主體區分視角下的土壤污染整治責任承擔規則

李興宇

(西南政法大學 西部生態法研究中心，重慶 401120)

在土壤污染整治(1)本文所稱土壤污染，主要是指從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工或危險廢物貯存、利用、處置等活動的土地，因物質或能量介入，導致土壤變更品質而受污染之情形。糾紛中，確定整治責任主體及其承擔規則是案件審理的重點難點所在。目前，我國環境立法已建立起以“行為責任”“狀態責任”等多元歸責理論為基礎，包括污染行為人、土地使用人、政府等多種主體在內的土壤污染整治責任主體體系。然而，揆諸現行立法，有關土壤污染整治責任主體承擔規則仍有許多模糊與困頓之處。本文試圖以主體區分為視角，在整理、分析相關規范及裁判的基礎上，明晰我國不同主體在土壤污染整治過程中的責任邊界和具體承擔規則，以期實現土壤污染法制所要達到的立法目標。

一、責任主體類型劃分及承擔規則

在土壤污染整治過程中，以“行為責任”與“狀態責任”的二元責任體系為框架，將主要涉及四類責任主體：污染行為人、污染行為人之概括繼受人、事實管領人、政府。就目前我國立法而言，污染行為人責任規則未臻完善；概括繼受人、事實管領人責任規則零散缺位，以致污染行為人破產、不明或履行不能時，責任往往統歸于政府承擔；而由政府負起整治責任，雖有合于國家保護義務之意旨，但更多情形下意味著損害由全社會負擔，實難與正義原則允洽。

(一)污染行為人責任

污染行為人責任乃典型的“行為責任”，以污染行為人為責任課予對象，符合正義觀念，也是損害擔責原則的直接體現。《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》第10條確立了土壤污染整治“終身責任制”。但對于該規定的效力是指向該法頒行后實施污染的行為人，還是可溯及指向該法頒行前行為已終了之污染行為人，法律并未具體明確。

1.“要件事實”與“溯及既往”之辯

對于該問題，一種觀點認為，環境立法的目的在于預防環境風險，并對已受損的土壤環境進行治理、修復，盡管污染行為于新法施行前已終了，但污染狀態于新法施行后仍繼續存在，則其受規范的事實并未終結，因而法規并非單純地針對“污染行為”進行追責，其真正規范的是“污染狀態”的整治。換言之，法規變動針對的并非整治責任形成的時間點，而是整治土地本身，既然污染狀態持續存在，則新法的適用自非“真正溯及既往”，而是“不真正溯及既往”。另有觀點表示，“行為責任”立基于“行為”，若增加“污染狀態”要件以改變“行為責任”的責任構成，雖可規避溯及性適用問題，但無疑會破壞行為責任體系的原有結構和邏輯。法不溯及既往原則系法治國家法安定性原則內涵——信賴保護原則之必要推論，公法義務的設定必須謹慎，不可任意擴張權力邊界，侵蝕公眾的信賴利益。若新法增加行為時所不可預知的法律義務，行為人將受突襲，該義務論其性質即為“溯及義務”。但承認其性質為法之溯及既往，并不一定會構成違憲，相反，立法者對此依然可行使裁量權，若其立法目的論證為正當者，可得例外。惟應特別注意是否會對公民基本權利造成侵害，并對于是否存有信賴利益進行檢驗。(2)陳正根：《環保秩序法上責任人之基礎與責任限制》，《中正大學法學集刊》2008年第25期。

上述兩種觀點采取了截然不同的思維邏輯以證成“對新法頒行前的污染行為課以整治責任”的正當性。前者試圖將污染行為與污染狀態結合為一個法律要件事實，以避開法律溯及適用的質疑，從而課以污染行為人整治責任；后者則是在認可此種規定為溯及性規范的前提下，在公益性、信賴保護等審查上為回溯性追責尋找突破口。

