農村集體經濟組織發展的內部困境及其治理

崔 超

(遼寧師范大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116029)

我國農村集體經濟組織具有較長的歷史。新中國成立至今，集體經濟組織一直是我國農村經濟發展的主要組織形式。盡管20世紀80年代開始的包產到戶和包干到戶政策，打破了原有集體經濟的組織形式，但也為新的集體經濟組織的形成和重構起到了基礎性作用。實質上，20世紀80年代我國農村開始的改革，極大地促進了農村集體經濟組織質的發展變化，農村集體經濟實力不斷增長，發展規模日益龐大，其對農村發展產生的支撐和推動作用也日益增強。2017年《中國農村經營管理統計年報》顯示：截至2017年，我國農村集體經濟組織的數量已經超過23萬個，其中多地農村集體經濟組織數量已超過2萬個[注]《中國農村經營管理統計年報(2017)》，中國農業出版社2018年版，第3-5頁。。并且我國農村集體經濟組織的總收入也已超過4600億元，其中多地農村集體經濟組織總收入已超過400億元[注]《中國農村經營管理統計年報(2017)》，中國農業出版社2018年版，第64-66頁。。正是基于此，近年來，尤其是黨的十八大以來，在中央的正式文件中多次強調：大力培育發展新型農村集體經濟組織，維護農村集體經濟組織的特別法人地位和權利，不斷探索農村集體經濟新的實現形式、運行機制，壯大集體經濟。2019年中央一號文件更是多次提及“農村集體經濟組織”，其中強調，“指導農村集體經濟組織在民主協商的基礎上，做好成員身份確認”；“研究完善適合農村集體經濟組織特點的稅收優惠政策”；“強化集體經濟組織服務功能，發揮在管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面的作用”[注]《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，《人民日報》2019年2月20日第1版。等。通過推動農村集體經濟組織的改革和發展，使農民群眾從中獲得更多收益。截至2018年底，“全國已有超過13萬個農村集體經濟組織”完成了集體產權制度改革，“共確認集體成員2億多人，量化資產6664.7億元，累計向農民股金分紅3251億元”[注]《農村集體產權制度改革實現突破性進展》，《農民日報》2018年12月8日第1版。。

一、考察農村集體經濟組織發展的維度和視角

考察農村集體經濟組織發展一般有三個維度：一是發展的歷史性；二是發展的規模性；三是政策的傾向性。這三個考察維度都關涉到一個核心問題：農村集體經濟組織存在的根源性及其作用的原發性。就其存在的根源性而言，我國農村集體經濟組織的存在和發展具有歷史的和現實的根源，是一種具有現實合理性的組織。對農村集體經濟組織的應有態度不是從主觀愿望出發予以肯定、否定或規范，而是尋求其發展的內在邏輯。農村集體經濟組織對農村經濟社會發展所起的作用是多方面的，是源自鄉村社會現實的需要，是農村經濟社會發展所不可缺少的一部分。因此，無論從何角度審視農村問題，都不能離開農村集體經濟組織；無論從何角度透視農村問題的發展脈絡，都繞不開農村集體經濟組織；無論從何角度破解農村問題，都要面對農村集體經濟組織。如此，農村集體經濟組織必然成為我們需要重點考察和深入研究的問題。

對農村集體經濟組織問題的分析至少存在三個不同視角：一是鄉村振興的視角；二是農村集體經濟組織理想規劃的視角；三是農村集體經濟組織自身發展的視角。第一個視角往往出自于國家整體宏觀政策制定者，后兩個視角多出自于關注農村集體經濟組織發展的研究者。需要將這幾個視角結合起來，以保障將對農村集體經濟組織發展的目的導向分析和問題導向分析統一起來。回顧我國發展農村集體經濟組織的各項政策歷史可以看出，我國農村發展的第一個高峰是在1978年—1988年，糧食產量年均增長9%；后來的減負增收(1998—2003年)、廢除農業稅(2006年)等措施都極大地促進了農村經濟的發展[注]黃少安：《改革開放40年中國農村發展戰略的階段性演變及其理論總結》，《經濟研究》2018年第12期。。我國農村經濟發展的歷史表明，只有激發農村集體經濟組織的內生動力才是解決其問題的根本出路。因此，分析農村集體經濟組織的內部發展困境，對于促進其發展，從而助推鄉村振興，具有極為重要的現實意義。

