限定開發建設的“財務平衡”條件，在一定程度上確定我國土地征收中的區段征收類型。

3.吸收《土地管理法實施條例》第45條的責令交地條款，增設征收補償安置爭議裁決機制，多元化解征收拆遷糾紛。不論是現行《土地管理法》及《修正案草案》所欠缺的征收安置補償決定，還是《土地管理法實施條例》第45條設定的“責令交地”條款，其本質均系征收主體之間不能達成安置補償協議時，以最終完成土地征收程序為目的而設置的一種行政糾紛解決機制。因此，《土地管理法》修訂時有必要吸收《土地管理法實施條例》第45條中的“責令交地”機制，設立征收法律關系主體之外的第三方征地安置補償爭議裁決委員會。當不能通過協商程序達成安置補償協議時，征收補償法律關系主體均可向該委員會申請裁決，進而推進多元化征收安置補償糾紛解決機制建設。

在立法上設定第三方性質的征地安置補償爭議裁決委員會的同時，法院受理該類裁決的訴訟也可參考日本當事人訴訟類型，即一方當事人如不服委員會裁決時，須以另一方當事人為被告提起當事人訴訟，法院判決同時產生消滅委員會裁決效力，被征收人的搬遷義務也從裁決的執行轉換為司法裁判的執行，從而實現征收安置補償爭議的最終解決。