2.基于“公共利益”的溯及既往規則

于此爭議，筆者采“真正溯及既往”的見解，污染者于行為時，并無針對該行為的相關法律規范，嗣后立法課以其整治責任，實為法之回溯，此為前提。但法律非絕對禁止溯及既往，溯及效果也可基于“重大公益”而設。論及土壤污染損害整治，其規范目的在于確保自然資源與環境永續利用、維護公民健康等，屬于重要的“增進公共利益”事由，且所涉之公共利益甚高。加之，對新法頒行前的污染行為課以整治責任，屬無其他侵害較小且可達成相同立法目標之必要方式，若非課以污染行為人溯及既往的清除、整治措施義務，勢必無法達成排除危害之目的，最終得由其他人或國家負擔，有違社會正義。況且我國污染所致土壤污染損害區域甚多，全由國家財政承擔亦不現實。再者，對新法頒行前的污染行為課以整治責任，也是防止污染行為人輕易借由改組或合并等形式規避法律責任的有效方法。因此，應當認可該“溯及既往”為達成前述立法目的之必要手段，以妥善處理遺留的土壤損害問題。當然，鑒于此種溯及情形下，污染行為并不一定具有行政違法性，故必須設定調適機制以衡平責任。(3)陳新民：《德國公法學基礎理論》(下冊)，山東人民出版社2001年版，第582-589頁。可對無行政違法性的責任人進行責任減半的規則設計，以示與有行政違法性的行為責任輕重的區分。

(二)概括繼受人責任

在自然人繼承或法人合并、分立或其他組織變更的情形下，會發生責任之概括繼受。盡管《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》第10條規定，責任主體發生變更的，由變更后繼承其債權、債務的單位或者個人承擔相關責任，但概括繼受人的繼受邊界為何，是否包括“抽象整治責任”的繼受，不無疑問。

1.責任概括繼受的兩類情形

依據概括繼受發生時間的不同，土壤污染整治責任的繼受大致可分為兩種類型：其一，概括繼受人的繼受發生于行政機關對污染行為人作出整治處分之后；其二，概括繼受人的繼受發生于主管機關對污染行為人作出整治處分之前。

對于第一類情形，概括繼受發生之時，污染行為人的整治責任已被行政機關具體化，此時，需要依據行政處罰或決定的內容來判斷概括繼受人的繼受范圍：其一，若行政處罰內容為罰金，則由于罰金的裁處是行政機關基于污染行為人行為的性質、次數、主觀惡性等綜合處之，具有高度人身屬性，故對概括繼受人而言，不可繼受；其二，若行政決定為擬定整治計劃、危險防止、恢復治理及相關清理、修復費用等，由于該類決定屬于具有財產性質的可替代行為或賠償，本身不具有一身專屬性，故根據行政處理的存續效力，應屬于概括繼受人的繼受范圍。

而對于第二類情形，概括繼受發生之時，污染行為人的土壤污染整治責任并未被行政機關具體化，此時涉及“抽象整治責任能否繼受”的問題，而該問題素有爭議。考察相關法律實踐，德國《聯邦土壤保護法》第4條雖明確了行為責任人之概括繼受人的整治責任，但對于抽象整治責任應否繼承存在多種見解。故行政機關是否能對污染行為人或潛在污染責任人之概括繼受人課予抽象整治責任，在法律適用上仍發生爭議。

2.“抽象整治責任”不得繼受

對于該問題，肯定觀點認為，當發生危害時已存在特定義務，人民負有實質的危險防止義務，故主管機關行政處罰或決定的作出并非涉及整治“責任之成立”，而是整治“義務之執行”。換言之，當污染行為人有污染行為時，其整治責任即已成立，此種抽象公法責任，于概括繼受時即已設定，而具有充分的明確性。(4)林昱梅：《土壤污染行為人整治責任概括繼受之法律問題——以德國法之比較為中心》，《東吳法律學報》2014年第3期。進而，發生概括繼受時，該抽象整治責任可一并繼受。否定說則認為，行為責任被具體化之前，不存在繼受問題。因為當某一危害發生時，相關主體只是行政機關作成處分課以義務的潛在對象，即是否對危害防止采取行動，行政機關享有自由裁量權。當有抽象的義務存在時，充其量只能說潛在的對象有被當作義務人的可能性，危害防止義務必須等到行政機關作出具體行政處分始存在。