二、我國農村集體經濟組織的內涵及形態

農村集體經濟組織是我國農村經濟的主要組織形式，其組織形式和發展方式紛繁復雜。在農村集體經濟組織的認識方面，長期以來存在著理論與事實不一致的矛盾，即現實很豐富，而理論需要刪繁就簡，敘事不充分而顯得很單調。人們對農村集體經濟組織內涵的界定出現了多種視角和觀點，正反映出這個矛盾。

基于歷史發展，有人把農村集體經濟組織界定為：人民公社解體后建立在土地集體所有的基礎之上的農村集體經濟組織。農村集體經濟組織發展的經濟基礎是生產資料公有制，尤其是土地集體所有制；政治基礎則是肩負著承擔農村公共管理、提供農村公共產品(服務)的重要載體和平臺[注]王留鑫、何煉成：《農村集體經濟組織的制度困境與治理之道——基于制度經濟學分析視角》，《西北民族大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。。在此意義上，農村集體經濟組織不僅僅具有經濟功能，還具有政治的、文化的和社會的功能。基于法律制度，有人沿用了我國《憲法》和《物權法》對農村集體經濟組織的界定。《憲法》第8條、《物權法》第124條規定，“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。《物權法》第59條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”，第60條對集體經濟組織代表成員管理運營集體資產進行了法律界定。基于管理與經營之間的關系，有人認為，農村集體經濟組織是以鄉鎮、村行政區域為范圍的，以土地等生產資料集體所有為基礎，融管理與經營于一體，實行獨立核算的社區、綜合性農村合作經濟組織[注]劉水長：《農村集體資產管理立法若干問題探析》，《農村合作經濟經營管理》2001年第6期。。

從現實存在性出發對農村集體經濟組織的描述性界定，是一種最現實、立足于發展和效率的精準概況。這種界定主要來自于政府部門，而且主要是廣東省、浙江省等創新型經濟發展較為繁榮的地區。例如，早在2006年，廣東省人民政府就對農村集體經濟組織做出了明確解釋：農村集體經濟組織是指對原有的計劃經濟時代的集體經濟組織經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織，包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作社等[注]張開云、李倩、石虹霞：《農村村社治理研究——基于“中山模式”的分析》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2010年第5期。。浙江省人民政府對農村集體經濟組織做出解釋的關鍵詞包括合作經營、民主管理、服務社員等[注]林葦：《論農村集體經濟組織成員資格的界定——以征地款分配糾紛為視角》，《湖北行政學院學報》2008年第3期。。可以看到，這種解釋摒棄了單純從理論出發進行界定所帶來的約束，實際上是對現有的所有農村集體經濟組織的認可，是一種更為包容、開放的解釋。此外，對農村集體經濟組織進行界定的視角還包括地域性、組織成員的自愿性、組織的公益性等。

通過這種簡單梳理，可以尋求農村集體經濟組織的內在要素和核心特征，主要包括以下四個方面：

一是農村集體經濟組織的產權主要以集體所有制為基礎。農村集體經濟組織成員主要利用集體擁有所有權的資產資源，以農村土地作為主要生產資料，在生產、供銷、信用、消費等方面進行合作，其基礎是生產資料的集體所有制。當然，建立在土地集體所有的基礎上的集體經濟組織，主要通過勞動與勞動的聯合形式得以實現。隨著以“三權分置”[注]“三權”是指農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權。為主要內容的農村土地制度的完善，還會出現資本與勞動的聯合，以及土地股份制合作制形式。這里需要說明的是，集體所有制并沒有否認其實現方式的多樣性，家庭承包基礎上的合作經營形式仍然屬于農村集體經濟組織形式。

二是農村集體經濟組織的成員身份多是社會自然生成。這種社會生成與村民對集體土地等生產資料的承包經營權、戶籍關系、家族關系等具有密切關系。農村集體經濟組織具有費孝通所說的“鄉土社會”的特征，即“一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會”[注]費孝通：《鄉土中國》，北京大學出版社2012年版，第13頁。。組織內部成員之間有長期固定的互動關系，具有“知根知底”的熟悉度，他們的身份是確定的、內生的，而不是外部力量決定的。也應該看到，隨著農村集體產權制度改革的快速推進，農村集體經濟組織的組織化和市場化程度日益增強，這必然會使農村集體經濟組織打破原有的封閉性，呈現開放的狀態。實際上，現有的產業化水平較高的農村集體經濟組織已經吸收了大量的外部人員。當然，外部人員與原有成員享受的權利還存在一定差別。

三是農村集體經濟組織的自治性和組織成員關系的商定性。農村集體經濟組織建立在成員自愿、風險共擔、成果共享的基礎上，是獨立的市場主體，依法自主經營、自負盈虧，政府只能通過政策間接影響集體經濟組織的發展，不能直接干預其生產經營活動，它并不是嚴格按照現代公司制度進行運作的，而是深刻地帶有鄉土社會的特質，其帶頭人往往具有家長制的權威性，受到成員的認同，或受到特定鄉土習俗的支持。農村集體經濟組織的自治性決定了其內部成員的風險分擔、利益分享機制。農村集體經濟組織的內部治理機制總體而言是協商性而不是家長制。同時，由于農村集體經濟組織的地域性特點，其成員之間的議事方式更多是按照鄉村社會習俗并在一定程度上參考國家的法律和政策進行協商。

四是農村集體經濟組織功能的復合性。在多數農村集體經濟組織中，成員內部并非單純的經濟關系，而是處于經濟的、政治的和文化的多種相互交織的關系網絡中。這種復雜的關系網絡決定了農村集體經濟組織功能的復合性，即它不僅在生產領域承擔生產、流通、分配、消費等諸多功能，而且還承擔某種形式上的村民自治的政治功能、鄰里守望互助的社會團結功能以及農民的技能培養、道德觀、價值觀塑造等功能。越是遠離大城市、遠離市場中心的地區，其農村集體經濟組織功能的復合性也就越高。而在以村社分離為主要存在形式的經濟發達地區，其農村集體經濟組織功能的復合性反而低，這符合社會分工原理。

上述關于農村集體經濟組織的特點只是一種簡單的概括。實際上，在我國農村集體經濟組織發展的過程中，就改革開放40年來的歷史進行考察，這些特點也是處于不斷變化的過程中。概括上述分析，我們對農村集體經濟組織的內涵界定如下：農村集體經濟組織是建立在生產資料公有制(尤其是土地的集體所有制)基礎之上的、農村集體成員自愿參加的、自我管理的農村經濟組織。它代表成員管理運營集體資產，獨立核算。農村集體經濟組織具有產權清晰、相對封閉、外部自治、內部平等、功能復合的特點。就其歷史演變而言，農村集體經濟組織是計劃經濟時代集體經濟組織改造或改組后的產物。

關于農村集體經濟組織的內涵和特點的解釋，已經在一定程度上解決了我國農村集體經濟組織的形態問題。我國農村集體經濟組織的具體形式多樣，只要具有上述含義和特點的組織均可界定為農村集體經濟組織。在此不再一一列舉。

三、我國農村集體經濟組織的內部困境

自20世紀70年代末期以來，我國農村集體經濟組織一直處于不斷發展演變的過程中，與我國農村經濟社會發展以及與經濟社會整體發展程度是一致。但總體看來，我國農村集體經濟組織的發展仍存在諸多內部和外部困境。