本文認同“抽象整治責任”不可繼受的觀點，行政機關在作出具體的整治處分之前，污染行為責任人及其概括繼受人的責任內容和范圍并不明確，若抽象整治責任可為概括繼受，則將缺乏明確性的支撐，使概括繼受人無法預見，有違法律保留原則與明確性原則，而且危害防止責任必須由行政機關作成具體的整治處分始存在。是故，《污染地塊土壤環境管理辦法》第10條有關責任繼受之規定，其范圍僅指向已被具體化的整治責任，“抽象整治責任”于概括繼受者而言，不具約束力。但需要注意的是，當概括繼受人同時處于事實管領人地位時，基于對危險或受損區域的支配力，也須對此狀態所產生危害，負擔及時制止或排除危害的責任。此時概括繼受人對于整治責任的承擔并非承自其前手“行為責任”之繼受，乃是基于其事實管領人地位而生之“狀態責任”(5)李介民：《干涉行政法上整治責任之繼受及界限——以“土壤及地下水污染整治法”為范圍》，《警學叢刊》2007年第3期。。進而，其對應的責任范圍應當依據事實管領人責任規則予以確認。

(三)事實管領人責任

目前，《土壤污染防治法》等立法已規定土地使用人責任，當其非屬污染行為人時，論其責任性質，應屬“狀態責任”。但整體而言，我國立法對土地使用權人責任與污染行為人責任的分際界限較為模糊，并未明確事實管領人的具體責任范圍。

1.基于危害制止的責任課予

狀態責任的生成邏輯為，對物享有事實支配權之人，既享有權利，也應對支配之物可能產生的危害承擔責任。在德國法上，依據《聯邦基本法》第14條“財產權社會義務性”的規定，事實管領人為受損土壤整治成果之直接受益者，故對于財產造成的環境損害，負有無過失之整治責任，該責任并非是為公共利益之特別犧牲，而是對行使自身財產權的合法限制。相較于德國法制對狀態責任人課以較重之負擔，我國臺灣地區立法模式更加強調“肇事者負責”，事實管領人與污染行為人共同承擔的義務僅是在發現有污染之虞，有“采行緊急必要措施”，以“防止污染擴大”的義務。而對于整治費用之負擔，僅在事實管領人未盡善良管理人注意義務時，與污染行為人、潛在污染責任人負連帶清償責任。連帶清償責任范圍具體包括：擬訂污染控制計劃；污染范圍調查、環境影響評估；采取應變必要措施；提出整治計劃，經核定后實施；提出環境影響及健康風險評估、整治目標等。

我國《土壤污染防治法》也規定了土地使用權人責任，具體包括采取有效預防措施、調查、實施土壤污染風險評估、風險管控、修復、修復效果評估、后期管理等。當土地使用權人非屬污染行為人時，論其責任性質，即屬狀態責任。法律對土地使用權人責任做此安排，實乃立法之重大突破。但整體而言，該法對于土地使用權人責任與污染行為人責任的分際界限較為模糊，更多地是將二者責任進行并列連帶；同時，也缺乏責任限制性規定，更未采用信賴保護與比例原則以衡平責任，從而使得對“事實管領力”的判斷與識別變得含混、籠統。

2.基于比例原則的責任范圍

相對于污染行為人的“終局責任”，事實管領人責任乃是一種出于緊迫性而課予的“過程責任”，故基于公平性要求，必須限定事實管領人責任范圍，以符合“期待可能性”理念與比例原則。本文建議，我國立法對事實管領人的責任范圍作以下規定：其一，于發生土壤污染損害危險狀況時，事實管領人須按照法定或行政決定采取相應的調查、評估、應變必要措施，制定污染控制計劃等事宜，以迅速有效防止危險或損害的發生或擴大，不得以其與危險或損害之間無可歸責事由而拒絕負擔。其二，對于整治責任費用之課予，則須根據事實管領人的實際狀況進行判定，并配以責任保險、國家分擔或責任限額等必要考量，確保義務人僅于其期待可能性范圍內負擔，避免責任過苛。

3.多數責任人之選擇

在土壤污染損害修復治理過程中，首要責任主體為污染行為人，若污染行為人為多數時，則行政機關可裁量，選擇最有效防止損害發生或擴大者、時間上最晚造成損害者或造成損害比例最重者承擔責任；若污染行為人(概括繼受人)與狀態責任人并存時，德國學說與實務認為，若主管機關能找到污染行為人或其繼受人，卻選擇狀態責任人，將導致裁量瑕疵；但有關責任人的選擇，仍應考慮迅速有效之危險防止之原則，若具有事實管領力的人對于損害的有效控制極為便利，則此種裁量并無瑕疵。因此，原則上，行為責任先于狀態責任，但若狀態責任對于危險或損害控制更為有效，且符合行政裁量比例原則之要求時，則行政機關可優先選擇狀態責任人。被課以危險防止或損害控制之狀態責任人，其與行為責任人(概括繼受人)關于狀態回復之內容相同時，將構成不真正連帶債務，故在法律規定范圍內，其對行為責任人(概括繼受人)享有求償權。

(四)政府責任

政府承擔土壤污染損害整治責任包括三種具體情形：第一，政府具有直接導致或促成土壤污染損害的發生(如傾倒有毒有害物質)；第二，政府怠于行使職權導致土壤污染損害的發生；第三，污染行為人或事實管領人無法確定或無力承擔時，由政府替代承擔土壤污染損害整治責任。針對這三類情形，本文認為：

第一，若政府行為直接導致或促成土壤污染損害的發生，則應按照“損害擔責”原則承擔相應的整治責任，其責任性質為行為責任。關于政府責任豁免問題，美國《綜合環境反應、賠償與責任法》第101條(20)(D)規定，政府責任豁免不適用于任何州或地方政府自己造成或者促成危險物質釋放或是否威脅的情形。在該情形下，州或地方政府應當以與任何非政府實體相同的方式和程度，遵守第107條所規定的責任。換言之，政府主體行為導致的土壤污染損害發生時，不存在責任豁免問題，而應對其行為承擔行為責任。

第二，若政府怠于行使職權導致土壤污染損害的發生，也應按照“損害擔責”原則承擔相應的整治責任。政府作為環境管理者或受托者，應對本行政區域的環境質量負責。若在政府負有特定環境安全保障義務的情況下，因未盡生態環境安全保障義務而間接引發土壤污染損害，則應根據自身行為的可責性及其程度，對土壤污染損害承擔連帶整治責任或補充性的整治責任。對于政府主體責任的性質，本文更傾向于將其認定為因行政不作為導致的行為責任。

第三，若污染行為人或事實管領人無法確定或無力承擔時，基于危害防止之目的，則由政府依法承擔補充責任。此時，政府承擔土壤污染整治責任的性質應為狀態責任，即政府基于作為其生態環境管理者或受托者的身份，而負有危險排除或損害修復的責任。具體情形包括：(1)污染行為人為自然人，其死亡后，無繼承人，且無其他可追責主體，則由政府承接起整治責任。(2)污染行為人為法人，其破產解散后，已無剩余財產可供清償整治所生之費用，且無其他可追責主體，則由政府承接起整治責任。(3)污染行為人缺失、不明或履行不能，且無其他責任主體，則由政府承接起整治責任。

另外，若土壤污染損害情勢危急，無法立即辨明污染行為人或事實管領者情形，政府亦應先行承擔排除危害等責任，而后在法律規定的范圍之內，對其他責任人求償。

二、主體特殊情形下的責任承擔規則

若主體存在特殊情形，如責任主體破產、第三方治理等，責任主體如何承擔整治責任，一直是實踐中的難點所在，故有必要對該問題進行細致研究與闡述。

(一)主體破產情形下的責任承擔規則

當污染行為人(概括繼受人)或事實管領人處于破產程序，行政機關作出的排污禁令或整治修復命令(以下統稱“環境強制令”)，以及由此產生的包括清污費用在內的金錢債務是否都構成破產債權？對此，我國《企業破產法》未有明確規定，致使環境強制令及相關費用支出的法律性質、償付途徑等不明。鑒于目前我國立法對環境債權缺乏規定，故本文選取了有較多司法實踐經驗的美國法例進行研究，以期為我國的破產立法提供建議。