1. 主體困境

我國農村集體經濟組織成員基本上是具有地域關系的村民，他們與農村集體經濟組織有著天然的聯系，并相互影響。這些村民具有以下特點：

一是受教育程度相對低下。現在居住于農村的集體經濟組織成員主體是改革開放以后的第二代，多是出生于1980年以后。這一代人經歷了高校擴招、農村城鎮化過程。多數學歷高一些的人通過高考和城鎮化離開了農村，即使返回農村，也只有少數人參加到集體經濟組織之中。總體看來，他們的受教育程度多為中學及以下。

二是年老者和女性居多。由于農村長期以來的人口流失，導致農村集體經濟組織成員主要以年老者和女性居多。在我們調研的一個農村集體經濟組織中，男性與女性的比例為43.2%：56.8%，其中46歲以上的男性占比將近30%。另一調研數據顯示，在某一農村集體經濟組織中，35歲以下的成員人口占比僅為20.4%，60歲以上的成員人口占比29.9%[注]王偉：《農村社區治理中農村集體經濟組織發展的若干問題》，《學術界》2016年第9期。。這種狀況，會導致集體經濟組織在發展中產生動力不足的問題。

三是專業化程度不高。農村集體經濟組織的良性發展，離不開專業化的生產和協作。多年以來，許多農村地區以不同方式對農民進行了專業技術訓練，但這些訓練往往是簡單的和初級的，無法滿足農村集體經濟組織的發展需求。同時，農村集體經濟組織想要發展，必然要融入到區域經濟發展的整體之中，融入到市場體系之中。沒有市場導向的專業化經濟組織，必然缺乏生命力。

四是適應性不強。國家在電力、道路、通信設施上的投資大大改善了農村地區的基礎條件，加強了農村地區與市場的聯系。在此背景下，農村集體經濟組織能夠獲得更多的發展機會。但是在目前的城市化進程中，城市對鄉村所產生的“虹吸效應”，導致了農村人口向城市單向度流動，既造成了農村的人口流失，又破壞了農村健康和諧的人口結構，而現有的農村集體經濟組織的人員組成顯然無法適應當前的發展條件，使鄉村社會的再生產受到了威脅。同時，人的適應能力與年齡、文化程度、專業素質具有直接的聯系。一個成員文化水平不高、專業化程度不高、年老者居多的組織，不可能適應新的市場與科技條件，成員缺乏活力，也就無法形成健康向上的鄉村生活氛圍。因此，有識之士呼吁“聚集人口是鄉村振興的第一要務”，“重建鄉村生活是鄉村振興的核心”。[注]王曉毅、于建嶸等：《中國農村研究：鄉村振興(筆談)》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2019年第1期。

2.資產和收入困境

農村集體經濟組織的資產和收入影響著其發展的空間。就資產和收入情況來看，農村集體經濟組織分為四類：一是發展較早、已經具有發展優勢和規模優勢的，以江蘇省華西村為代表。二是位于城市邊沿、由城市擴張帶來發展機遇的。這類集體經濟組織主要通過土地出賣和出租換取了快速增長機會。但嚴格意義上說，這一類組織不再是農村意義上的集體經濟組織。第三類是建立在傳統的集體資源優勢基礎之上的，例如種植旅游村、古村落等等。第四類是經過農村聯產承包改革之后，農民以土地等生產資料集體所有為基礎、自愿結合、民主管理的。這一類較為普遍，數量較大。在這四類農村集體經濟組織中，前兩類的資產和收入相對較好，后兩類則存在較大發展困難，與農村、農業關系最為密切，是本文探討的重點。