1.環境強制令的性質界定

美國關于“環境債權”判定標準的探索肇始于Ohiov.Kovacs案。(6)469 U.S.274(1985).在該案中，原告俄亥俄州政府希望法院能確認其對Kovacs享有的清污命令與賠償要求并不構成破產法上的“債務”，不能予以免責。由于在該案中，俄亥俄州政府已經指定托管人并剝奪了Kovacs對污染地的占有，使得Kovacs及其公司在事實上無法再履行清理義務，故聯邦最高法院認定債務人的清污義務構成可免責的債權，賠償金是給俄亥俄州的唯一賠償，Kovacs其他義務都被免除。但在該案中，法院進行了說明：破產免責并不適用于“禁止導致或加劇污染的行為的命令”，清污義務得以免除的原因是州政府指定托管人并接管污染地的行為在事實上使得債務人不可能再自行清污。而在隨后的UnitedStatesv.Whizco案(7)841 F. 2d 147 (6th Cir. 1988)中，TheSixthCircuit試圖澄清，在何種情況下能使強制令救濟變成環境債權。法院認為，《綜合環境反應、賠償與責任法》第101(5)(B)條的“償付權”，其真實意旨為“向任何人償付”。換句話說，只要針對債務人的強制令產生金錢義務，則該義務可以構成破產債權。對此，各巡回法院認為，TheSixthCircuit過度解讀《綜合環境反應、賠償與責任法》第101條(5)(B)，絕對優先考慮了破產的“新開始”政策，從而犧牲了環境法的污染者負擔原則，這會導致不當免除債務人的環境義務。(8)Daniel Belzil, “Why Congress should Clean up the Bankruptcy Code to Render Environmental Cleanup Orders into Claims”, Vt. J. Envtl. L, vol.14, No.1, 2012,p.109.

盡管關于環境強制令構成破產債權的標準仍處于不斷提煉完善階段，但總結而言，本文認為，若環境強制令是針對過去污染損害的救濟，且該強制令已轉化為清理費用等金錢費用，則該費用可構成環境債權；若環境強制令是針對正在進行或將來的污染損害的救濟，或強制令雖是針對過去污染損害的救濟，也已部分轉化為金錢補償，但仍有損害持續到現在或將來，那么，除非該強制令可具體量化為確切的金錢債務，否則不可將其視為環境債權。例如，行政機關針對正在進行的具有緊迫性的土壤污染發出清理命令，債務人怠于清理，此時若能評估或確認緊急所需的污染清理費用，則該部分費用可認定為環境債權，參與破產財產的分配；其他難以用貨幣評估或量化的后續整治、修復命令，則不可認定為環境債權。對于該不可量化的正在進行或將來的污染損害，若債務人經過破產重整程序后繼續存在，權利人可在破產重整程序結束后要求完成重整的債務人繼續履行強制令；若債務人最終進入破產清算程序，則該強制令由其后續接管的管理人或使用人繼續履行。

2.環境債權的清償順序

“債權”是破產法中最為重要的概念之一，依據《美國破產法》第101(5)(A)，“債權”是請求清償的權利，擁有“求償權”則享有破產債權；我國《企業破產法》第114條也規定，破產財產分配應當以貨幣分配的方式進行。即債權應是具有金錢價值或者可用金錢價值估算的債權，不能用金錢價值估算的債權不能作為破產債權。在破產程序中，債權的發生時間對于其實現意義重大，以“破產受理”作為時間節點，一般將債權區分為破產案件受理前發生的債權和破產案件受理后發生的債權，并適用不同的清償規則。就環境債權而言，司法實踐有將破產案件受理前發生的環境債權認定為普通債權，將破產案件受理后發生的環境債權認定為管理費用(破產費用)而優先受償的傾向。(9)也有觀點認為，破產申請受理后發生的環境債權因屬于企業在日常運營中可以預見的成本，清理環境污染得以讓破產企業因不違反法律而繼續運營，有利于保存破產企業的運營價值，應當被歸為破產企業的共益債務，在有擔保債權后優先受償。參見張欽昱：《企業破產中環境債權之保護》，《政治與法律》2016年第2期。但如此安排并未“平息”破產法與環境法之間的紛爭。破產法論者指出，“管理費用”意指對破產財產的運營、維護有實際必要的費用開支，以及保護破產程序得以順利運作的主體應得的報酬和補貼。顯然，環境費用并非保全破產財產的必要費用開支，且對破產財產存有“負作用”，不應具有優先受償的地位。(10)In re Wall Tube & Metal Prods. Co., 831 F.2d .121；In re Wall Tube & Metal Prods. Co., 56 B.R. 918, 924.環境法論者則認為，破產企業須按照法律規定管理及經營其財產，不能無視環境法規來削減企業開支，環境債權涉及公眾健康與環境安全，任何違反環境法規招致的罰款或賠償，都應享有管理費用優先地位，以保證迅速有效清理、修復受損環境。(11)David Van Epps, “A Fiduciary's Liability Under CERCLA: The Collision of Fundamental Policies-Beyond Ohio v. Kovacs and Midlantic National Bank v. New Jersey Department of Environmental Protection”, N.KY. L. REV, vol.21, No.3, 1993, pp.585, 597-598.。