農村集體經濟組織的基本生產資料是土地，組織成員以土地的承包權或勞動入股，構成了集體經濟組織的基本資產。土地資產形式，一是嚴格受制于可耕地紅線，不能任意改變用途。土地資產用途的單一性決定了其產品的相對單一特點。而農產品生產周期較長，在其追逐市場利潤方面往往陷入被動，或受制于中介公司。二是遠離城市，可出租的宅基地價格偏低。所以，土地資產轉變為收入的能力極為低下。除去土地之外，農村勞動力價格和附加值普遍較低。這就決定了農村集體經濟組織收入較低的狀況，而且這種狀況單靠自身不可能得到解決。農村集體經濟組織可以通過開辦農產品加工業，提高農產品附加值，從而提高組織收入。但是，由于其自身資產和收入相對較少，限制了其擴大生產鏈條的欲望和條件，導致困難重重，難以實現。

在我們調研的農村集體經濟組織中，其資產和收入狀況均不是很理想。山東的農村集體經濟組織負責人普遍認為組織資金僅能維持組織運轉；在對經濟條件和農村集體經濟組織發展較好的江蘇調研時發現，集體經濟組織成員單從組織中獲得的收入每年在1000—5000元的占比達87%，每年在1000元以下的占比在10%以上。

3.內部關系和制度困境

從組織內部關系的狀況來看，我國農村集體經濟組織具有封閉性、復雜性和非經濟性的特點；就其制度困境來說，主要表現在組織內部的產權制度和激勵與監督機制。這些困境嚴重制約了農村集體經濟組織的發展和創新。

農村集體經濟組織內部關系的封閉性。首先是生產關系的封閉性。我國農村集體經濟組織是以土地的生產資料集體所有為其經濟基礎的，不管是從歷史發展的延續性還是從組織現實的經濟基礎看，都離不開地域的制約。這種封閉性導致其生產過程、產品形式、營銷對象往往表現出簡單性、傳統性和單一性的特點。其次是主體關系的封閉性。我國農村集體經濟組織成員是由生活在相對封閉的地域中的農民所構成，具有明顯的地域性特征。組織成員戶籍關系、工作區域、交往范圍、福利供給等均具有相對封閉的界限和范圍。最后是對外交往的封閉性。我國農村集體經濟組織在對外關系上具有相對封閉的特征，大多具有明顯的內向型特點。當然，他們或多或少都參與到了區域經濟發展的市場關系之中，但在交往關系上具有單一性和有限性。

農村集體經濟組織內部關系的復雜性。我國農村集體經濟組織是由多種關系所構成的復合體，既承擔著諸多職能，又需要協調各種關系。現實中，我國農村集體經濟組織多是經濟、政治、社會三合一的綜合組織。這種復雜性特征部分是源于其歷史的積淀和延續。實際上，我國農村集體經濟組織多是來源于傳統集體經濟組織——如人民公社、生產大隊，是在對這些傳統的集體經濟組織改造的基礎上形成的；或者遺傳于傳統集體經濟組織的治理方式。部分是來源于集體經濟組織成員交往關系的路徑依賴，往往將多種關系帶入集體經濟組織關系中。在這一組織中，交織著血緣關系、宗法關系以及其他政治的、社會的關系因素，導致了組織內部經濟關系的復雜化，造成“搭便車”現象頻繁出現，不利于形成對集體經濟組織成員的有效監督，集體經濟組織中的承諾也往往難以兌現，極易引發成員之間的信任問題。許多傳統的集體經濟組織，早在20世紀80—90年代取得了引人注目的成就，但后來出現了問題，不能不說與這種復雜的內部關系、非經濟的關系以及由此導致的不合理的組織制度、內部治理模式等有著直接的關聯。

農村集體經濟組織所面臨的內部制度困境，一是體現在其產權制度沒有建立起來，產權關系不明晰。無論從法律的意義上還是從政策角度都沒有做出明確規定。二是體現在內部組織制度方面。農村集體經濟組織的普遍問題在于沒有建立起適合現代經濟組織運行的內部組織制度。維持其組織運行的內部制度規范多是非正式的制度形式，或是傾向于行政管理的制度規范。