其實，環境債權“缺席”破產立法背后隱藏著的是兩部法律價值目標的沖突。破產法目標在于實現債權人的平等受償和賦予債務人重整的機會；環境法則以公共利益為保護宗旨，適用污染者負擔原則，而非由納稅人承擔污染損害的后果。為衡平環境法與破產法，并滿足政府和企業各自對法律的需求和期待，結合相關司法實踐與我國實際，本文對環境債權的清償順序作以下嘗試：

(1)有限優先受償。對環境債權進行必要區分，對于正在或即將發生環境損害，必須進行緊急清償以防止污染的發生或遏制損害進一步擴大的預防性措施費用、污染清理或修復費用，給予其優先受償的地位。環境債權的緊迫性與必要性，由法院根據污染損害的實際狀況予以確認。由于該部分環境債權與破產法規定的管理費用在性質上仍有所差異，即難以將之認定為“維護破產財團的實際必要費用”，其實質更接近于我國《企業破產法》第113條規定的具有社會公益性質的“破產人欠繳的社會保險費用和破產人所欠稅款”，故建議將必須緊急清償的預防性措施費用、清理修復費用與“破產人欠繳的社會保險費用和破產人所欠稅款”列為同等順位。

(2)普通債權順位。針對不具有緊急清償屬性的修復費用以及由此產生的調查、評估等費用，仍將其列為普通債權的清償順位。根據該區分原則，在破產申請受理前權利人所支付的大部分環境費用都將納入普通債權的清償范圍。如果債務人經過重整程序后轉入清算，其不能清償的環境債權將予以免責；如果債務人經過重整程序后繼續存在，則債權人仍可針對其未清償的環境債權繼續對債務人進行追責。需要注意的是，若企業債務人轉入破產清算程序后，無法完全清償責任時，還須考察其董事或高級管理人是否有濫用公司法人獨立地位之情形，若有，則將揭開“公司面紗”追究其污染整治責任；若無，則只能再確認是否存有相關環境基金或財政支持以進行清理、修復的可能。

(二)治理第三方的責任承擔規則

在土壤污染整治實踐中，基于對整治效率、成本及專業性等的考量，委托專業第三方進行污染整治已漸成趨勢。第三方治理模式通過市場化運作，將土壤污染整治交由專業公司實施，既有利于判決的及時執行，也有利于降低污染治理成本、提高治污效率。但委托方與治理第三方究竟應如何有效界分責任，則成為司法實踐的重點難點所在。

1.責任分配的難點

隨著第三方治理實踐的深入，作為委托方的污染行為人或事實管領人與污染治理第三方的責任劃分成為制約該制度繼續發揮其優勢的關鍵所在。在引入第三方治理情形下，若污染治理第三方由于自身不當行為造成新的污染，依據自己行為責任原理，污染治理第三方對自己行為承擔責任應無障礙。但若污染治理第三方未按照合同的約定完成污染治理任務，由此導致的繼續履行以及行政處罰等責任，由誰來承擔？換言之，委托方的污染治理責任能否通過民事合同轉移給污染治理第三方？這是第三方治理模式中亟待明確的問題。在法律規范層面，《關于推進環境污染第三方治理的實施意見》僅規定，排污單位承擔污染治理的主體責任；第三方治理單位按有關法律、法規和標準及合同要求，承擔相應的法律責任和合同約定的責任。可見，委托方與污染治理第三方的責任是否通過合同發生了轉移，目前立法上并沒有明確的規定。