四、我國農村集體經濟組織的治理

我國農村集體經濟組織存在著許多內部發展困境，對于這些困境的克服需要組織的內部和外部共同努力，既要注重對組織成員的培育，也要改善組織的財富積累和收入狀況，更要立足于組織關系的重構，理順組織的內部治理結構，從而促進組織內生動力的形成和增強。為此，主要應做好以下工作。

1.多種渠道提高農村集體經濟組織成員的整體素質和專業技能

農村集體經濟組織成員的整體素質和技能是組織持續發展的基本前提和根本動力。在目前仍然存在城鄉二元結構的前提下，需要政府給予積極的支持和幫助。

首先，出臺政策繼續加大扶持力度，鼓勵大學畢業生、具有較高專業技能的高層次人才到農村創業，使其成為農村集體經濟組織的帶頭人和骨干。要在戶籍關系、生活條件、公共服務等方面給予相應照顧，使農村集體經濟組織能夠引進人才、留住人才、用好人才。

其次，鼓勵退休干部、專業技術人員返鄉養老，使其成為農村集體經濟組織的智囊和參謀，為促進農村集體經濟組織良性有序發展出謀劃策。

最后，下大氣力培育新型職業農民，為農村集體經濟組織發展打下堅實人才基礎。一是精準遴選培育對象，著力培育創新型職業農民，不斷擴大農村“雙創”人才隊伍。二是強化新型職業農民教育培訓體系建設，結合鄉村振興和現代化人才素質要求，引導、鼓勵各地制定新型職業農民培育的素質指標體系[注]楊璐璐：《鄉村振興視野的新型職業農民培育：浙省個案》，《改革》2018年第2期。。三是不斷創新新型職業農民教育培訓方式，推行“典型示范+集中培訓”的新模式[注]徐輝：《新常態化下新型職業農民培育機理：一個理論分析框架》，《農業經濟問題》2016年第8期。，引導、支持各地制定新型職業農民培訓標準規范。四是加快探索職業農民制度建設，健全新型職業農民扶持力度，針對新興農業經營主體的扶持政策進一步向新型職業農民傾斜。

2. 多舉措扶持農村集體經濟組織積累財富和增加收入

資產和財富是農村集體經濟組織發展的物質前提，是其參與市場競爭的基本保障。收入是保持農村集體經濟組織吸引力和可持續發展的必要條件。目前，農村集體經濟組織的經濟發展面臨著基礎薄弱、技術落后、產業粗放的狀況，面對著市場體系的排擠。因此，財富積累和收入增加必須依靠政府的前期扶持。

一是政府的直接財政支持。在我國農村集體經濟組織發展過程中，政府的扶持經歷了幾個關鍵的階段，相應出現了幾種主要的方式。政策放松、稅費減負方式已經產生了重要的效果，推動了農村集體經濟的全面發展。黨的十八大之前，中央已經開始實施糧食直接補貼政策，2016年起在全國全面推開農業“三項補貼”改革。這對于扶持農村集體經濟組織發展，調動其發展積極性、增加其收入起到了積極作用。

二是政府鼓勵與農村集體經濟組織合作，拓寬市場參與渠道，提高農產品附加值，增加農村集體經濟組織收入。根據農村集體經濟組織的不同情況可以實現以下合作形式：(1)“龍頭企業+農戶”合作模式。由農業龍頭企業牽頭進行管理，組織成員入股，簽訂購銷契約，根據股份進行分紅。這種模式突出了企業與農戶的合作，集體經濟組織作用不是很明顯。(2)“龍頭企業+農民合作社+農戶”合作模式。合作社這樣的集體經濟組織提供生產過程中的各種信息或技術服務，也可以接受企業委托，為其進行農產品收購，但要代表農村集體經濟組織的整體利益。這種合作模式可能更適合農村集體經濟組織的發展需要，它可以使農村集體經濟組織化程度進一步提高，促進規模化和專業化競爭優勢，同時也改善了農村集體經濟組織成員的市場競爭地位。