對于該問題，有一種觀點指出，責任不可約定轉移。其主要依據在于，污染整治責任論其性質應為行政責任，委托方雖可將具體的整治方案委托給專業第三方實施，但并不意味著可通過民事合同對具有行政屬性的責任進行轉移，相反，運用合同對行政責任進行處置在法律上應屬無效行為。加之，基于目前第三方污染治理門檻較低、資質要求不規范、市場不健全等因素，若準許責任轉移容易導致委托方通過與不規范之污染治理第三方簽訂委托協議以逃避其法律責任的現象發生，這對于污染損害的及時治理也極為不利。是故，委托方與污染治理第三方之間的合同不發生責任移轉，在未完成修復治理責任時，仍應由委托方繼續履行或接受行政機關罰款或停產等行政處罰。當然，委托方可通過追究違約責任等方式，向污染治理第三方進行追償。(12)常杪：《環境污染第三方治理的應用與面臨的挑戰》，《環境保護》2014年第20期。另有觀點指出，違反強制性規定的合同未必都無效，而應從合同目的、合同內容及公平性等角度綜合判斷。委托合同的目的在于降低治污成本、提高治污效率，并促進污染治理的專業化、集約化。與委托方不同，作為專業的治理單位，污染治理第三方對于污染的整治和各種緊急處理應對上都具有顯著的專業優勢，其收取了報酬獲得了對價，就應在未完成污染治理責任時承擔相應的繼續履行責任或接受行政機關的處罰。倘若此時仍由委托方承擔法律責任，一則有失公平，二則也不利于第三方治理模式的繼續推行。(13)胡靜：《第三方治理中排污企業的行政責任》，《世界環境》2017年第5期。

2.附條件的責任轉移

事實上，整治責任能否發生轉移，其關鍵要素仍在于污染損害是否能得到有效治理。換言之，如果規則的設定能夠促進污染治理效果提升，僅是存在一些需要改進之處，那么該項規則就應值得肯定。從效率角度檢視第三方治理模式，一方面，委托方通過合同將污染治理交由專業第三方實施，自身則可專注于生產本身，對其而言提高了生產效率；另一方面，污染治理第三方通過其專業性設備、技術及所具備的經驗能力可以明顯提升污染治理的效果、降低治理的成本。同時，基于集約化的治理模式，也使得行政機關的環境監管對象從眾多分散的排污者轉移至相對集中的污染治理專業單位，監管對象數量大為減少，這對于減輕環境監管機構負荷，提高監管效率也大有裨益。(14)劉暢：《環境污染第三方治理的現實障礙及其化解機制探析》，《河北法學》2016年第3期。再者，除去少數不規范治污企業的存在，大部分污染治理機構都具備了相當的專業能力和企業理性，其基于企業自身信譽的考量、委托協議的督促、治污績效的考核等等，都會促使污染治理第三方努力提升自身業務能力，提高環境污染的治理效果。

因此，在土壤污染整治領域，適當拓展委托合同的效力邊界，允許通過合同內容或違約條款將委托方的污染治理責任轉移至專業第三方，應屬合理。但責任轉移仍應有條件限制和配套機制，以保障該治理模式的有效施行。具體包括：其一，必要的資質審查義務。為加強第三方治理模式的規范化，政府應及時出臺相關資質管理規定，污染治理企業必須具備一定資質條件才能進入第三方治理市場。而委托方在選擇污染治理第三方時負有必要的注意義務，必須對受托方的資質條件進行必要的審核，不得與不符合國家資質管理規定的治污企業簽訂委托合同，否則污染治理責任將不發生轉移。其二，規范化的第三方治理市場。針對目前第三方治理企業專業水平不一、服務信息不對稱以及相關評價機制不完善等狀況，政府必須盡快配套建立相應的考核標準與治理效果評價標準，對第三方治理企業實行全面的信息登記、綜合檢查、信用評價等；行業協會也應制定相應的行業標準促進第三方治理市場的標準化，形成政府監管、協會引導、市場配置、企業自律的閉環監管模式(15)陳啟信：《佛山市南海區推進環境污染第三方治理實踐研究》，《環境與發展》2018年第5期。，有效確保第三方治理市場的健康運行。