3. 明確農村集體經濟組織產權關系和完善內部治理結構

農村集體經濟組織是具有獨立進行經濟活動自主權的經濟組織。正如埃莉諾·奧斯特羅姆所指出的“公共事務治理之道”：所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，如何能夠持續下去并取得共同收益。她給出8項原則：清晰界定邊界、占用和供用規則與當地條件保持一致、集體選擇的安排、監督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權威的最低限度的認可、分權制組織。[注]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道》，上海三聯出版社2000年版，第144頁。農村集體經濟組織的內部治理結構的優化要面對這樣的基本問題，埃莉諾·奧斯特羅姆的建議也值得我們借鑒。我們認為改革的方向有三：一是要建立在產權關系明晰的基礎之上；二是要適應現代農村、農業發展需要；三是要具有與外部市場對接的開放性特征。其中產權關系尤為關鍵，它具有清晰界定邊界的作用。

我國雖然確立了農村集體經濟組織“統分結合的雙層經營體制”，但其產權制度仍在不斷完善中。《中華人民共和國農民專業合作社法》對此也沒有作進一步說明。對此必須進一步厘清。同時，與此相關的其他一些問題也值得重視。黨的十八大以來，針對鄉村振興進行的工作具有重要意義。例如，農村土地“三權分置”制度的推進、改革農村宅基地制度的措施、延長土地承包期限的制度安排等等。這些政策的實施，對于穩定和維護農村集體經濟組織成員的土地承包權權益、鼓勵土地流轉，從而鞏固農村集體經濟組織的財產基礎、推進集約經營和農村集體經濟組織治理結構至關重要。

農村集體經濟組織內部治理結構規定了經濟組織中各方的權力、責任和義務關系。有學者認為，農村集體經濟組織是在組織產權安排的基礎上，向組織成員提供規范、約束及協調組織成員行為的制度安排，包括利益分配機制和激勵約束機制[注]羅必良、胡新艷：《農業經營方式轉型：已有試驗及努力方向》，《農村經濟》2016年第1期。。因此，完善農村集體經濟組織內部治理結構，也需要更清晰地設計組織中的激勵和監督機制。為此，可以借鑒現代企業的先進管理機制，如“輪值負責人”制度等。同時，農村集體經濟組織的內部治理結構深受國家的經濟體制和社會環境等外部因素的影響。所以，也需要從外部加以干預，如加快研究制定農村集體經濟組織法等。

4. 理順關系以促進農村集體經濟組織良性發展

一是理順農村集體經濟組織和村委會之間的關系，明確各自的責任權限。農村集體經濟組織是一個實體性的經濟組織，承擔著集體經濟發展的經濟職能。村委會提供公共服務和政策指導，但不能干預集體經濟組織的經營運行。當前，村委會的主要任務應該是貫徹中央政府的惠農政策，為促進集體經濟組織發展提供各項服務措施。

二是理順農村集體經濟組織和外部市場的關系，創新開放性的集體經濟組織形式。農村集體經濟組織的良性發展必須建立在開放的基礎之上。農村集體經濟組織要立足自身特點和優勢，主動尋求市場主體，建立互利互惠的伙伴關系，爭取市場競爭優勢。當然，政府要適時給予政策扶持和優惠。

三是理順農村集體經濟組織的內部關系，突出經濟職能，強化發展優勢。我國農村集體經濟組織在保持傳統特色和區域特色的基礎上，要下大氣力克服不適應經濟發展的非正式的制度規則，弱化各種非經濟關系的影響。要建立適應市場需求和經濟發展規律的具有開放性的正式制度規則，突出組織內部的經濟職能，建立良性有序的內部經濟關系。目前，國家正在推進的農村集體經濟組織的清產核資等各項改革工作，將會對其內部關系的改善和發展起到強有力的推動作用。